■劉海濤 張煒 苑小鵬 米亞欣

（河北省保定地質(zhì)工程勘查院河北保定071051）

淺析礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復治理方案中的經(jīng)費預算

■劉海濤 張煒 苑小鵬 米亞欣

（河北省保定地質(zhì)工程勘查院河北保定071051）

開展礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復治理方案的編制工作已經(jīng)有幾年了，但對于方案中恢復治理工程的預算編制一直處于起步摸索階段，還存在不少的問題，本文針對編制恢復治理方案保證金預算中存在的一些問題，從預算編制的實際應(yīng)用出發(fā)，闡述了問題的種類，分析了預算構(gòu)成的內(nèi)容，對某市保證金預算費用編制問題開展了綜合分析研究，并提出了有針對性的改進措施建議。

礦山地質(zhì)環(huán)境保證金預算編制問題分析研究改進措施

0 引言

國土資源部2009年5月修訂頒布了《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》，2013年3月國土資源部與財政部聯(lián)合頒布《礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理專項資金管理辦法》，標志著我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金制度正式建立。實行礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金制度、加強對礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理的管理，對于完善礦產(chǎn)資源管理、保護礦業(yè)權(quán)人及公眾的合法利益，對于維護國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，使礦產(chǎn)資源更好的為國家經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)，更好的使資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，具有重要意義。

1 編制保證金經(jīng)費預算存在的主要問題

1.1 治理工程設(shè)計工程量計算過粗

目前規(guī)范上對礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理的設(shè)計精度沒有明確的規(guī)定，防治工程措施僅對監(jiān)測工程提出按照《崩塌、滑坡、泥石流監(jiān)測規(guī)范》執(zhí)行外，其余防治措施均未提及防治工程的設(shè)計精度問題，工作人員把工作性質(zhì)定位為規(guī)劃方案級別，這就給方案編制人員提供了一個很大的彈性空間，受基礎(chǔ)圖件比例尺偏小影響，工程布設(shè)精度不利于工程量的精細化計算，計算時通常不按照工程量計算規(guī)則和組織措施進行，從而造成工程量計算簡易化，工程措施計算內(nèi)容不全面，工程量統(tǒng)計不完整，缺項落項嚴重，形成治理工程設(shè)計工程量計算過粗的現(xiàn)實。

1.2 缺乏統(tǒng)一預算標準，造成多標準并存；

礦山恢復治理方案編制工作開展已經(jīng)多年，但仍然屬于開拓摸索的時期，在尚未形成較為統(tǒng)一的預算標準體系前，因各地對規(guī)范的執(zhí)行千差萬別，應(yīng)用的預算標準在相當長的一段時間里魚龍混雜，多種多樣，即使是在同一個地區(qū)，各單位之間應(yīng)用的預算標準也不盡相同，相比較而言，應(yīng)用水利水電和水土保持定額的相對較多，同時土地整理、市政、建筑、園林以及自己原創(chuàng)的版本比比皆是；受預算體系不完整影響，即使是在同一個報告預算里面，也經(jīng)常是這一項取市政預算的，那一項取土地整理預算的，拿不同時期版本的預算標準來拼湊預算，全然不顧預算單價費用構(gòu)成的差異，形成了東拼西湊、多標準并存的局面。

1.3 預算費用構(gòu)成不完整

受應(yīng)用標準不一致，尚未形成統(tǒng)一體系的影響，在相當長的一段時期內(nèi)，很多預算僅是計取主要工程的直接費用，間接費用在很多預算中并沒有單獨計取，一般是已經(jīng)包含在直接費的綜合單價里面；而對于其他費用，在很多報告中往往沒有計取，即便是后來有所規(guī)范，很多地方也僅是將勘查、設(shè)計和監(jiān)理費用等幾個主要項目納入預算，其他費用取費明顯不足，致使預算費用的構(gòu)成相當不完整。

