趙燈峰　盧少求

(安徽阜陽(yáng)師范學(xué)院， 安徽 阜陽(yáng)　236037)

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行政自由裁量權(quán)的定位、錯(cuò)位與復(fù)位*

趙燈峰盧少求

(安徽阜陽(yáng)師范學(xué)院， 安徽 阜陽(yáng)236037)

摘要：行政自由裁量權(quán)是行政主體在外在法治與內(nèi)在倫理精神的指引下，以追求公共利益最大化為目標(biāo)，對(duì)行政主體一種積極限制和積極自由的統(tǒng)一。這種定位因行政理性的限度，“委托—代理”雙方信息不對(duì)稱致使權(quán)力尋租現(xiàn)象出現(xiàn)和相機(jī)抉擇的時(shí)滯作用等原因而出現(xiàn)錯(cuò)位。而通過強(qiáng)化信息素養(yǎng)、厘清權(quán)力邊界進(jìn)而壓縮尋租空間，建設(shè)責(zé)任、效能政府等方面入手，為自由裁量權(quán)的復(fù)位提供合法性前提。

關(guān)鍵詞：行政理性；自由裁量權(quán)；相機(jī)抉擇；理性預(yù)期

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度安排下，市場(chǎng)與政府雖是兩個(gè)不同的活動(dòng)領(lǐng)域，但都以各自的理性追逐著自身的利益，市場(chǎng)以經(jīng)濟(jì)理性力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)與交換的帕累托最優(yōu)，政府以政治理性追求著社會(huì)善治的早日實(shí)現(xiàn)，各以相應(yīng)的邏輯證實(shí)著自身的必要性。經(jīng)濟(jì)理性由于對(duì)效率的關(guān)注往往忽視公平而引發(fā)社會(huì)問題，政治理性也可能在追求公平精神的名義下由于信息不對(duì)稱等原因而出現(xiàn)權(quán)力尋租等不良現(xiàn)象。如何使政治理性在不擾動(dòng)經(jīng)濟(jì)理性在資源配置發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的前提下，更好地體現(xiàn)服務(wù)型政府的本質(zhì)，不僅是政治理論的焦點(diǎn)，也是現(xiàn)實(shí)關(guān)注的熱點(diǎn)。本文擬以行政自由裁量權(quán)的定位為切入口，分析行政自由裁量權(quán)的錯(cuò)位及其原因，在行政倫理精神的羅盤中，使行政自由裁量權(quán)予以復(fù)位，以期為更好地建設(shè)服務(wù)型政府提供借鑒。

一、行政自由裁量的定位

行政在西方法學(xué)體系中，分為公共行政和私人行政，我們所討論的僅限于公共行政問題?！肮残姓币辉~本身彰顯了“行政”的“公共性”這一特性。行政自由裁量的定位應(yīng)分別體現(xiàn)為指導(dǎo)行政自由裁量指導(dǎo)精神的公共性、自由裁量制度設(shè)計(jì)的公共性、行政自由裁量行為過程的公共性和行政自由裁量目的的公共性等四個(gè)方面。綜合以上四個(gè)維度，行政自由裁量的定位應(yīng)是行政主體在外在法治與內(nèi)在倫理精神引導(dǎo)下，以追求公共利益(包括經(jīng)濟(jì)利益、政治利益、社會(huì)利益)最大化為目標(biāo)，是對(duì)行政主體的一種積極限制(以人民利益為自由裁量的邊界，所以稱之為積極的限制)與積極自由的統(tǒng)一。

“行政自由裁量就是指公共行政人員在法律和倫理的框架內(nèi)，基于實(shí)際情況而自由選擇行政的幅度、內(nèi)容、方式等的權(quán)力?！盵1]行政自由裁量指導(dǎo)精神的公共性在當(dāng)今社會(huì)最突出地表現(xiàn)為法治精神和服務(wù)精神兩個(gè)方面。

