楊雅琴

(云南財經大學，昆明650221)

加拿大運用PPP投資公共項目的經驗借鑒

楊雅琴

(云南財經大學，昆明650221)

政府和社會資本合作模式對解決當前我國面臨的公共服務供需矛盾具有一定的積極作用。該方式在我國仍屬新興嘗試，對其可能產生的積極和不良影響，以及相應的管理方法仍缺少足夠的認識。加拿大政府自20世紀90年代開始對PPP進行立法管理，至今聯邦、省、地方三級政府都有各自的法律及管理政策，業(yè)已形成三級政府間相互獨立且特色鮮明的分工以實現對PPP的管理?；趯幽么笕壵甈PP管理的分析研究，建議我國一是對PPP立法及管理建立在政府間事權及支出責任劃分的基礎上；二是明確公共服務供給中PPP的內涵外延、模式及主管機構；三是明確PPP可適用的公共服務領域；四是正確認識PPP可能存在的風險。

PPP模式 公共項目投資 加拿大 啟示借鑒

隨著PPP模式投資項目數量不斷增多，對PPP模式進行妥善管理的需求也隨之增加。考慮到我國推行PPP方式的時間較短，相關經驗積累有限，借鑒西方國家的PPP管理經驗將成為短期內完善我國制度體系的有效方法。本文正是在此背景下，以加拿大三級政府對PPP的管理為例，總結借鑒我國PPP管理的經驗及啟示。

一、加拿大聯邦政府對PPP的定義及立法

(一)PPP的加拿大定義及主要模式

根據加拿大公私合作委員會②加拿大公私合作委員會（CCPPP）建立于1993年，是一個全國性、非盈利性、非參與性的會員制組織機構，其440個會員來自于加拿大各類公共及私人部門機構和實體。該委員會宗旨是在PPP中推動創(chuàng)新性方法促進各級政府的公共服務及基礎設施供給。(the Canadian Council for Public-Private Partnerships，CCPPP)的定義，在加拿大特定的國家制度及背景下，PPP的含義是指：在公共部門和私人部門各自優(yōu)勢及特長基礎上，為了使公共需求得到更好的滿足，通過合理分配資源、風險和利潤報酬建立的公共部門和私人部門間的合作投資關系。在這一定義下，加拿大政府要求PPP項目需要滿足以下兩個要求：一是合作項目與公共服務或公共基礎設施建設相關；二是這種公私合作方式應使風險在不同部門間轉移成為可能。凡是不能同時滿足以上兩個要求的項目都不能稱之為PPP項目，也不在加拿大公私合作委員會(CCPPP)的管理范圍之內。

在加拿大，PPP主要有以下幾種模式：

第一，單純資金支持(Finance Only)。指一家私營性實體或企業(yè)，通常是金融服務公司，向項目直接或通過多種不同方式(如長期租賃或發(fā)行債券)提供資金支持。

第二，委托運營合同(Operation & Maintenance Contract，O&M)。指一家私營企業(yè)，根據與公共部門簽訂的合同，在合同約定時間內運營公共資產。在該模式下，由私營企業(yè)所運營的資產所有權仍屬于公共部門，私人部門企業(yè)只負責資產運營和管理。

第三，建設投資(Build-Finance)。私人部門僅在項目建設期間負責項目建設及資本支出投資。

第四，設計-建造-投資-維護(Design-Build-Finance-Maintain，DBFM)。指在長期協議框架下，私人部門負責項目設計、建造、投資，并提供項目硬件設施管理或維護服務。

第五，設計-建造-投資-維護-運營(Design-Build-Finance-Maintain-Operate，DBFMO)。指在長期協議框架下，私人部門負責項目設計、建造、投資，并提供項目硬件和(或)軟件設施管理、維護、運營服務。

第六，建造-所有-運營(Build-Own-Operate，BOO)。指私人部門永久性地負責公共項目或公共服務的投資、建造、所有和運營事宜。該方式中公共部門對私人部門的約束需通過初始協議及項目運行過程中的監(jiān)管實現。

