戴文達(dá)（福州市財政投資評審中心，福州350001）

關(guān)于BT模式若干問題的探討及對PPP項目實施的借鑒

戴文達(dá)（福州市財政投資評審中心，福州350001）

鑒于近期各級政府部門大力推進(jìn)PPP項目，根據(jù)BT項目實施過程遇到的一些問題所總結(jié)經(jīng)驗，為防范PPP項目實施過程中可能產(chǎn)生的一些失誤，本文提出一些認(rèn)識和實例分析供參考。

BT模式；PPP公私合營模式；遵循招標(biāo)程序；注重合同管理

BT模式作為一種短期融資模式前幾年得到地方政府的推廣，但是相應(yīng)地也帶來一些問題。①BT合同項目均包含融資成本，一般為同期銀行貸款利息上浮若干個百分點，造成建設(shè)費用高、融資成本大；②地方政府容易造成“寅吃卯糧”或工程未落實資金償還計劃就先上馬，不利于政府對債務(wù)風(fēng)險的控制；③由于政府只與項目總承包人發(fā)生直接聯(lián)系，建設(shè)項目的發(fā)包問題比較突出，容易導(dǎo)致違規(guī)操作現(xiàn)象，有時會出現(xiàn)不進(jìn)行招投標(biāo)或招投標(biāo)流于形式。對于BT項目結(jié)算而言，由于合同管理問題以及回購基價預(yù)算確定不及時等原因，造成結(jié)算時的困難和復(fù)雜。2014年修訂新《預(yù)算法》的實施，對地方政府的融資行為進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)范，隨著國家對政府地方債務(wù)風(fēng)險的控制，地方政府BT這一短期融資模式將退出歷史舞臺，將被更新的PPP模式所取代?！扒笆虏煌笫轮畮煛保瑸榱私oPPP模式提供借鑒經(jīng)驗以便更好實施，我們在此討論BT項目結(jié)算遇到的一些問題，并總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，避免重蹈失誤和多繞彎路。

1　BT項目建設(shè)中存在的問題

（1）BT項目運(yùn)作方式不規(guī)范。有施工二次招標(biāo)方式，也有直接施工方式即投資商和承建方合二為一。第一種方式是由項目公司另外通過公開招標(biāo)程序確定施工承建方，第二種由政府直接選定能夠承擔(dān)施工的投資人，項目公司成立后不再另行選擇施工承包商。由于國家層面未出臺BT模式方面的法律法規(guī)，各地出臺了本區(qū)域《政府投資項目BT融資建設(shè)管理辦法》，這些管理辦法在合同文本、操作模式、責(zé)任部門、運(yùn)作方式等環(huán)節(jié)不盡一致，都沒有專門的法律法規(guī)予以明確和規(guī)范，帶有顯著的地方特色，普遍存在考慮不全面的問題，缺乏相關(guān)的法律環(huán)境和規(guī)范約束。上述的第一種方式基本上還可以達(dá)到通過市場競爭控制工程造價的目的，第二種方式因為施工招標(biāo)階段的競爭不充分則可能會造成項目建設(shè)方投資的增加，也可能會造成項目運(yùn)行存在著巨大的法律風(fēng)險、合同風(fēng)險。

（2）合同簽訂管理有缺陷，沒有法律責(zé)任約束。在審核過程中發(fā)現(xiàn)，部分項目先建設(shè)后簽訂合同或者先簽訂合同后審回購基價預(yù)算，這對工程管理、工程質(zhì)量、回購基價預(yù)算確定造成不利影響，特別是給回購基價預(yù)算審核帶來干擾。例如：由于工程已施工而預(yù)算尚未審定，本應(yīng)在結(jié)算時作為中間調(diào)整的措施費和政策性調(diào)整費用被揉進(jìn)預(yù)算中，甚至還有由施工方編制預(yù)算，造成預(yù)算虛高等等。同時對項目完工后的回購及支付資金占用費等各方面價格的控制造成失控。

