連家明

PPP模式：要表面繁榮還是長期效應(yīng)？

連家明

近年來，PPP模式作為政府拓寬基礎(chǔ)設(shè)施和民生領(lǐng)域融資渠道、盤活社會存量資本、以項目管理模式創(chuàng)新帶動政府治理模式創(chuàng)新的重要手段和工具，被大力加以倡導(dǎo)和推廣。在中央號召下，各地的PPP項目在短期內(nèi)呈現(xiàn)爆炸式增長，成為財經(jīng)領(lǐng)域普遍關(guān)注的熱點和焦點。據(jù)財政部政府和社會資本合作中心公布的數(shù)據(jù)，截至2016年2月底，全國各地共有7110個PPP項目納入綜合信息平臺，總投資約8.3萬億元，其中新建項目占投資總額的91%。與此同時，該中心發(fā)布的另一組數(shù)據(jù)也令人有一絲不安。在上述7110個PPP項目中，實際開工項目僅351個，不足總數(shù)的5%；處于項目識別階段，即不確定是否推行的PPP項目5542個，約占總數(shù)的78%。這樣快的項目增長態(tài)勢和這樣低的項目落地情況，實際暴露出當(dāng)前PPP項目開展中存在的一些問題。

首先，項目一擁而上，帶有明顯的“運(yùn)動式”特征。一個PPP項目動輒二三十年，周期很長，涉及的利益相關(guān)方也很多，而且針對不同領(lǐng)域其專業(yè)性要求也非常高，在項目的立項和啟動階段需要進(jìn)行周密的準(zhǔn)備，同時對中長期的監(jiān)管也要有統(tǒng)籌的規(guī)劃，實際對政府治理能力提出了更高的要求。而一些地方政府則采取了“指標(biāo)式”的突擊做法，為了PPP而PPP，大量項目缺乏充分的前期論證和科學(xué)的可行性設(shè)計，造成項目質(zhì)量低下，潛在矛盾突出，最終導(dǎo)致遍地開花卻少有結(jié)果。

其次，PPP項目當(dāng)中多見國企，少見民資。按照PPP（public-private-partnership）的本義，應(yīng)是公私合作，私人資本才是這一模式當(dāng)中引資的主要對象。但我國國情特殊，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，PPP模式被重新解讀為政府與社會資本合作，從而將合作對象的范圍大大拓寬至國有資本。多年來，國進(jìn)民退使得我國市場競爭環(huán)境公平欠奉，私人資本投資空間逼仄。在PPP模式推廣過程中，絕大部分項目演變?yōu)檎c國企之間的公公合作，而擠出的后果，就是私人資本的活力難以有效激發(fā)，PPP項目距離公私合作的本意越行越遠(yuǎn)。

再次，現(xiàn)有PPP模式立法缺失，無法對私人資本權(quán)益形成有力的保護(hù)，導(dǎo)致真正的民資既不能來，也不敢來、不愛來。福建刺桐大橋項目就是比較典型的例子。政府政策的多變，缺乏有效的約束，以及政治周期變更所帶來的種種不確定性，使民間資本在開展PPP項目過程中面臨了更大的風(fēng)險。如果沒有一個良好的補(bǔ)償機(jī)制和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，一旦這種風(fēng)險變?yōu)楝F(xiàn)實，將使項目淪入失敗的淵藪，由此帶來的對整個民間資本的反面教材效應(yīng)，在很長時間內(nèi)都難以消化。

當(dāng)然，PPP模式改革的正確性和所內(nèi)含的好處顯而易見，比如減少當(dāng)期地方政府負(fù)債，提高項目運(yùn)營效率，加快改善民生步伐，促進(jìn)市場作用發(fā)揮等等，這也成為PPP項目能夠迅速推開的內(nèi)在驅(qū)動力。但是，上述好處的獲得需要前提，就是項目本身要實現(xiàn)規(guī)范、有序、良性的運(yùn)營，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。否則，在當(dāng)前亂花迷眼的表面繁榮背后，我們不僅難以收獲應(yīng)有的長期效應(yīng)，還將背負(fù)比預(yù)想沉重得多的負(fù)擔(dān)。

2016年政府工作報告中，李克強(qiáng)總理明確提出要“完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會資本參與熱情。”這句話中對法治精神和契約精神的高度強(qiáng)調(diào)，實際恰恰點明了政府推動PPP模式走向成功的真諦所在。