伍紹政（湖南省永州市零陵區(qū)環(huán)境監(jiān)測站，湖南零陵425006）

我國環(huán)境管理體制存在的問題及完善途徑分析

伍紹政（湖南省永州市零陵區(qū)環(huán)境監(jiān)測站，湖南零陵425006）

自然環(huán)境是人類生存和發(fā)展的重要基礎，環(huán)境好壞將會對社會經(jīng)濟產(chǎn)生較大影響。因此，環(huán)境保護已經(jīng)發(fā)展成為國家政府亟待解決的問題。對此，本文首先介紹了我國環(huán)境管理體制現(xiàn)狀，然后對我國環(huán)境管理體制存在的問題以及完善措施進行了詳細探究。

環(huán)境管理體制；問題；完善

1　引言

黨的十八屆三中全會以來，在加快建設生態(tài)文明的背景下，國家逐漸出臺了一系列深化生態(tài)文明體制改革的戰(zhàn)略部署，環(huán)境管理行政體制改革將逐漸加深，從改革的繼承性角度，總結(jié)和回顧以往環(huán)境管理體制改革的經(jīng)驗與教訓，對明確未來改革的切入點、提高改革建議的針對性具有重要意義。

2　我國環(huán)境管理體制現(xiàn)狀

對我國環(huán)境管理體制總體形勢的一個基本判斷是，經(jīng)過多年的改革發(fā)展，已經(jīng)基本建立了相對較健全的環(huán)境管理體制。我國環(huán)境管理體制是隨著國家經(jīng)濟社會發(fā)展和對環(huán)保工作認識的不斷加深而逐步發(fā)展完善的，總體體現(xiàn)三點特征：①環(huán)境管理體制建設從無到有，隨著經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾不斷深入而不斷加強，事權不斷擴大，能力建設不斷強化，環(huán)保體制建設不斷發(fā)展健全。②發(fā)展歷程曲折，總體是一種被動式的、問題導向式的模式。③盡管環(huán)保體制建設在不斷健全，但是仍難以適應我國快速變化的環(huán)境形勢需要。在1974年之前，我國沒有專門的環(huán)保部門，1974年成立國務院環(huán)境保護領導小組辦公室，實現(xiàn)了環(huán)保部門從無到有的跨越，但是職能仍分散在水利、土地等資源管理部門以及有關經(jīng)濟部門；1982年國務院環(huán)境保護領導小組辦公室與其他部門合并組建城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部，環(huán)保部門能力建設有所弱化，與環(huán)境保護工作的需要還是難以適應；1988年獨立設置國家環(huán)境保護局，作為國務院的直屬機構(gòu)和國務院環(huán)境保護委員會的辦事機構(gòu)，并逐步加強了環(huán)保部門生態(tài)保護職能；1998年將國家環(huán)境保護局升格為國家環(huán)境保護總局，2008年組建環(huán)境保護部，確立了污染防治、生態(tài)保護、核與輻射安全監(jiān)管三大職能領域。總體而言，我國環(huán)保部門從無到有，從沒有專設的環(huán)保部門，到目前的環(huán)境保護部，總體上呈現(xiàn)了一種漸進式發(fā)展規(guī)律，特別是自1988年以來，環(huán)保部門體制改革三級跳，環(huán)保事權、能力、水平等全面提升，環(huán)保部門系統(tǒng)性不斷加強；尤其是黨的十八屆五中全會提出的實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，體現(xiàn)了中央對環(huán)境保護工作的高度關心和重視。

3　我國環(huán)境管理體制存在的問題

3.1環(huán)境管理體制運行缺少法律支撐

我國關于環(huán)境管理保護的法律雖在不斷完善，但是具體到環(huán)境管理體制的法律規(guī)范還相對缺乏，對應的條款并不完善，這就導致在體制運行中出現(xiàn)了工作無依據(jù)的情況，影響環(huán)境管理工作的順利進行。這體現(xiàn)在對環(huán)保機構(gòu)和各行政部門及其人員的工作行為上的規(guī)范不完整、系統(tǒng)，也體現(xiàn)在各地方?jīng)]有專門的環(huán)境管理機構(gòu)設置和職權要求方面的立法上和對企業(yè)環(huán)保管理的立法上，影響地方環(huán)境管理體制的運行。

3.2環(huán)境管理體制碎片化問題突出

由于我國環(huán)保部門設立較晚等原因，生態(tài)環(huán)境保護職責分散在環(huán)保、發(fā)改、水利、國土、林業(yè)、建設、農(nóng)業(yè)等部門中。據(jù)研究，中央政府53項生態(tài)環(huán)境保護職能中，涉及環(huán)保部的有21項職能，在這21項職能中，環(huán)保部獨立承擔的占52%，與其他部門交叉的占48%。水污染防治“環(huán)保不下水，水利不上岸”，人為割裂水質(zhì)與水量的聯(lián)系。一座自然價值較高的自然保護地掛自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等多個牌子，環(huán)保、林業(yè)、住建、國土多頭管理，造成地域上重疊、建設上重復、管理上多頭。

3.3環(huán)境多元共治體系不健全

生態(tài)環(huán)境保護是一項系統(tǒng)工程，需要政府、企業(yè)和公眾三個主體形成伙伴關系，各自發(fā)揮功能和作用才能有效改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。但目前我國的政府、企業(yè)、公眾多元共治、善治體系尚不健全，三方還沒有形成利益共同體，各個治理主體發(fā)揮作用不平衡。多數(shù)企業(yè)的環(huán)保行為還是一種政府管制約束下的“被動”行為，而不是將企業(yè)環(huán)境保護作為其應該履行的最基本的社會責任，企業(yè)守法意識差。公眾參與能力不足，參與機制與平臺欠缺，參與渠道不暢通，參與方式不健全，環(huán)境需求與自身環(huán)境行為存在嚴重脫節(jié)等現(xiàn)象。政府、企業(yè)、公眾在生態(tài)環(huán)境治理中的結(jié)構(gòu)性短缺，生態(tài)環(huán)境保護主要依靠政府一家單打獨斗、孤軍奮戰(zhàn)，造成企業(yè)、公眾的主觀能動性難以發(fā)揮，政策實施摩擦力較大，環(huán)境實施成本較高，環(huán)境監(jiān)管難以到位。