1.4 個別項目預算單價不合理

與上述問題如出一轍，為規(guī)范工程造價市場的行業(yè)管理，每個月或者季度，各地造價管理部門就會出臺一些建筑材料的市場指導價格，供各單位工程計價參考，但我們編制恢復治理方案預算在這方面執(zhí)行和應(yīng)用的相對較差，雖然預算里寫著當預算里沒有計費標準時，采用當?shù)厥袌鲋笇r格為預算依據(jù)，但往往這個依據(jù)并非出自市場指導價格，也不是市場的真實價格，而是編寫者自己拍腦門，比如說恢復治理用某種喬木，市場實際價格僅0.5～0.7元/株，但有的預算標準卻是35～50元/株，爬山虎市場實際價格0.8～1.2元/株，但預算時卻是7元/株，遠遠超過市場的真實價格，對預算編制執(zhí)行的隨意性非常大，個別項目預算單價嚴重不合理，造成預算結(jié)果有很大的偏差。

2 經(jīng)費預算的依據(jù)

為適應(yīng)專項資金管理需要，加強項目設(shè)計預算管理，科學合理預算項目經(jīng)費，河北省率先規(guī)范建立健全地質(zhì)項目預算管理制度，根據(jù)國家和省有關(guān)制度和規(guī)范要求，制定了《河北省地質(zhì)災(zāi)害防治、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理、地質(zhì)遺跡保護項目預算標準（暫用）》。適用于在省內(nèi)開展地質(zhì)災(zāi)害防治、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理、地質(zhì)遺跡保護項目確定預算投資、工程造價，招標標底、編制地質(zhì)項目設(shè)計預算。同時可作為項目投標報價、進行項目績效評價的參考。因此在河北省境內(nèi)開展恢復治理保證金預算工作應(yīng)該依據(jù)以下三點:一是上文的《河北省地質(zhì)災(zāi)害防治、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理、地質(zhì)遺跡保護項目預算標準（暫用）》預算標準,二是專家審批核準的設(shè)計工作量,三是地方造價信息以及結(jié)合礦山實際需要的真實市場價格。

3 經(jīng)費預算的構(gòu)成

經(jīng)費預算編制一般包括預算的編制依據(jù)、編制內(nèi)容、編制順序及工程量計算方法等內(nèi)容。這里我們主要研究與編制內(nèi)容相關(guān)的問題，以河北省礦山恢復治理預算費用構(gòu)成為例進行分析，河北省礦山恢復治理預算費用構(gòu)成由工程施工費、其他費用和不可預見費三部分組成。對于工程施工費一般比較好理解，包括直接費、間接費、計劃利潤、稅金等內(nèi)容，這里就不在贅述，下面主要闡述一下其他費用和不可預見費用。

其他費用包括前期工作費、工程監(jiān)理費、竣工驗收費、拆遷補償費、工程管理費、績效評價費。

前期工作費是指工程項目在施工前所發(fā)生的各項支出。包括項目可行性研究費、項目勘查費、項目設(shè)計與預算編制費、項目招標費。

工程監(jiān)理費：指項目承擔單位委托具有工程監(jiān)理資質(zhì)的單位，按國家有關(guān)規(guī)定對工程質(zhì)量、進度和投資進行全過程監(jiān)督與管理所發(fā)生的費用。

竣工驗收費：指項目工程竣工后，因項目竣工驗收、項目決算編制、項目審計以及成果管理等發(fā)生的費用。

拆遷補償費：指項目實施過程中針對零星房屋拆遷、林木及青苗損毀等所發(fā)生的適當補償費用。

工程管理費：指業(yè)主為項目的立項、籌建、建設(shè)等工作所發(fā)生的管理費用。

績效評價費：指項目竣工驗收后主管部門對其進行績效評價工作所發(fā)生的費用。

這些費用除項目勘查費和拆遷補償費按設(shè)計工作量預算和實際發(fā)生計取外，其余各項費用均以工程施工費為基數(shù)，采用分檔定額計費方式計算，區(qū)間內(nèi)采用內(nèi)插法求取。