第七，特許經營(Concession)。指私人部門在一段特定時期內享有公共項目或公共設施的投資和運營特權，在該特定時期結束后，公共設施的所有權轉回公共部門。

以上幾種PPP模式中，私人部門參與項目的程度以及相應風險水平從低到高依次是：委托運營、建設投資、設計-建造-投資-維護、設計-建造-投資-維護-運營、特許經營。

(二)加拿大PPP立法及政策

加拿大是典型的聯邦制國家，聯邦與聯邦以下政府分別享有相對獨立的立法權，并獨自承擔各自權限范圍內的公共事務。所以，在實踐中加拿大聯邦政府及不同省區(qū)的政府分別對各自權限范圍內的PPP事宜進行立法。目前，加拿大聯邦政府、六個省政府(阿爾伯塔省，Alberta；不列顛哥倫比亞省，British Columbia；安大略省，Ontario；魁北克省，Quebec；新不倫瑞克省New Brunswick；新斯科舍省Nova Scotia)、四個市政級政府(渥太華，Ottawa；圣阿爾伯塔省，St.Alberta；埃德蒙頓，Edmonton；卡爾加里，Calgary)已出臺相關法律對PPP進行規(guī)范。

加拿大聯邦政府對PPP規(guī)范條文主要在《加拿大戰(zhàn)略性基礎設施基金法 (Canada Strategic Infrastructure Fund Act)》內。

首先，PPP模式能夠適用的“戰(zhàn)略性基礎設施”，即以公共利益為目標的固定資產項目，包括六類：高速公路或鐵路基礎設施、地方交通運輸基礎設施、旅游或城鎮(zhèn)發(fā)展基礎設施、污水處理基礎設施、水利基礎設施、法律規(guī)定的其他基礎設施。

其次，PPP的運用應提升公共部門和私人部門實體間的合作關系。

二、不列顛哥倫比亞省PPP政策規(guī)定

不列顛哥倫比亞省(簡稱BC省)對PPP的運用主要在四部法案中進行規(guī)范：《交通投資法(Transportation Investment Act (Part 2) [SBC 2002] Chapter 65)》、《交通運輸投資修正案(Bill14-2008 Transportation Investment (Port Mann Twinning) Amendment Act,2008)》、《健康部門合作協議法案(Health Sector Partnerships Agreement Act [SBC 2003] Chapter 93)》分別對交通運輸、健康公共服務中的PPP運用進行規(guī)范。

第一，《交通投資法》、《交通運輸投資修正案》主要針對PPP在交通運輸基礎設施建設中的運用進行規(guī)范，涉及的內容包括PPP可用項目，政府和社會資本合作模式的建立、合作、及終結，特許經營的交通道路的公共權力、與其他道路的交匯和連接等，道路通行費收取，交通運輸投資公司的設立、目標、管理、利益沖突的處理等。

在交通運輸基礎設施建設中PPP可用于：《加拿大交通運輸法》中的高速公路、前述法案中沒有提到的供公眾行走或公共機動車輛行駛的道路和公路、由政府所有或運營的渡輪及渡輪碼頭。

在交通運輸基礎設施建設中PPP主要采用特許經營(Concession)模式，合作關系建立應由政府金融部門授權，并符合PPP以公共利益為目的、轉嫁政府風險的要求，應在特許經營協議中明確規(guī)定協議各方的風險、權利、責任、公共設施投融資和建設管理等各項內容、項目審計、項目終結等問題的基本原則。

第二，《健康部門合作協議法案》對公共健康部門政府和社會資本合作模式的建立進行規(guī)范，主要涉及的內容包括：法案適用的公共健康部門公私合作的具體范圍，公私合作協議簽訂的具體要求等。

法案適用情況包括：一是公私兩部門合作人協議由私人部門向健康護理機構提供資本用于建設、更新發(fā)展健康護理機構部分或全部建筑物，提供儀器設備以支持健康護理服務的供給；或是在健康護理機構內部提供非臨床服務。二是其他由監(jiān)管機構指定的醫(yī)療健康商品或服務。其中，健康護理機構是指提供以下公共服務的機構，包括醫(yī)療、診斷、治療服務，以及其他急性、緩解病痛、復健、長期、社區(qū)、或幫扶性護理服務。

第三，BC省還有《固定資產管理框架》對全部省內公共部門固定資產管理進行方向性指導。該《固定資產管理框架》并非法案，主要對固定資產管理原則、原理辦法及工具等指導，但該《框架》所提出的原則、管理工具在BC省PPP動作過程中仍起重要作用，在諸多PPP合作協議中有所提及。