(一)行政理性的錨定

理性是人類社會(huì)獨(dú)有的符號(hào)，是文明的標(biāo)志，人因理性而自由。作為理性重要類型之一的行政理性，是行政主體為實(shí)現(xiàn)公共利益必不可少的因素，是行使自由裁量權(quán)的基石，錨定著公共利益實(shí)現(xiàn)的效率。一方面，行政理性的行政主體是現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的自然人，行政本身主要是執(zhí)行國(guó)家有關(guān)政策，行政理性是行政主體在執(zhí)行政策的過程中，所做的一種理性思考與判斷。行政理性應(yīng)含有個(gè)人理性因素，甚至可以說(shuō)，行政理性是個(gè)人理性的集約?，F(xiàn)實(shí)中的人必然具有現(xiàn)實(shí)性，在執(zhí)行政策的過程中，不可或缺地?fù)接袀€(gè)人情感、意識(shí)等因素和認(rèn)知等誤差。個(gè)人在理性思維的指導(dǎo)下不可避免地追求個(gè)人利益的最大化，這就為行政主體在行使行政自由裁量權(quán)的過程中錯(cuò)位的出現(xiàn)植入可能。另外，行政政策執(zhí)行者是一名肉靈完整的自然人，是行政政策的執(zhí)行者，而不是一個(gè)在理性編程下運(yùn)行的程序。在行政過程中允許其根據(jù)實(shí)際情況運(yùn)用個(gè)人理性行使自由裁量權(quán)，是人本精神的體現(xiàn)，是對(duì)其自由意志的尊重，使行政主體能積極自由地實(shí)現(xiàn)主張。

另一方面，行政理性更是公共理性，無(wú)論政策的制定的初衷還是所代表的群體，在社會(huì)主義中國(guó)，行政政策的目標(biāo)都是公共利益和公共善的實(shí)現(xiàn)，都是民眾合意的體現(xiàn)與期望。作為國(guó)家政策具體執(zhí)行者的個(gè)人理性，也需在符合公共理性的框架下和方向上運(yùn)行。在運(yùn)行過程中如果出現(xiàn)權(quán)力的僭越，無(wú)論是處于何種原因，都會(huì)受到有關(guān)行政法規(guī)甚至有關(guān)刑法的懲治及遭受以倫理為度量衡的良心的譴責(zé)。這就是說(shuō)，公共理性在為行政自由裁量權(quán)的行使提供了方向和空間的同時(shí)，也圈定了自由裁量權(quán)的行使范圍。公共理性在這里是對(duì)行政政策執(zhí)行者的一種積極的限制。

(二)倫理精神的考量

無(wú)論從人民民主專政的國(guó)體還是從人民代表大會(huì)的政體來(lái)看，都肯定了人民主權(quán)，主權(quán)在民是指國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，政府行使的權(quán)力來(lái)自于人民的授權(quán)，在人民和政府之間存在著“委托—代理”關(guān)系。作為代理人，務(wù)必保證委托人的權(quán)利，倘若代理人偏離或者違背了委托人委托時(shí)的初衷，委托關(guān)系就失去了存在的必要性和意義。代理人正是利用自身所擁有的行政管理方面的才能與專長(zhǎng)，以服務(wù)社會(huì)。有序社會(huì)的建立，可以節(jié)約代理人認(rèn)知世界和改造世界的成本，這符合理性精神。隨著社會(huì)法制的健全和制度建設(shè)的完善，在“委托—代理”關(guān)系中，代理人能不能全心全意為人民服務(wù)，倫理精神成為考量的重要因素。