還有BT項目合同簽訂之前，大部分建設(shè)單位未組織建委、發(fā)改委、財政等相關(guān)部門進(jìn)行充分討論修改，造成合同不夠全面完善，計價條款有瑕疵、漏洞，導(dǎo)致甲乙雙方爭議較大。

（3）BT項目監(jiān)管難度大，甚至監(jiān)管后置，項目建設(shè)前期監(jiān)管不到位，滋生諸多問題，等到結(jié)算時暴露出各種問題，然后再進(jìn)行亡羊補(bǔ)牢式修補(bǔ)，最后往往由政府及相關(guān)部門對此類問題進(jìn)行“兜底”式認(rèn)可既成事實。

（4）BT項目決策倉促，由于政府資金缺口以及公眾對建設(shè)項目的迫切需要，BT項目往往時間緊、任務(wù)急，簽訂合同時中標(biāo)人會趁機(jī)提出附加條款突破原招標(biāo)文件的精神，招標(biāo)人迫于工期壓力妥協(xié)，造成有違招投標(biāo)法的“公平、公正”原則，而招標(biāo)人卻無計可施。由于立項未經(jīng)充分論證導(dǎo)致隨意降低或抬高項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)過程中又因為設(shè)計不完善導(dǎo)致大量變更，最終導(dǎo)致超概增加投資。

2　PPP公私合營模式可能存在的問題

PPP公私合營模式由融資方式、建設(shè)方式、回報方式、運(yùn)營方式、風(fēng)險責(zé)任方式、合作方式等因素構(gòu)成。其合同理論基礎(chǔ)是建設(shè)合同和行政合同，其涉及法律有合同法、招投標(biāo)法、建筑法、行政法、政府采購法，因此在項目實施過程，依法、依規(guī)是非常重要。

PPP合作經(jīng)營模式存在著以下問題需要解決：如何成功引進(jìn)社會、民營資本（涉及融資方式、回報方式）；怎樣降低投資建設(shè)成本，如何建立相應(yīng)機(jī)制來達(dá)到此目的（建設(shè)方式）；尋找有效辦法能夠使公共設(shè)施和公有資產(chǎn)提高效率，并像私人物品的生產(chǎn)那樣具有活力（運(yùn)營方式）；政府與社會、民營資本風(fēng)險責(zé)任的劃分；政府的監(jiān)督機(jī)制如何有效實施；如何保證程序的合法合規(guī)等。

目前在PPP項目的工程建設(shè)費用確定的方式主要有固定總價合同，在實際操作中，有一些項目發(fā)起人為了控制投資和結(jié)算省事而采用固定總價合同，但是PPP項目均屬于大型工程，工期長、工程變更和材料漲價等不可預(yù)見因素多，采用固定總價合同貌似沒有什么問題，實際上并不能從根本上解決項目實施過程中發(fā)生的許多問題（包括措施費用、臨時費用計算及特殊材料價格取定等）。結(jié)算審核時由于甲乙雙方對于合同的理解不同，以及實施過程中簽證等內(nèi)業(yè)資料的不完善，造成各種糾紛，并且也大幅突破原預(yù)算金額，達(dá)不到預(yù)期目的。

實施過程中最有可能產(chǎn)生的問題是融資招標(biāo)和建設(shè)招標(biāo)糅合一起，由于未經(jīng)招投標(biāo)程序直接選定參建單位，不能形成有效競爭，難以保證選到優(yōu)秀企業(yè)，極易發(fā)生暗箱操作、腐敗現(xiàn)象，極易出現(xiàn)擴(kuò)大項目建設(shè)規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計和建設(shè)、超概算，致使項目花費更多的財政資金，給地方財政增加沉重的負(fù)擔(dān)。

