■張 涌

上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的實(shí)踐和思考

■張 涌

上海自貿(mào)區(qū)成立3周年了。3年來(lái)取得了怎樣的初步成果，對(duì)此社會(huì)上的評(píng)價(jià)是不一的。大家對(duì)自貿(mào)區(qū)的期待很高，3年下來(lái)，有的評(píng)價(jià)會(huì)覺(jué)得有落差。但是有沒(méi)有注意到上海自貿(mào)區(qū)當(dāng)時(shí)2013年在中美（BIT）談判中，為了應(yīng)對(duì)美方提出希望對(duì)外資準(zhǔn)入前的國(guó)民待遇加負(fù)面清單的模式，也就是改變外資的審批模式，所以我們率先在局部地區(qū)做了試驗(yàn)，中國(guó)第一個(gè)外資的負(fù)面清單就是上海自貿(mào)區(qū)。2013年9月上海自貿(mào)區(qū)掛牌不久，十八屆三中全會(huì)就提出要對(duì)內(nèi)外資實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入的負(fù)面清單制，列入改革的議程。目前，外資負(fù)面清單已擴(kuò)大到4個(gè)自貿(mào)區(qū)。今年年中，國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部試點(diǎn)出臺(tái)了內(nèi)外資一體化的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，這張負(fù)面清單列的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)和學(xué)界的預(yù)期，因?yàn)槲覀儼褔?guó)家法律法規(guī)中限制類(lèi)、禁止類(lèi)的條文梳理出來(lái)，不少專(zhuān)家說(shuō)有4000條，但最后出來(lái)的只有300多條，而且是針對(duì)內(nèi)資和外資一體的。因?yàn)閷?duì)外資搞了準(zhǔn)入性國(guó)民待遇以后，很多民營(yíng)企業(yè)提出也希望能和國(guó)資一樣拿到國(guó)民待遇，希望政府能夠透明化，把限制類(lèi)、禁止類(lèi)的也在臺(tái)面上講。這是一個(gè)非常大的進(jìn)步。

第二個(gè)非常大的進(jìn)步，是今年10月1日開(kāi)始實(shí)行備案制。因?yàn)?年前的9月30日是全國(guó)人大第一次為了一個(gè)地方、在一定范圍暫停了部分法律的實(shí)施。隨后又修改了《立法法》?！读⒎ǚā肥跈?quán)國(guó)務(wù)院可以在某一局部地區(qū)、對(duì)某些法律提出暫停實(shí)施若干實(shí)踐的建議，然后報(bào)全國(guó)人大批準(zhǔn)。這也是很多人沒(méi)有注意到的上海自貿(mào)區(qū)在立法上的重大貢獻(xiàn)。商務(wù)部還打算出臺(tái)整個(gè)《外國(guó)投資法》，把上海自貿(mào)區(qū)這些做法來(lái)覆蓋現(xiàn)在的《外資事法》，這個(gè)草案會(huì)不會(huì)出來(lái)不清楚。但是現(xiàn)在出來(lái)一個(gè)，因?yàn)槲覀?月30日授權(quán)暫停實(shí)施到期了，非常關(guān)心會(huì)不會(huì)給我們延期，如果不延期的話，就意味著走回頭路，原來(lái)可以對(duì)外資搞備案的，又要逐案審批了。現(xiàn)在非常高興地看到，《外國(guó)投資法》沒(méi)有出來(lái)，但是修改了《外資事法》，而且從1O月1日開(kāi)始生效，在全國(guó)所有地區(qū)都搞負(fù)面清單管理，無(wú)非是沒(méi)用“負(fù)面清單”四個(gè)字；對(duì)所有外資都實(shí)行了準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，也沒(méi)有用這個(gè)術(shù)語(yǔ)，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容都一樣，就是變審批制為備案制。哪些外資還要審批?過(guò)去一直搞不明白外資準(zhǔn)入負(fù)面清單和國(guó)家發(fā)改委的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》是什么關(guān)系，現(xiàn)在看來(lái)這兩件事是有關(guān)系的，因?yàn)橥赓Y的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄是指導(dǎo)，政府還是有權(quán)。鼓勵(lì)的項(xiàng)目可以不批，限制類(lèi)的也有可能批，是有彈性的。搞負(fù)面清單后，真正體現(xiàn)了透明化、陽(yáng)光化，把指導(dǎo)目錄里涉及的限制和禁止的都明確了要批，鼓勵(lì)類(lèi)里除了三類(lèi)沒(méi)有提到的都叫允許類(lèi)，其實(shí)共有四類(lèi)，如果對(duì)股權(quán)結(jié)構(gòu)有要求的，比如外資控股，比如高管必須由中國(guó)人擔(dān)任，又比如外資保險(xiǎn)公司到中國(guó)必須要有國(guó)外30年的保險(xiǎn)經(jīng)歷，有這些要求也要批，這樣就把過(guò)去的指導(dǎo)目錄和負(fù)面清單拉清楚了。全國(guó)版的按照限制類(lèi)、禁止類(lèi)，只有90多條款，上海自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單122條，是否全國(guó)比上海自貿(mào)區(qū)更開(kāi)放呢?也不是，因?yàn)樗姆诸?lèi)標(biāo)準(zhǔn)不一樣，指導(dǎo)目錄相對(duì)較粗，可分成很多細(xì)目，上海自貿(mào)區(qū)、4個(gè)自貿(mào)區(qū)繼續(xù)保持著先行優(yōu)勢(shì)。對(duì)外資審批從今年1O月1日開(kāi)始被備案制取代了，這是一個(gè)很大進(jìn)步，是上海自貿(mào)區(qū)為國(guó)家改革深化作出的重要貢獻(xiàn)。