“公正精神”、“質(zhì)效精神”、“服務(wù)精神”等行政倫理是行政自由裁量權(quán)行使的倫理考量因素。作為行政主體，在行政管理過程中，首先應(yīng)體現(xiàn)公正的倫理精神，因?yàn)樗敲癖妼?duì)政府的基本訴求之一。無(wú)論是法治還是制度，都只能界定公正的范圍和邊界，而無(wú)法約定行政人如何行使公正，尤其是在“情本位”的社會(huì)文化氛圍中，更是難以實(shí)現(xiàn)。制度設(shè)計(jì)以強(qiáng)化監(jiān)督等為手段，無(wú)論從設(shè)計(jì)還是實(shí)施等角度，都會(huì)增加社會(huì)治理成本，主要由社會(huì)賦稅構(gòu)成的政府財(cái)政，最終的買單人仍是人民。也即是說(shuō)，公正精神作為一種行政過程中的抽象，要想使之真正落實(shí)到具體的社會(huì)中，在行政自由裁量過程中，公正的倫理精神成為必要。其次是在行政過程中行使自由裁量權(quán)要有質(zhì)效精神。行政部門作為公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給方，僅提供公共產(chǎn)品與服務(wù)是不夠的，尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，效率意識(shí)深入人心，“投入—產(chǎn)出”比即效率成為公眾評(píng)價(jià)政府行政的一把標(biāo)尺。新中國(guó)成立以來(lái)尤其是改革開放以來(lái)，由于長(zhǎng)時(shí)間的物質(zhì)匱乏導(dǎo)致需求長(zhǎng)久被壓抑，外界條件的具備引發(fā)的人們對(duì)效率的渴望是可以理解的。但效率高速增長(zhǎng)的背后還有隱憂，如生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)沒能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持同步。發(fā)展的質(zhì)量問題又成為民眾關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)，人民希望的幸福不再僅僅是物欲的滿足。在行政管理過程中，質(zhì)效精神即成為行使行政自由裁量權(quán)的依據(jù)，也是衡量人民滿意度的一個(gè)指標(biāo)。再次是在行政過程中行使自由裁量權(quán)時(shí)要有服務(wù)精神。為人民服務(wù)不能僅停留在理念層面，要貫穿到每個(gè)行政機(jī)構(gòu)的日常管理之中，內(nèi)化為行政人員的一種精神，成為政策執(zhí)行者的行為法則。在行使自由裁量權(quán)的過程中，如果缺失了服務(wù)精神，不能把服務(wù)理念實(shí)踐化，行政過程就會(huì)發(fā)生異化，治理就會(huì)變成管制，自由裁量反而拓寬了行政者權(quán)力尋租的空間。

(三)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要

行政人員在接受人民的委托之后，嚴(yán)格地按照有關(guān)的行政法規(guī)去履行自身承擔(dān)的責(zé)任，完成自己的角色，這當(dāng)然無(wú)錯(cuò)。但再完善的法規(guī)，也不能窮盡變化的現(xiàn)實(shí)，如果不賦予行政人員根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況行使自由裁量的權(quán)力，則既違背了人本精神，也不符合人道原則。以人為本，既是以行政相對(duì)人為本，也包括以行政人為本，是兩個(gè)方面的統(tǒng)一。在符合法治和倫理的前提下，行政者的自由意志也需要得到充分尊重。更為重要的是，社會(huì)的漸變性和法律的相對(duì)穩(wěn)定性需要行政人員根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)具體問題作出具體分析。尤其是在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，服務(wù)不再囿限于體力，更需要服務(wù)的提供者運(yùn)用智力。想象一下極端的情況，假如法律能規(guī)定每個(gè)行政人員在行政過程中的每個(gè)細(xì)節(jié)，暫且不說(shuō)法律的制定者能不能做到這一點(diǎn)，即使能做到這一點(diǎn)，所耗費(fèi)的時(shí)間、智力等成本也不一定符合效率原則。以上的假設(shè)即使全部成立，行政人員自由裁量的空間被完全壓縮，雖然其有利的一面是權(quán)力尋租遇到了真空，但這是建立在人性本惡的假設(shè)基礎(chǔ)上的，不利的一面是丟失了對(duì)行政人員最基本的信任，便陷入治理者必須被治理的怪圈。行政人員在這里如提線木偶，在服務(wù)的過程中很難發(fā)揮出應(yīng)有的創(chuàng)造力。從另外一種意義上說(shuō)，是人力資源的浪費(fèi)。

因現(xiàn)實(shí)社會(huì)的漸變性和事件的突發(fā)性等因素，客觀上要求賦予行政人員相機(jī)抉擇的權(quán)力，相機(jī)抉擇需要行政自由裁量，這符合公共利益最大化的行政目標(biāo)。所謂相機(jī)抉擇，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中主要指政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理時(shí)，根據(jù)市場(chǎng)變化的客觀情況和各項(xiàng)政策的特點(diǎn)，自主地決定采取哪一種或哪幾種政策，來(lái)實(shí)現(xiàn)既定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。這與行政自由裁量的作用類似，轉(zhuǎn)借到行政管理過程中，即為行政管理者在日常行政過程中，根據(jù)社會(huì)變化的特點(diǎn)，在符合法律和倫理的范疇下，自主地決定采取行政措施的時(shí)間、幅度與范圍，以實(shí)現(xiàn)既定的各項(xiàng)行政目標(biāo)?！办`活性較大的治理體系和治理方式必然會(huì)以治理者的自主性程度較高的形式體現(xiàn)出來(lái)。治理者的自主程度高，他就有更多的以良心為動(dòng)因的道德行為選擇；反之，治理者的自主程度較低，他的以良心為動(dòng)因的道德行為選擇也就很少有發(fā)生的機(jī)會(huì)?！盵2]