3.4缺乏必要的外部監(jiān)管

環(huán)境管理需要外部監(jiān)督，但是，現(xiàn)如今，公眾對于環(huán)境保護和管理的參與度比較低，雖然近年來出現(xiàn)了一些環(huán)保團體，但是依然很難起到實質(zhì)性作用。環(huán)境管理工作的主導依然是政府，缺乏必要的外部監(jiān)督，這就會導致環(huán)境管理部門工作效率較低，環(huán)境問題無法得到切實改善。

4　我國環(huán)境管理體制完善途徑

4.1加強環(huán)境管理的法規(guī)建設

黨的十八屆四中全會再次重申法治的重要性，強調(diào)依憲治國；四個全面提出“全面依法治國”，可見，黨和國家對法治的重視。所以，地方環(huán)境管理首先在于立法，建立健全環(huán)境管理各項法律規(guī)范，為該項工作的開展提供法律依據(jù)，促進依法行政的實現(xiàn)。在地方環(huán)境管理立法上以憲法和環(huán)境保護法為依托，與地方環(huán)境的突出特點相結(jié)合，將地方環(huán)境涉及的水資源、空氣質(zhì)量、物種保護、垃圾分類處理、汽車尾氣等內(nèi)容都納入其中，重點關注資源的使用立法、環(huán)境污染企業(yè)的責任立法、垃圾分類處理立法等，在原則上將重環(huán)境保護與污染治理相結(jié)合、變事后治理為預防優(yōu)先。通過立法為環(huán)境管理部門的行政行為提供法律基礎，對違反環(huán)境管理要求的具有危害的行為進行依法處理，促進地方環(huán)境管理體制的完善，取得良好的管理成效。

4.2健全環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制和責任機制

加強各部門間政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并建立實體機構(gòu)履行該職責。國家在制定產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等重大經(jīng)濟、技術政策過程中實行綜合決策，要把資源消耗和環(huán)境影響作為重要的因素考慮，將區(qū)域環(huán)境稟賦作為決策制定的基本依據(jù)。

4.3完善生態(tài)環(huán)境治理主體責任制度

完善建立資源環(huán)境許可，明確企事業(yè)單位對治污減排的主體責任。企事業(yè)單位要按照排污許可實現(xiàn)穩(wěn)定達標排放，自行監(jiān)測或委托第三方監(jiān)測。實行企業(yè)污染物排放總量控制制度，推進行業(yè)性和區(qū)域性污染物總量控制。加快推進主要排污指標的有償使用和交易制度。建立環(huán)境損害賠償和責任追究制度。完善損害鑒定評估機制和重大疑難案件咨詢制度，對造成的損害依法嚴格賠償。

4.4建立環(huán)境經(jīng)濟政策制度

健全自然資源產(chǎn)權和自然資源用途管制制度，對國土空間內(nèi)的自然資源按照生活空間、生產(chǎn)空間、生態(tài)空間等用途或功能進行監(jiān)管。進一步實行環(huán)境資源有償使用制度，加快環(huán)境資源價格改革，深入開展排污權交易；逐步建立一體化的水權、排污權、碳排放、節(jié)能、生態(tài)服務等環(huán)境資源交易市場；創(chuàng)建環(huán)境污染第三方治理模式，明確監(jiān)管部門、排污企業(yè)和環(huán)境服務公司三者的責任和義務，明確排污企業(yè)和環(huán)境服務公司之間的法律關系。

4.5加強統(tǒng)一的監(jiān)管和控制工作

為了有效開展環(huán)境管理工作，必須完善相關監(jiān)督管理制度，所以，必須采取有效措施加強環(huán)境管理監(jiān)管工作。環(huán)境保護監(jiān)管工作必須立足于國家整體利益，盡量減少地方政府的干預，將環(huán)境保護、生態(tài)建設與企業(yè)經(jīng)營和開發(fā)相分離，建立并完善區(qū)域環(huán)境保護政策，強化環(huán)境監(jiān)督管理工作，及時發(fā)現(xiàn)問題，然后采取有效措施妥善解決，充分調(diào)動地方以及相關部分的工作積極性，提高環(huán)境管理工作效率。

5　結(jié)語

綜上所述，現(xiàn)如今，我國在資源環(huán)境可持續(xù)管理、環(huán)境經(jīng)濟政策一體化管理等方面還遠遠沒有建立起相應有效的管理制度、組織體系及其運行機制，環(huán)境與社會經(jīng)濟發(fā)展之間還存在一定的矛盾。對此，必須加強環(huán)境管理的法規(guī)建設，健全環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制和責任機制，完善生態(tài)環(huán)境治理主體責任制度，建立環(huán)境經(jīng)濟政策制度，同時還應該加強統(tǒng)一的監(jiān)管和控制工作，這樣才能夠有效提升環(huán)境管理水平。

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［3］劉德旺.我國地方環(huán)境行政管理體制存在的問題與對策［J］.資源節(jié)約與環(huán)保，2014（01）：33～35.

X321

A

2095-2066（2016）26-0005-02

2016-9-1

伍紹政（1971-），男，工程師，本科，主要從事環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境管理工作。