再次，這次全國(guó)又獲批了7個(gè)自貿(mào)區(qū)。過(guò)去是上海一枝獨(dú)秀，現(xiàn)在共11個(gè)，我們當(dāng)然是高興的。在7個(gè)自貿(mào)區(qū)獲批之前，中央深化改革辦公室專(zhuān)門(mén)派了調(diào)研組到4個(gè)自貿(mào)區(qū)評(píng)估。最后認(rèn)為上海干得不錯(cuò)，還請(qǐng)我們單位從中立的角度起草新擴(kuò)批的自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)具備的基本條件。我們列了8個(gè)方面的條件，包括環(huán)境、國(guó)家戰(zhàn)略的疊加、開(kāi)發(fā)區(qū)模式的升級(jí)版等等。所以這次全國(guó)新批的7個(gè)自貿(mào)區(qū)，是對(duì)上海自貿(mào)區(qū)最大的肯定。

還有，浦東新區(qū)和上海自貿(mào)區(qū)合并以后，我們做了一件最重要的事，是做排除法。市金融辦牽頭，實(shí)際上應(yīng)該是央行總牽頭，涉及到貿(mào)易邊際化，離不開(kāi)海關(guān)總署的檢驗(yàn)檢疫總局，這些部門(mén)作為自貿(mào)區(qū)的地方架構(gòu)，要去推動(dòng)。4個(gè)選項(xiàng)，除了金融、貿(mào)易，剩下兩個(gè)選項(xiàng)，一個(gè)就是投資制度改革，外資是國(guó)家定掉了，還有境外投資國(guó)家也定掉了。上海3年搞了四五百億美元的境外投資。去年全國(guó)海外投資1000多億美元，上海自貿(mào)區(qū)80億美元，占了8%左右。這兩件事剩下地方政府能做的就是投資里的商事制度改革。我們做了很多工作，從“三證合一”到“五證合一”，就是稅務(wù)登記證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、法人機(jī)構(gòu)代碼證，社會(huì)保險(xiǎn)證和統(tǒng)計(jì)證“五證合一”、一照一碼。過(guò)去是每個(gè)企業(yè)、每個(gè)省、每個(gè)市的營(yíng)業(yè)執(zhí)照、法人機(jī)構(gòu)代碼、編碼都不一樣，企業(yè)在這里違法違規(guī)了，它注銷(xiāo)，換個(gè)地方，在浦東違規(guī)了，到嘉定再違規(guī)，查不到。現(xiàn)在對(duì)不起，跟個(gè)人身份證一樣，全國(guó)統(tǒng)一，18位的一照一碼，這涉及到的單位很多，有事業(yè)單位、行政單位，有個(gè)體戶(hù)、農(nóng)村合作社，涉及到編辦、民政局、工商局，這個(gè)編碼誰(shuí)來(lái)牽頭?以質(zhì)監(jiān)局的法人機(jī)構(gòu)代碼牽頭，因?yàn)楦黝?lèi)機(jī)構(gòu)都涉及到法人機(jī)構(gòu)代碼，這也為今天企業(yè)信息強(qiáng)制披露，包括信息綜合監(jiān)管，奠定了基礎(chǔ)。有了這個(gè)，講誠(chéng)信的企業(yè)，這個(gè)記錄一直跟著你；不講誠(chéng)信的企業(yè)，這個(gè)記錄也一直跟著你。