二、行政自由裁量的錯(cuò)位

人民委托行政人員在行政過程中行使自由裁量權(quán)，本是賦予行政人員一種積極的自由，目的是為了實(shí)現(xiàn)公眾的利益。但是在自由裁量權(quán)行使的過程中，因個(gè)人理性的僭越、主體欲望的膨脹、行政理性的欠缺等因素，行政理性遇見了瓶頸。因自由裁量的邊界、時(shí)機(jī)等存在模糊性，“委托—代理”人在行政信息資源等方面的不對(duì)稱，個(gè)別行政人員甚至行政部門出現(xiàn)了權(quán)力尋租現(xiàn)象。行政人員對(duì)于信息的搜集、認(rèn)知、處理、反應(yīng)需要時(shí)間，在行政過程中往往因時(shí)滯作用而使好的動(dòng)機(jī)結(jié)出了惡果。如果說(shuō)理性因素、信息不對(duì)稱因素是主觀因素導(dǎo)致的自由裁量權(quán)的話，那么因信息傳遞過程中的時(shí)滯作用致使相機(jī)抉擇的錯(cuò)位，則是導(dǎo)致自由裁量權(quán)錯(cuò)位的客觀因素。

(一)行政理性的限度

行政理性是一種有限理性，這和政府的有限性和個(gè)人理性的有限性緊密相關(guān)。行政組織的理性是由決策的合理性來(lái)保證的，決策的最終做出都是由人來(lái)完成的，因主體理性的有限性，行政理性也是有限的。如果能正確地認(rèn)知到這一點(diǎn)，在自由裁量權(quán)行使的過程中，就能有效地降低錯(cuò)位的可能。但事實(shí)有時(shí)投機(jī)地證偽了這一點(diǎn)。

行政理性的限度首先表現(xiàn)為主體理性的膨脹，結(jié)果就是理性超越了理性的范圍，從而走向了非理性。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中表現(xiàn)為對(duì)市場(chǎng)的過度干預(yù)，在社會(huì)領(lǐng)域中表現(xiàn)為對(duì)公民生活的侵?jǐn)_。

自亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》中提出市場(chǎng)機(jī)制是“看不見的手”之后，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家就一直在努力地證明市場(chǎng)機(jī)制的完美，在美國(guó)的大危機(jī)出現(xiàn)之后，這種圖景被徹底打破。為了修復(fù)這種殘缺，凱恩斯等人開始注重強(qiáng)調(diào)政府的作用。尤其是在我國(guó)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式和官本位思想的影響下，在涉及政府和市場(chǎng)的關(guān)系時(shí)，政府主體也受理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的影響，往往追求自身利益的最大化，表現(xiàn)在官僚機(jī)構(gòu)擴(kuò)大等方面。當(dāng)政府理性影響到市場(chǎng)機(jī)制、市民社會(huì)和公民自由時(shí)，行政理性就僭越了其邊界，出現(xiàn)了理性膨脹。當(dāng)然，導(dǎo)致行政主體理性膨脹的原因還有權(quán)力等因素，因?yàn)檎畨艛嘀操Y源和暴力工具，政府的職能延伸到市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人無(wú)法觸及到的領(lǐng)域。因此，行政權(quán)力具有擴(kuò)張性的特點(diǎn)，可是在民主社會(huì)中，任何事情都需要合理的理由，這時(shí)的行政主體就存在著基于自身利益而表述理性的可能，行政理性在這里也會(huì)表現(xiàn)出膨脹的特點(diǎn)。

其次行政理性的限度表現(xiàn)為行政理性的欠缺，即不完全性。行政理性的不完全需由行政者理性的不完全性為基礎(chǔ)，因?yàn)樾姓w根結(jié)底還是行政者的行政。正如哈耶克指出的：“任何為個(gè)人的心智有意識(shí)把握的知識(shí)，都只是特定時(shí)間有助于其行動(dòng)成功的知識(shí)的一小部分?！盵3]換句話說(shuō)，任何人的理性都不可能是完全理性的。人們所掌握的知識(shí)與技能，只是人們所認(rèn)識(shí)世界的極小部分。即使行政管理者道德高尚、動(dòng)機(jī)純正，也很難做出一個(gè)能被全社會(huì)都普遍接受的能衡量一切的尺度，尤其是在利益日益多元化的今天。任何人及組織在信息的搜集、加工等方面都是有限的，在面對(duì)多個(gè)可供選擇的方案時(shí)，行政管理者所能做的即是根據(jù)自身的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)去做出選擇。完全理性的經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)在現(xiàn)實(shí)生活中并不存在，基于理性的有限性，在自由裁量權(quán)行使的過程中，錯(cuò)位現(xiàn)象的出現(xiàn)即行使自由裁量權(quán)的過程中非理性現(xiàn)象的出現(xiàn)，就能給出合理的解釋。