根據《固定資產管理框架》的規(guī)定，公共部門固定資產管理的原則有：良好的財政和風險管理，在靈活的管理程序中保有高度責任感，強調公共服務供給，保障資金價值，保護公共利益，強調競爭和透明。

該《框架》也明確了固定資產的生命周期包括：計劃、執(zhí)行、運營、更新或處置、固定資產管理、風險管理等。以上各階段在PPP實踐中可能涉及到PPP具體模式的選擇。

三、卡爾加里市PPP政策規(guī)定

據卡爾加里市政府2008年估計，當時市政府面臨180億加元的資金短缺。正是在嚴重的資金缺口背景下，卡爾加里市《政府和社會資本合作模式市政委員會政策框架(public-Private Partnerships Council Policy Framework)》于2008年12月出臺，該《框架》明確提出卡爾加里市PPP政策的根本目標是為PPP項目的采用及評估程度設定標準，該標準將會被運用于PPP項目全過程。較其他幾個已經出臺PPP指導或管理政策的市政政府，卡爾加里市的PPP政策比較詳細、具體、全面，主要從公私合作項目基本情況、項目確定及評價、由私人部門主動提出的項目的管理、項目治理結構等方面對市級PPP項目管理進行規(guī)范。

第一，指導原則。公共利益是至高的；必須保留一定程度的公眾控制；責任必須得到保持；由資本計劃確定的項目應有優(yōu)先權；項目應同時獲得資本計劃及相關經濟單位項目運營預算的認可；PPP項目獲得程度應具有競爭性、平等性、透明性、責任性及時效性；所選取的PPP具體模式應保證能夠在項目生命周期內在適當的風險轉移下保障最佳資金價值、較好的創(chuàng)新。

第二，PPP定義?？柤永锸性凇犊蚣堋分卸xPPP為：公共機構及私人部門實體間就基礎設施和(或)服務供給的合同性協議。協議內容包括：一是私人部門參與人負責提供項目全部或部分資金；二是根據私人部門參與人的能力，市政府尋求將應由市政府承擔的風險轉移出去，由私人部門更好地管理這類風險；三是對項目原始固定資產建設的擴展安排及協議。

第三，PPP項目的確定及評估。項目的確定及評估應清晰梳理項目目標，目標應重點關注項目預期產出。在成文的項目目標基礎上，評估PPP項目能對這些目標產生的積極作用。PPP項目的評估應與傳統(tǒng)公共服務供給方式進行對比，只有在PPP公共方式能夠使總風險調整價值(risk-adjusted value)高于傳統(tǒng)渠道的情況下，PPP方式才適用。PPP項目確定及評估主要有以下幾個方面：一是PPP可能機會的確認?？梢钥紤]采用PPP的情況僅包括：上級政府下撥資金嚴重不足，或項目價值超過1億加元。二是PPP模式選擇及評估。主要有三步：篩選評估，即根據潛在PPP供給標準對項目進行比較評估，研究項目是否具備PPP項目的條件及可行性；策略評估，即從戰(zhàn)略層面對項目風險、成本、市場供給、項目目標、約束條件等進行評估，確定項目是否適合采用PPP，若適合則應推薦可行PPP模式，或不適合則應推薦適當的傳統(tǒng)供給渠道；資金價值評估，即對策略評估的進一步深入評估，主要包括對項目風險的量化估計、PPP供給與傳統(tǒng)供給渠道兩種方式的成本比較。

第四，由私人部門主動提出的項目的管理。在正式確認并接受PPP項目供給前，卡爾加里市對私人部門主動提出的項目提議的管理有兩步。一是提議評估，主要包括對項目是否是市政優(yōu)先項目、項目采用PPP供給的必要性評估、對項目風險分配的策略評估、資金價值評估、項目提議者在資金及技術等方式的資格審查。二是接受提議，若提議值得接受，市政管理機構應公開征集其他有意愿參與PPP項目供給的私人部門實體，若有其他有意愿的實體，則應開始競爭；或沒有其他有意愿的實體，則PPP市政管理機構應對項目進行資金價值分析、時間成本資本預算，并開始進一步的項目談判等。