這些都是取得的一些進(jìn)展。上海自貿(mào)區(qū)成立3年來(lái)，40000家新注冊(cè)企業(yè)，過(guò)去23年的存量也就40000家，一共是80000家，就是3年干了過(guò)去23年的事。我們現(xiàn)在非常關(guān)心新注冊(cè)企業(yè)的活躍度，是否有“僵尸企業(yè)”、是否有很多P2P、是否有很多環(huán)境違規(guī)的?也非常關(guān)注它們的經(jīng)營(yíng)情況、納稅情況。這次我們?cè)诳偨Y(jié)時(shí)做了兩件事：一個(gè)是金融類(lèi)，包括P2P、互聯(lián)網(wǎng)金融，還有融資租賃，搞了兩個(gè)專(zhuān)項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，對(duì)外資有個(gè)安全審查評(píng)估報(bào)告，對(duì)境外投資也有個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告一共做了4個(gè)，涉及金融的就有一個(gè)金融類(lèi)。這樣一搞就非常清楚，自貿(mào)區(qū)用更大的開(kāi)放去倒逼作為浦東地方政府應(yīng)該做什么？政府如何管得住、管得好，又不能管得死。今年我們又做了一件大事，就是在全國(guó)首次出臺(tái)了在一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)，完整的事中事后監(jiān)管的總體方案和頂層設(shè)計(jì)。由市政府辦公廳發(fā)文，執(zhí)筆單位就是我們單位，從1月做到8月，做了整整8個(gè)月，市里幾乎所有部門(mén)都參與了討論，解決了幾大問(wèn)題：誰(shuí)來(lái)監(jiān)管？怎么監(jiān)管?監(jiān)管什么?監(jiān)管的基礎(chǔ)是什么?監(jiān)管的基礎(chǔ)平臺(tái)是什么?

誰(shuí)來(lái)監(jiān)管。第一是市場(chǎng)主體自律，強(qiáng)化它的法律責(zé)任，違法了要懲罰。第二是社會(huì)的共治、業(yè)界的自治，在行業(yè)協(xié)會(huì)里，同行互相監(jiān)督，同行最清楚，也最不愿意看到同行中誰(shuí)違規(guī)違法而讓整個(gè)行業(yè)都被拉入黑名單。今年8月在陸家嘴金融城正式推出理事會(huì)，136個(gè)理事單位，學(xué)習(xí)借鑒了倫敦模式，我連續(xù)3年去倫敦對(duì)接這個(gè)事，當(dāng)然對(duì)媒體不講。三是社會(huì)的監(jiān)督。四是政府的專(zhuān)業(yè)監(jiān)管，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的作用。比如最近針對(duì)城市管理、環(huán)境保護(hù)，開(kāi)發(fā)了“浦東E家園”APP，隨手拍，一些污染事件都可上傳，上傳后由政府給予一定紅包獎(jiǎng)勵(lì)。政府對(duì)這類(lèi)事72小時(shí)作出回應(yīng)?；貞?yīng)之后只要你評(píng)價(jià)了，還有紅包獎(jiǎng)勵(lì)。這樣一來(lái)，我們的執(zhí)法部門(mén)、環(huán)保部門(mén)非常繁忙。中紀(jì)委也在推隨手拍，誰(shuí)違反八項(xiàng)規(guī)定，一拍上傳APP，這個(gè)很厲害。人民城市人民管，就是用“互聯(lián)網(wǎng)+”的方式。

監(jiān)管什么。金融貿(mào)易投資是高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，越是開(kāi)放的越是要監(jiān)管，管得越好才能放得越開(kāi)。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)浦東的證照分離改革以后，116個(gè)事項(xiàng)監(jiān)管。去年這個(gè)時(shí)候李克強(qiáng)總理到上海自貿(mào)區(qū)視察，給了一個(gè)大紅包：在全國(guó)首先搞證照分離，證就是各種經(jīng)營(yíng)許可證，照就是營(yíng)業(yè)執(zhí)照，這兩者分離。營(yíng)業(yè)執(zhí)照是解決法律定位的事，許可證是解決經(jīng)營(yíng)資格的事，從法理說(shuō)應(yīng)該分開(kāi)。我們向國(guó)務(wù)院報(bào)了130多個(gè)事項(xiàng)，最后統(tǒng)各部委同意116個(gè)事項(xiàng)改革，其中16項(xiàng)取消審批。取消審批里有個(gè)“戶(hù)外廣告登記取消審批”，過(guò)去戶(hù)外廣告內(nèi)容要工商局先批后才能登廣告，現(xiàn)在取消了，變成事中事后監(jiān)管，萬(wàn)一登了不合適的內(nèi)容可以處罰?，F(xiàn)在企業(yè)提出還是審批好，因?yàn)樗X(jué)得審批了就是政府把過(guò)關(guān)了。政府沒(méi)給我把關(guān)，我做了一個(gè)廣告，錢(qián)投下去了，事后政府發(fā)現(xiàn)是違規(guī)的，損失很大。因?yàn)槠髽I(yè)敏感度沒(méi)有政府強(qiáng)，所以還是回歸審批好。這說(shuō)明今天市場(chǎng)主體的成熟、社會(huì)的成熟度還沒(méi)有到很高的層面。我們事中事后的監(jiān)管，監(jiān)管什么?對(duì)政府、企業(yè)都提出了很多新挑戰(zhàn)，食品安全、環(huán)境安全、金融安全一定是我們事中事后監(jiān)管的重點(diǎn)領(lǐng)域。