(二)權(quán)力尋租

在由“委托—代理”關(guān)系組成的政府模式下，因代理人在知識(shí)、技能等方面的專長(zhǎng)導(dǎo)致在行政管理過程中雙方信息的不對(duì)稱，加之利己動(dòng)機(jī)的盲動(dòng)、權(quán)力欲望的擴(kuò)張、公共資源供給的壟斷地位等因素，自由裁量權(quán)在自由裁量的過程中出現(xiàn)尋租現(xiàn)象也就不足為奇了。

信息不對(duì)稱不僅發(fā)生在市場(chǎng)領(lǐng)域中的交易雙方，也發(fā)生在行政管理中的主客體雙方。在行政過程中，掌握較多信息的一方可能會(huì)利用自身所擁有的資源優(yōu)勢(shì)，在法律的框架下作出對(duì)行政相對(duì)人不利的決定，或者對(duì)不同的行政相對(duì)人作出各異的自由裁量，這顯然違背了公意?！八械墓倭沤M織成員都有責(zé)任去維護(hù)他們的公民利益。做不到這一點(diǎn),就是違背了公眾的受托責(zé)任,也是對(duì)公民責(zé)任的否定?！盵4]這種情況的出現(xiàn)可能是行政人員利用手中的權(quán)力進(jìn)行“設(shè)租”而有意為之的結(jié)果。行政相對(duì)人為了彌補(bǔ)信息的不足，爭(zhēng)取對(duì)自身更有利的條件，往往會(huì)行賄行政人員，從而破壞了市場(chǎng)秩序和社會(huì)正義，導(dǎo)致自由裁量權(quán)的錯(cuò)位。行政人員作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的自然人，也有自身的利益，如果在價(jià)值觀等方面出現(xiàn)了偏差，受利己思想的驅(qū)使，在行政過程中，難免出現(xiàn)盲動(dòng)現(xiàn)象。導(dǎo)致自由裁量權(quán)錯(cuò)位的原因還有權(quán)力欲望的擴(kuò)張和公共資源供給的壟斷。權(quán)力欲望的擴(kuò)張表現(xiàn)為政府過多地干預(yù)市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)人生活，越出了自己的邊界。而對(duì)于壟斷地位，因缺乏競(jìng)爭(zhēng)，低效似乎成了其代名詞。

(三)相機(jī)抉擇的時(shí)滯作用

賦予行政人員自由裁量權(quán)的原因之一就是法律等的相對(duì)穩(wěn)定性與社會(huì)的漸變性有脫離的可能，行政人員只要在倫理與法治的范圍內(nèi)，可自主地根據(jù)實(shí)際情況，運(yùn)用政策工具，決定自由裁量的時(shí)機(jī)、對(duì)象和范圍，即擁有相機(jī)抉擇的權(quán)力。但在自由裁量的現(xiàn)實(shí)運(yùn)用過程中，仍會(huì)出現(xiàn)認(rèn)知時(shí)滯、決策時(shí)滯和行動(dòng)時(shí)滯等問題，從而使相機(jī)抉擇的自由裁量顯現(xiàn)得如此不“自由”。

認(rèn)知時(shí)滯是指在擾動(dòng)出現(xiàn)時(shí)和行政者認(rèn)識(shí)到必須采取行動(dòng)之間的那段時(shí)間空白，主要針對(duì)行政過程中遇到的突發(fā)情況、偶然事件。如果是例行事件，有經(jīng)驗(yàn)的行政者可以預(yù)測(cè)，甚至在事件發(fā)生之前就已經(jīng)做好有關(guān)預(yù)案，但對(duì)于例外事件，在事件發(fā)生和認(rèn)識(shí)到需要采取措施之間的時(shí)間已經(jīng)流逝。決策時(shí)滯是認(rèn)知到需要采取行動(dòng)和政策決定之間的耽擱。行動(dòng)時(shí)滯是指政策決定到實(shí)施之間的時(shí)間間隔。從信息發(fā)出到主體接收，排除信息傳遞過程中的噪音，到做出決策再到?jīng)Q策的實(shí)施，這中間的每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要時(shí)間。在科層官僚制結(jié)構(gòu)中，這種時(shí)滯的影響更為明顯，為自由裁量的錯(cuò)位提供了解釋。