第五，治理結構。根據卡爾加里市的規(guī)定，對PPP項目的管理主要涉及三個機構：一是統(tǒng)一的、職責明確的“PPP功能”機構，應能夠持續(xù)一致地對PPP項目進行評估。同時還應具有一定專業(yè)技術及水平、資源協調能力，在項目評估后建議適當的PPP模式實現公共產品供給。二是PPP督導委員會，在項目做主、決策過程中起到監(jiān)督作用。三是市政委員會，它是整個PPP項目過程中關鍵的決策者，對項目是否采用PPP方式、項目初始啟示方式等進行決策。

四、加拿大PPP管理特點及對我國的借鑒

第一，基于清晰事權及支出責任劃分基礎上的PPP立法及管理。

加拿大是聯邦制國家中分權程度最高的國家之一，其聯邦、省、地方政府間關系具有較強的協作性，即當需要提供某項公共服務時，將由涉及該項公共服務的地方政府、省政府和聯邦政府共同就每級政府的責任比例進行談判。該做法必將導致同一項公共服務的責任分擔比例在不同省區(qū)，甚至同一省區(qū)的不同城市間都會出現差異。但是，其三級政府間立法權及支出責任仍具有一定的規(guī)律性。總體來說，加拿大聯邦政府主要承擔一些全國性公共服務的供給，其中包括國防、國家科學實驗室、交通運輸基礎設施、郵政服務、國家公園、博物館，以及通過加拿大住房抵押和住房公司提供的住房、宏觀政策等。省政府理論上應該是大部分省內公共服務的提供者。然而，就加拿大公共服務供給現狀來說，省級政府獨立提供的公共服務較少，多數是與聯邦政府和城市政府合作共同提供公共產品。于是省級政府更多地承擔政策制定者和大部分資金提供者的作用，而地方政府則是具體政策實施者。最后，在加拿大各級政府當中，城市政府在公共服務當中承擔的責任是最大的，包括區(qū)域內道路交通基礎設施、城市垃圾處理、下水道系統(tǒng)等大部分城市生活和城市化發(fā)展當中涉及的公共服務。

在以上政府支出責任劃分基礎上，加拿大各級政府頒布的PPP規(guī)范條文及法律也秉承了以上特點：各級政府的PPP法律均以自身事務責任為界，只針對各級政府責任范圍內的公共產品及服務供給進行制定。一是聯邦政府的PPP管理條文具有較強的宏觀指導性，對PPP的定義、基本模式、適用的公共項目范圍，以及PPP的基本目標、公私合作的基本程序等進行基本規(guī)定。聯邦政府從宏觀框架性的角度對PPP進行規(guī)范，有利于在全國范圍內規(guī)范PPP運用。二是加拿大省級政府是省內基礎設施建設的主要承擔者，就目前已經出臺PPP管理規(guī)范的省政府來看，各省政府運用PPP籌集基礎設施建設資金缺口主要集中在交通領域。省級政府對PPP的管理主要包括基礎設施建設中可采用PPP的項目類型、PPP合作程序及步驟、省內主管機構及責任劃分等。三是加拿大市政政府主要負責地方公共服務供給，運用PPP實現公共服務供給的項目涉及面較廣，對PPP的規(guī)范文件或法律少有規(guī)定哪些領域可以采用PPP方式彌補資金缺口，而更注重對PPP的具體管理。例如，PPP的定義、PPP項目的確定條件及標準、項目啟動及執(zhí)行、項目運行管理及績效評估、市政主管機構、參與各方的權責劃分、項目終結與監(jiān)管等。

我國未來PPP管理制度也應構建一種各級政府分工合作的框架：各級政府對PPP的管理以政府間權力劃分為基礎，各自針對其權限范圍內的領域制定政策，可避免政策重疊或政策沖突。在各級政府制定PPP政策的過程中明確分工，扮演著獨立又聯系緊密的三種角色：中央政府注重從全國范圍內宏觀引導，制定方向性、框架性以及基本政策規(guī)范(例如PPP定義、PPP模型)；省級政府在中央政府政策框架內，以省內資金缺口較大的公共服務領域為重點進行管理；地方政府注重具體項目管理及實施。