怎么監(jiān)管。提了4條。用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等等來(lái)精準(zhǔn)監(jiān)管，雙隨機(jī)，執(zhí)法者和被執(zhí)法者都是隨機(jī)產(chǎn)生，一定是在“互聯(lián)網(wǎng)+”的情況下用大數(shù)據(jù)的方式。因?yàn)閱慰抗珓?wù)人員到一線監(jiān)管，整個(gè)社會(huì)是管不住的。協(xié)同監(jiān)管，就是政府部門(mén)的信息要對(duì)稱(chēng)。現(xiàn)在每個(gè)部門(mén)都有電子政務(wù)中心。但部門(mén)與部門(mén)之間信息沒(méi)有互聯(lián)互通，以不共享為常態(tài)，共享為例外，這是很遺憾的事。一些環(huán)保違法企業(yè)，環(huán)保部門(mén)已列入黑名單了，有關(guān)部門(mén)還在給它財(cái)政補(bǔ)貼，所以一定要把它打通，協(xié)同監(jiān)管。還有信用監(jiān)管，信用好的進(jìn)紅白名單，信用差的進(jìn)灰黑名單，進(jìn)入黑名單，集裝箱是必查的；列入紅名單的就基本不查；查到違法的，企業(yè)支付查驗(yàn)費(fèi)。如果不違法的，政府來(lái)買(mǎi)單?，F(xiàn)在已有20多個(gè)部門(mén)把數(shù)據(jù)打通了，一個(gè)企業(yè)名下的工商注冊(cè)信息、監(jiān)管信息、環(huán)境信息，包括得了一次勞模、職工工資欠費(fèi)、水電煤欠費(fèi)，公用事業(yè)各部門(mén)、人民銀行、征信信息等全部放在里面，還可以勾選、篩選。過(guò)去評(píng)勞模要去敲無(wú)違規(guī)記錄等等章，現(xiàn)在信息一拉就清楚了。比如這次對(duì)企業(yè)表彰，用排除法，對(duì)有環(huán)境違規(guī)的、有違章建筑行為的、有社保欠繳的，都排除掉，最后出來(lái)一個(gè)。這是我們最近在做的事中、事后監(jiān)管，全國(guó)第一個(gè)。

再給大家傳遞一個(gè)信息，今天的上海自貿(mào)區(qū)占浦東新區(qū)面積1/10，但因?yàn)槠謻|新區(qū)政府和自貿(mào)區(qū)管委會(huì)合署辦公了，前兩天楊雄市長(zhǎng)提出要求：未來(lái)3年自貿(mào)區(qū)要做到兩個(gè)聯(lián)動(dòng)、兩個(gè)層面。兩個(gè)聯(lián)動(dòng)：一個(gè)是自貿(mào)區(qū)和金融中心的聯(lián)動(dòng)，就是今天探討的綠色和金融相結(jié)合；二是自貿(mào)區(qū)和科創(chuàng)中心的聯(lián)動(dòng)。這兩個(gè)聯(lián)動(dòng)非常重要。到2020年基本建成“四個(gè)中心”框架、建成科創(chuàng)中心基本框架，在最近會(huì)有非常大的動(dòng)作。兩個(gè)層面：一個(gè)是在保稅區(qū)把自貿(mào)區(qū)做到極致，另一個(gè)是在浦東新區(qū)全面推動(dòng)自貿(mào)區(qū)的自主創(chuàng)新，包括300平方公里的臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)。原來(lái)只想到張江，韓正書(shū)記提出臨港是科創(chuàng)中心的主體承載區(qū)，科創(chuàng)不只搞研發(fā)，還要有產(chǎn)業(yè)，臨港是主體承載區(qū)。臨港的條件得天獨(dú)厚，它的風(fēng)電、分布式能源，能源互聯(lián)網(wǎng)等等，包括率先用電動(dòng)公交車(chē)，電動(dòng)的乘用車(chē)等試點(diǎn)都是非常好的。臨港要做綠色、低碳、生態(tài)、未來(lái)城市，需要找對(duì)標(biāo)系，比如說(shuō)對(duì)標(biāo)紐約。我們?nèi)绾巫屇茉吹墓┙o結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，讓非綠色能源供給比例下來(lái)，讓綠色能源需求大幅度上升，鼓勵(lì)大家用綠色能源。供給側(cè)改革，政府大有作為，通過(guò)政策供給、制度供給，推動(dòng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整?！?/p>

(作者系中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政策研究局局長(zhǎng))