三、行政自由裁量的復(fù)位

因行政理性的限度和“委托—代理”關(guān)系中雙方信息的不對(duì)稱導(dǎo)致的權(quán)力尋租和相機(jī)抉擇的時(shí)滯作用的影響，行政自由裁量權(quán)在行使的過程中出現(xiàn)了錯(cuò)位，影響了行政相對(duì)人的利益。但不能因此而否定自由裁量存在的必要，而是應(yīng)該針對(duì)問題出現(xiàn)的原因，給出解決問題的具體之策。針對(duì)錯(cuò)位的原因，文中從強(qiáng)化信息收集、增強(qiáng)理性預(yù)期、厘清權(quán)力邊界、壓縮尋租空間等幾個(gè)方面給出建議，以期在行政自由裁量行使的實(shí)踐中，增強(qiáng)公共利益的實(shí)現(xiàn)。

(一)強(qiáng)化信息素養(yǎng)，增強(qiáng)理性預(yù)期

理性的有限性一方面來(lái)自于主體客觀的先天生理原因，另外一方面來(lái)自于主觀信息搜集的相對(duì)殘缺，即信息的不完全導(dǎo)致決策的不完整，當(dāng)然，這里的完全是相對(duì)的。自由裁量權(quán)的錯(cuò)位在行政理性方面的原因是主體理性的膨脹和行政理性的不完全性。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)提出人的有限理性(bounded rationality)，意味著在人文社科領(lǐng)域的各種變量的復(fù)雜性，及各種變量相互作用所帶來(lái)的各種結(jié)果并不能完全被人類所控制。尤其是在利益主體多元化、社會(huì)分層、階層固化、社會(huì)流動(dòng)加劇、社會(huì)變革仍在繼續(xù)的今天，行政環(huán)境的不確定性、外在環(huán)境的流變性決定行政主體所掌握信息的不完全性，加之行政人員自身認(rèn)知能力的局限(政府人員都是全知全能的圣人，僅是一種想象中的假設(shè))，主客觀的各種因素證實(shí)了主體理性膨脹是一種權(quán)力的自負(fù)。

完全理性雖是一種假設(shè)，但在認(rèn)識(shí)論上，唯物主義者堅(jiān)定地認(rèn)為事物是變化的，世界是可知的。行政自由裁量權(quán)的行使需要理性決策的指引，以便節(jié)約“委托—代理”各方的交易成本、監(jiān)督成本，使自由裁量權(quán)行使的結(jié)果盡可能滿意化。決策的依據(jù)就是信息，自由裁量權(quán)自由行使的基礎(chǔ)也是信息，客觀上要求接受人民委托的政府工作人員及各級(jí)行政官員，需要具備與社會(huì)相適應(yīng)的信息素養(yǎng)。首先，各級(jí)行政人員，作為國(guó)家政策的具體執(zhí)行者，要對(duì)政府決策作出客觀全面的解讀，而不是為了地方甚至個(gè)人利益對(duì)信息進(jìn)行主觀選擇性的解讀甚至故意誤讀。其次，行政人員作為政策的具體執(zhí)行者，因其深入工作一線，對(duì)政策的優(yōu)缺點(diǎn)靈敏度高，這就要求行政人員有敏銳的信息素養(yǎng)，主動(dòng)搜集、篩選、整理、報(bào)送有效信息，以便政府及時(shí)了解民情，對(duì)政策作出權(quán)變性修復(fù)。再次，行政人員在執(zhí)行政策的過程中，在政策允許的范圍內(nèi)，根據(jù)客觀情況的輕重緩急來(lái)相機(jī)抉擇，以期盡可能地實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。以上分析表明，無(wú)論是信息的上傳、下達(dá)還是在具體的執(zhí)行過程中，行政人員擁有良好的信息素養(yǎng)是關(guān)鍵。而良好的信息素養(yǎng)，行政主體自身的人力資本是關(guān)鍵，法治和制度是外在約束，主體所具有的為人民服務(wù)的倫理指向是內(nèi)在條件。