第二，明確公共服務供給中PPP的內涵外延、模式及主管機構。

關于PPP的概念目前還沒有一個公認的定義，聯合國、世界銀行、亞行等國際組織對PPP都有不同詮釋。聯合國亞洲及太平洋經濟和社會委員會的定義是：PPP中的伙伴關系通常是通過合法的合同或其他機制將合伙人綁定，使合伙人共同分擔基礎設施項目運營和維護管理中存在的責任。這種伙伴關系建筑在分理分擔資源、風險、責任和報酬的過程中，合伙人各方以其優(yōu)勢滿足公共需要。世界銀行《公私合作參考指南(第二版)》中定義：PPP是私人部門實體與政府實體間長期合同，用于公共服務或公共產品的供給，在公私合作過程中，私人產苦于承擔顯著的風險及管理運營責任，并根據其績效水平獲得收益。另外，世界銀行的其他公開出版物指出，雖然對PPP的定義有所變化，但所有的定義都基于“PPP是通過公共部門和私人部門合作實現公共服務及產品供給的過程”的原則，PPP應以實現私人部門風險和報酬最大化的均衡為目標。PPP承認私人部門的成本，同時對投資的回報要求也更高，但這些方面的不足能夠被其在公共產品服務生產過程中的高效率及更優(yōu)的風險管理所抵消。亞洲開發(fā)銀行的《公私合作手冊》中定義PPP：“公私合作”一詞描述了為開展基礎設施建設和提供其他服務，公共部門和私營部門實體之間可能建立的一系列合作伙伴關系。

我國2014年11月出臺《政府和社會資本合作模式操作指南》之前，從PPP的稱謂到定義都存在一定爭議，對于公私合作的具體定義、合作模式等提法則更多。對PPP的定義、模式缺少全國統(tǒng)一規(guī)范，易導致PPP濫用及風險增長，與PPP旨在促進公共服務供給、減少政府財政風險的主題不符。

從加拿大政府對PPP的管理來看，加拿大的PPP實踐由聯邦政府出臺法律，明確PPP的概念涵義、合作模式、風險管理等，然后省級政府及市政政府才有相應依據，在聯邦法律框架下制定自身權限范圍內的PPP法律及規(guī)范。這種作法一是使下級政府具有較強的法律依據；二是便于下級政府協調自身法律條件，避免與聯邦法律相沖突。

目前我國中央政府不同部門和機構也已出臺若干規(guī)范管理PPP的文件，但仍未明確在我國制度背景下PPP的定義。缺少我國背景下的PPP統(tǒng)一定義，使現階段更進一步討論PPP模式、運用領域等問題缺少堅實基礎。所以，我國也應借鑒加拿大三級政府對PPP的法律管理經驗，首先由中央政府統(tǒng)一對我國政府和社會資本合作模式進行框架性界定，并明確具體合作模式、范圍、程序等，以及相應的風險管理、報酬分配、責任分擔機制等。然后，下級政府根據中央政府規(guī)制制定地方政策才具可行性。

第三，明確PPP可適用的公共服務領域。

加拿大在對PPP進行定義時，明確提出“合作項目與公共服務或公共基礎設施建設相關”，并在其《加拿大戰(zhàn)略性基礎設施基金法》內明確指出可采用PPP的公共項目包括六類以公共利益為目標的固定資產項目，即“戰(zhàn)略性基礎設施”。根據以上規(guī)定，加拿大可以引入PPP方式建設的公共項目有兩個條件：一是以公共利益為目標，即要滿足社會公共需求，有利于促進促進國民福利提升；二是應運用于固定資產項目，即排除了非固定資產項目引入PPP方式的可能性。

除加拿大外，世界銀行、亞洲發(fā)展銀行等國際機構出版的PPP指導文獻也多認為PPP并非可用于所有公共服務領域，而應用于交通、水利及廢物處理、能源、建筑物建設等固定資產建設及管理方面。

我國國務院辦公廳轉發(fā)財政部、國家發(fā)展改革委、中國人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發(fā)[2015]42)中提出要“在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與”。