不可預見費是指在施工過程中因自然災(zāi)害、設(shè)計變更及其他不可預見因素的變化而增加的費用。該費用是以工程施工費和其他費用之和按照2%的費率計取。

在編制礦山恢復治理保證金預算時，因為不屬于政府主導投資的項目，不需要開展立項論證，一般都是礦山企業(yè)自籌資金和在礦區(qū)范圍內(nèi)進行恢復治理建設(shè)的項目，因此不需要計取項目可行性研究和拆遷補償費，但其他的各項費用均應(yīng)統(tǒng)計計取，因為依據(jù)相關(guān)規(guī)定，采礦權(quán)人恢復治理未達到《礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復治理方案》要求的，由負責收取保證金的國土資源行政主管部門責令采礦權(quán)人限期進行治理恢復。過期不進行治理恢復或治理仍達不到要求的，由負責收取保證金的國土資源行政主管部門通過向社會公開招標等形式，組織有相應(yīng)資質(zhì)的單位進行治理。治理費用超過采礦權(quán)人所繳納保證金（含利息）的部分由采礦權(quán)人承擔。因此，預算費用構(gòu)成的每一個子項都應(yīng)該按規(guī)定的費率嚴格計取，不能隨意變通和取舍。

4 某市礦山恢復治理保證金預算問題分析

某市2015年共計備案提交了36個礦山的恢復治理方案，其中有7個礦山為地下開采，29個礦山為露天開采礦，分別由7家技術(shù)支撐單位編寫，其中事業(yè)單位2家，集體企業(yè)3家，私營企業(yè)2家，私營企業(yè)報告編寫的數(shù)量占總數(shù)量的70%。筆者就這36個方案的預算編制進行了綜合分析比較，這36個礦山恢復治理方案保證金的預算僅有4個報告是按照《河北省地質(zhì)災(zāi)害防治、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理、地質(zhì)遺跡保護項目預算標準（暫用）》編寫的，占總項目的11.1%，均由事業(yè)單位完成，其余32個項目全部未按照河北省預算標準開展預算編制工作，占報告總數(shù)的88.9%，其中有四個報告，僅個別項取費選取了預算標準里面的值，但預算構(gòu)成嚴重不完整，其余28個報告完全沒有按照預算要求編制，預算采取的單價完全取決于編寫者的自我認識，結(jié)構(gòu)組成沒有章法和依據(jù)，其他費用僅羅列了勘查、設(shè)計、監(jiān)理等3-4個取費項，而且這3-4個取費項也不是按照預算標準計費的，有的是平均一項1萬元，有的是平均一項5萬元，編制預算取費差異巨大。

從保證金總費用而言，根據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計測算，目前河北省現(xiàn)有礦山恢復治理投資的參考標準是一般投資按照破壞面積每平米30元左右計算，就某市這36個礦山的實際保證金統(tǒng)計來看，不同報告之間編制的預算結(jié)果可謂差距巨大，最少的一個按照破壞面積計算每平米的恢復治理保證金金額僅為0.73元，最多的一個按照破壞面積計算每平米的恢復治理保證金金額為76.2元，兩個項目的保證金按照破壞面積每平米的平均值比較相差104倍。在保持現(xiàn)有工程施工費用不變的基礎(chǔ)上，筆者按照預算標準對每個報告的其他費用和不可預見費用重新進行了預算編制，單個礦山恢復治理保證金預算總金額的最大偏差為13.97%，如果僅考慮預算中其他費用一項進行預算前后對比，報告編制的其他費用金額與預算應(yīng)該計取的實際費用金額的最大偏差為87.3%。