如果主體具有良好的信息素養(yǎng)和克服了理性的自負(fù)，權(quán)力就會(huì)運(yùn)行在理性預(yù)期的軌道上，自由裁量便會(huì)復(fù)位。所謂預(yù)期，就是人們對(duì)未來(lái)的預(yù)測(cè)。它連接著現(xiàn)在和未來(lái)，影響著現(xiàn)實(shí)中人們的行為。所謂理性預(yù)期，就是當(dāng)事人在面對(duì)未來(lái)的不確定性時(shí)為避免風(fēng)險(xiǎn)或獲得最大收益而運(yùn)用過去和現(xiàn)在一切可獲得的信息，對(duì)所關(guān)心的未知變量在未來(lái)的情況作出盡可能準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)。如果行政政策的決策者和行政者在法律、制度、倫理等框架下，基于公意且為了公益而行動(dòng)，即在符合人民理性預(yù)期的軌道上運(yùn)行，自由裁量權(quán)的行使就得以復(fù)位。

(二)厘清權(quán)力邊界，壓縮尋租空間

“委托—代理”關(guān)系本身因雙方信息的不對(duì)稱，存在著權(quán)力尋租的可能性，現(xiàn)實(shí)中，權(quán)力邊界模糊，自由裁量失范，倫理精神缺失等使這種可能性變成了現(xiàn)實(shí)，官員腐敗就是這種現(xiàn)象最直接的表現(xiàn)。要想使自由裁量權(quán)回復(fù)到為人民服務(wù)的本意上來(lái)，厘清權(quán)力邊界是必由路徑。

首先，自由裁量權(quán)應(yīng)有外在的法律邊界。“任何權(quán)力都可能被濫用，防止濫用權(quán)力是對(duì)有效規(guī)制審查的嚴(yán)峻檢驗(yàn)?！盵5]法律作為最為穩(wěn)定的規(guī)制手段，行政自由裁量權(quán)的行使必須在法律的框架內(nèi)進(jìn)行。自由裁量中的自由是有限的自由，法律限定著行政自由裁量的目的、方式、范圍，在維護(hù)社會(huì)正義等方面具有重要的實(shí)踐意義。

其次，自由裁量權(quán)應(yīng)有內(nèi)在的倫理邊界?！叭绻f(shuō)現(xiàn)代社會(huì)中的行政角色具有本質(zhì)上不可避免的政治性和嚴(yán)重自由裁量權(quán)，那么就必須承認(rèn)倫理關(guān)懷的重要性?！盵6]行政自由裁量權(quán)倫理邊界的樹立，為權(quán)力邊界的確立和權(quán)力的正確行使尋找了一種內(nèi)在的控制路徑。在行政人員遇到例外情形時(shí)，法律相對(duì)穩(wěn)定性致使的滯后性，意外情況的發(fā)生使事件模糊不清，這時(shí)行政人員的倫理精神就顯得尤為重要。

再次，行政自由裁量權(quán)的行使過程中應(yīng)加強(qiáng)程序控制。因委托—代理關(guān)系中雙方信息不對(duì)稱原因的存在，行政管理部門應(yīng)向公眾公開除涉及國(guó)家安全外的信息，以確保民眾的知情權(quán)，使行政人員在人民的監(jiān)督下行政，也是壓縮權(quán)力尋租空間的一種行之有效的手段。

在政府和市場(chǎng)的關(guān)系中，要厘清邊界。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)雖有事后性、自發(fā)性及盲目性等缺陷，但它本身的存在證明著自身的活力。在價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制等作用下，市場(chǎng)仍是資源配置的有效手段之一，政府所做的就是為市場(chǎng)高效運(yùn)行創(chuàng)造條件。在政府和社會(huì)的關(guān)系中，治理社會(huì)的出現(xiàn)，使政府不再是唯一的治理主體。事實(shí)上，由于市民社會(huì)的擴(kuò)大，政府的有些功能如用社會(huì)力量去完成，反而更加高效，這恰是人類理性的選擇。客觀上要求政府與社會(huì)一起去實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。總之，在現(xiàn)代治理語(yǔ)境下，厘清權(quán)力邊界，讓政府的歸政府、社會(huì)的歸社會(huì)。唯有邊界清晰、監(jiān)控到位，權(quán)力才難以越界，自由裁量權(quán)也才能在行政理性的指引下去理性行政，壓縮權(quán)力尋租的空間，使自由裁量復(fù)歸“自由”。