與國際普遍做法相比，我國PPP應用領域幾乎涉及全部公共部門但卻未明確哪類項目可以采用PPP，而西方國家引入PPP的公共部門相對有限，集中在交通、能源、城市基礎設施等部門的固定資產項目?？紤]到我國公共服務領域存在的供需缺口，廣泛推動PPP則有利于緩解這種缺口，但我國未來對PPP的管理規(guī)范應進一步將能夠采用PPP方式的項目類型限定在固定資產項目，這將使我國PPP的運用也逐漸集中到基礎設施建設項目。首先，農業(yè)、林業(yè)、科技、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等服務領域應建設多元化的社會投資渠道，大力促進市場供給，構建市場中公立機構、私立機構并存且相互競爭的市場格局。以上公共部門的PPP應用項目應集中在公立機構固定資產項目，如公立醫(yī)院、學校的建筑物建設等。其次，交通、能源、市政基礎設施等項目可參考國際PPP作法，選擇適合的PPP模式，實現公共產品的生產及供給。這類項目多為固定資產項目，引入PPP除了可以解決資金短缺，還能夠引入私人部門先進的技術以及更高的效率，有利于提升固定資本項目投入產出效率。再次，保障性安居工程則應根據具體項目決定是否采用PPP模式。同時，考慮到當前我國房地產市場住房存量，我國還可以借鑒西方國家作法，采用政府向需要補助人群發(fā)放安居券用于房屋租住，減少困難人群安居成本，也可減少成品房高空置率引起的資源浪費。

第四，正確認識PPP可能存在的風險。

加拿大從聯邦政府到地方政府對PPP的管理均強調政府采用PPP方式實現公共項目供給的重要目標及要求之一是將項目政府及公共機構的風險轉移到私人部門。另外，世界銀行、亞洲發(fā)展銀行等國際機構公布的PPP指導文獻中也一再強調PPP應能夠實現公共項目風險由政府機構向私人部門的轉移，同時強調PPP項目也應該注重風險防范及風險管理。

但是從目前我國現有的政府公文及學術成果來看，過多地討論PPP能為政府及社會帶來的利益及積極影響、對PPP方式可能產生的籌資、減少政府債務等，對PPP可能存在的風險及風險防范管理討論較少。特別是在PPP成為一股流行浪潮的當下，我們應該重視PPP更多是“一個管理模式而非融資模式”，正視由于管理不善可能引致的風險。

〔1〕加拿大公私合作委員會網站，公私合作伙伴定義，網址：http://www.pppcouncil.ca/resources/about-ppp/definitions.html。

〔2〕加拿大公私合作委員會，公私合作伙伴模式，網址：http://www.pppcouncil.ca/resources/about-ppp/models.html。

〔3〕楊雅琴.我國政府間事權與支出責任劃分再思考——基于對加拿大財政聯邦主義制度安排的分析[J].地方財政研究，2015(5)：34-39.

〔4〕Quium,A.A Guidebook on Public-Private Partnership in Infrastructure.Bangkok:UN-ESCAP(2011).

〔5〕W orld Bank Group,Public-Private PartnershipsReference Guide,Version 2.0.

〔6〕Cuttaree,Vickram,and X.Cledan Mandri-Perrott.Publicprivatepartnershipsin Europe and CentralAsia:designing crisis-resilient strategies and bankable projects.W orld Bank Publications,2011.

〔7〕Asian Development Bank,Public-Private Partnership Handbook.

〔8〕賈康，孫潔.公私合作伙伴機制：新型城鎮(zhèn)化投融資的模式創(chuàng)新[J].中共中央黨校學報，2014，18(1)：64-71.

〔9〕孫潔.采用PPP應當注意的幾個關鍵問題[J].地方財政研究，2014(9)：23-25.

【責任編輯 張兵男】

F 283

A

1672-9544（2016）04-0040-06

2015-07-13

楊雅琴，博士，講師，中國財政科學研究院在站博士后，研究方向為財政理論與實務。

國家教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“公共財政安全監(jiān)測預警機制研究”(12JZD031)，國家自然科學基金課題“基本公共服務均等化與我國均衡性轉移支付測度體系研究”(71173179)。

西方國家的政府和社會資本合作模式①近年我國中央政府出臺的相關文件將其稱為政府和社會資本合作模式，但之前我國對該方式的稱謂有公私合作模式、公私合營、公共-私人合伙關系等，這類稱謂都是對英語Public-Private Partnerships（PPP，PPPs，P3s）的翻譯。(Public-Private Partnerships，簡稱PPP)起源于20世紀中期。目前該方式在公共產品投資、供給過程中已經得到諸多國家認可及實施，形成較完備的管理制度。該方式在我國仍屬新的嘗試。在我國公共基礎設施需求和供給存在較大差距、各級政府財政資金有限的情況下，采用多元化的投資渠道投資于基礎設施建設，有利于較快地彌補公共產品供需缺口，提高國民生活水平。正因如此，近年來政府和社會資本合作模式受到各級政府的歡迎，成為政府推動公共項目投資的重要手段。