再從單價取費來看，栽植爬山虎的預算單價從2.5元/株～15元/株，相差6倍；栽植喬木的預算單價從16.5元/株～50元/株，相差3倍；撒播草籽的預算單價從0.56元/m2～2.5元/m2，相差4.5倍；覆土的預算單價從17.8元/m3～50元/m3，相差2.8倍；這僅是從不同報告的單價取費上進行比較，再比如說覆土這一單項工作，完成1m3土方的挖填需要15-20元人工費，每1m3土的原材料預算價格為25.63元，作為綠化用客土，不考慮運輸、配肥和熟化以及搬運轉(zhuǎn)場等因素，僅覆土單項直接費用就已經(jīng)接近50元/m3，用上述報告預算中這樣的預算單價是根本無法完成設(shè)計任務(wù)的。

從上述的對比分析可以看到，目前的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理保證金預算處處體現(xiàn)著工程量確定粗糙，執(zhí)行標準隨意化，費用構(gòu)成不完整，取費標準不合理等問題，這些看似發(fā)展過程中不太起眼的問題，不太嚴謹?shù)淖龇?，在不遠的將來，將會給我們的社會留下更多的隱憂，累積更深層次的社會問題。

5 預算編制管理的建議

對于問題，我們必須正視，必須遵循發(fā)展過程中逐步完善的客觀規(guī)律，有條件和能力時就應(yīng)該加以解決，下面我們就上面發(fā)現(xiàn)的問題談一點解決的方法和途徑：

①進一步發(fā)展和完善礦山恢復治理保證金預算體系的建設(shè)，建立一套與之相適應(yīng)的管理辦法和預算模式，有針對性的補充預算子項，建立與礦山恢復治理工程相配套的預算內(nèi)容，使預算標準更實用、更準確，更便于礦山恢復治理工程預算套項和使用；

②進一步強化礦山恢復治理方案預算編制的審查管理，行政主管部門應(yīng)加強方案審查的管理工作，尤其是要加強經(jīng)審預算專家的認證和入選工作，只有專家審查把關(guān)嚴格，才能有效管控預算編制的規(guī)范性、科學性和合理性；

③建立預算編制人員和預算標準應(yīng)用的動態(tài)長效培訓機制，對于預算編制規(guī)范的應(yīng)用應(yīng)動態(tài)開展培訓工作，使參與預算編制的人員熟悉標準的應(yīng)用和實施的程序，只有做到具備專業(yè)水平，才能做出專業(yè)的成績；

④促進和強化方案編寫承擔單位的管理工作，尤其是預算編制從業(yè)人員的管理，要提高預算編制專業(yè)化程度和水平，落實預算管理制度,由專業(yè)預算人員編制,由公司預算總監(jiān)審核,做到專人負責,專業(yè)審查。使預算編制工作得到應(yīng)有的重視。

6 結(jié)語

礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復治理保證金制度作為生態(tài)環(huán)境補償機制的重要內(nèi)容，是礦山地質(zhì)環(huán)境管理的重要手段，是責、權(quán)、利有機統(tǒng)一的重要體現(xiàn)，是治理恢復財政專項保障長效機制的有益補充，是礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復經(jīng)費投入的重要保障。礦山恢復治理保證金預算編制是關(guān)系到礦山恢復治理保證金征收制度的落實和礦山恢復治理工程能否成功的關(guān)鍵,是恢復礦山生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基礎(chǔ)保障，因此加強預算管理體系的建設(shè)，強化預算編制的審查，提高預算編制的專業(yè)化水平顯得尤為重要。

[1]《河北省地質(zhì)災(zāi)害防治 礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理地質(zhì)遺跡保護項目預算標準（暫用）》.2013年1月.

P62[文獻碼]B

1000-405X（2016）-6-391-2

劉海濤（），男，工程師，研究方向為巖土工程勘查、地質(zhì)災(zāi)害評估、礦山地質(zhì)環(huán)境評估及治理、設(shè)計。