(三)強(qiáng)化責(zé)任政府，增強(qiáng)效能意識(shí)

世界的流變性客觀上要求賦予行政人員相機(jī)抉擇的權(quán)力，以最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益。但現(xiàn)實(shí)也出現(xiàn)少數(shù)行政人員利用相機(jī)抉擇的權(quán)力相機(jī)尋租，損害了政府的形象。為了應(yīng)對(duì)相機(jī)抉擇的時(shí)滯作用，除了給權(quán)力樹立一個(gè)界碑外，強(qiáng)化政府責(zé)任，努力做到行政人員權(quán)責(zé)統(tǒng)一，建立相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，是使行政自由裁量權(quán)復(fù)位的有效措施之一。

“委托—代理”關(guān)系中雙方關(guān)系客觀上的不對(duì)稱，委托人要求建立對(duì)代理人的約束機(jī)制來(lái)規(guī)制代理人潛在的權(quán)力濫用沖動(dòng)。這要求建立問責(zé)機(jī)制，所謂行政問責(zé)是指：“特定的問責(zé)主體針對(duì)各級(jí)政府及其官員承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)的履行情況而實(shí)施的，并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范總和?！盵7]其要求把各級(jí)政府機(jī)構(gòu)及其行政人員所掌控的公共權(quán)力與其承擔(dān)的責(zé)任(包括政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任、道德責(zé)任四個(gè)方面)聯(lián)系起來(lái)，以使權(quán)力與責(zé)任、行為與后果密切相連，從而使行政主體明確樹立責(zé)任意識(shí)，真正做到執(zhí)政為民，以高度負(fù)責(zé)的精神服務(wù)民眾。

建立問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任政府的另一個(gè)表現(xiàn)是增強(qiáng)行政人員的效能意識(shí)。如果說(shuō)問責(zé)制的建立更多地強(qiáng)調(diào)行政人員責(zé)任的話，效能意識(shí)則更突出效率，這也是對(duì)行政主體的一種監(jiān)督與激勵(lì)。如果只強(qiáng)調(diào)責(zé)任，可能會(huì)導(dǎo)致懶政等不良現(xiàn)象的出現(xiàn)，所以需要突出效能。彰顯效能意識(shí)，并不僅是為“效能”而“效能”，而是希望通過行政人員在提供公共產(chǎn)品時(shí)提高“投入—產(chǎn)出”比率，提高產(chǎn)出效能。在提供公共服務(wù)時(shí)，提升服務(wù)質(zhì)量，簡(jiǎn)化行政程序，節(jié)約人民辦事的時(shí)間成本，提高服務(wù)效能。通過效能的提高，以滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求，自由裁量權(quán)的行使才有民意基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)意義。

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(實(shí)習(xí)編輯：鄭舒)

The Positioning,Mal-positioning and Resetting of Administrative Discretion

ZHAO DengfengLU Shaoqiu

(Fuyang Normal University, Fuyang, Anhui, 236037)

Abstract:Administrative discretion is a unification of the administrative subject combining positive restriction and positive freedom,under the guidance of the external rule of law and internal ethics spirit for the goal of maximizing the pursuit of the public interest.This positioning will become mal-positioning because of power rent seeking and time-lag of discretionary approaches caused by the limitation of the administrative rationality and information asymmetry between the principal and the agent.A legal basis for the resetting of the discretion is to be provided by strengthening information literacy,clarifying the boundaries of power and compressing rent-seeking space as well as constructing a responsible and efficient government.

Key words:administrative rationality;discretion;discretionary approaches;rational expectations

中圖分類號(hào)：D912.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1004-342(2016)02-24-07

作者簡(jiǎn)介：趙燈峰(1987-)，男，安徽阜陽(yáng)師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院專職輔導(dǎo)員，安徽大學(xué)思想政治教育專業(yè)碩士研究生；盧少求(1969-)，男，安徽阜陽(yáng)師范學(xué)院教授，博士。

*基金項(xiàng)目：本文系團(tuán)中央立項(xiàng)課題“長(zhǎng)尾理論視角下團(tuán)學(xué)活動(dòng)中‘邊緣人’現(xiàn)象治理分析”階段性成果，課題批準(zhǔn)號(hào)(2015LX160)。

收稿日期：2016-01-20