3　PPP融資、建設(shè)招標(biāo)實例分析

某濱海大通道項目采用二級公路標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，路線總長71.1km，總投資約46.6億元，分五個區(qū)段。首先由該市交通建設(shè)投資有限公司于2015年1月采用邀請招標(biāo)方式選擇PPP投資人，招標(biāo)文件約定PPP合作方式：①中標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂合作合同，共同組建合作公司。②合作公司與該市人民政府簽訂PPP投資協(xié)議。③中標(biāo)人負(fù)責(zé)投資本項目總投資的95%。④本項目施工單位由合作公司通過公開招標(biāo)方式選擇。⑤本項目各子項目路段合作期均為10年。

該招標(biāo)文件在PPP合作方式第四點很好地把融資招標(biāo)和建設(shè)招標(biāo)區(qū)分開，并且明確了建設(shè)招標(biāo)的實施主體和招標(biāo)方式。業(yè)主于2015年5月再進(jìn)行其中一個路段施工招標(biāo)，招標(biāo)文件約定項目業(yè)主及招標(biāo)人為該市交通建設(shè)投資有限公司，PPP投資人為某市交通建設(shè)集團(tuán)有限公司，代建業(yè)主為該市交通建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司。通過委托代理機(jī)構(gòu)編制控制價后送財政審核，然后再進(jìn)行公開招投標(biāo)。縱觀以上過程，該P(yáng)PP項目招標(biāo)程序完整規(guī)范，形成有效競爭，保證選到優(yōu)秀企業(yè)，達(dá)到降低投資的目的，可資借鑒。

4　PPP公私合營模式實施建議

（1）注重合同管理。項目實施機(jī)構(gòu)和社會資本依法簽訂項目合同，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價格管理、回報方式、風(fēng)險分擔(dān)、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等內(nèi)容。前期簽訂合同時應(yīng)細(xì)化完善合同文本，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效，減少瑕疵、漏洞的產(chǎn)生，避免可能導(dǎo)致雙方爭議較大、造價嚴(yán)重超概算、項目無法繼續(xù)施工等情況，從而避免國有資金流失和滋生腐敗現(xiàn)象。為此必須重視合同工作，合同報請政府審議前，必須經(jīng)過建設(shè)、財政、國資、稅收、金融等部門審核簽章的程序，由有關(guān)部門對相關(guān)內(nèi)容和條款進(jìn)行審核，提出修改和審核意見，才能真正達(dá)到合同的有效管理。

（2）嚴(yán)格遵循程序。按照PPP流程，融資階段和建設(shè)階段分別進(jìn)行招標(biāo)，成立項目公司后再另行選擇施工總承包商，履行招投標(biāo)程序，遵循建設(shè)程序，先編制控制價（預(yù)算）再經(jīng)招投標(biāo)程序后選定參建單位施工，形成有效競爭，達(dá)到降低投資的目的。同時根據(jù)項目投資金額的實際控制成效，設(shè)置相應(yīng)的獎懲制度，比如可以通過調(diào)整投資回報率，激勵項目公司積極性，真正達(dá)到政府和企業(yè)利益和風(fēng)險共擔(dān)的目的。

（3）加強(qiáng)政府監(jiān)管。包括程序監(jiān)管、合同監(jiān)管、資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營監(jiān)管等，其中程序監(jiān)管最關(guān)鍵，遵循程序，項目就成功了一半。需要加強(qiáng)監(jiān)管力量，不能光靠行政手段，技術(shù)手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段都應(yīng)當(dāng)成為政府監(jiān)管的重要手段。監(jiān)管內(nèi)容包括質(zhì)量、工期、造價、安全生產(chǎn)、廉政建設(shè)等方面。

（4）謹(jǐn)慎決策，項目前期經(jīng)過充分論證、完善設(shè)計，控制可預(yù)見風(fēng)險，避免項目倉促上馬，后期過多的變更，造成程序缺失、投資失控。

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2095-2066（2016）31-0223-02

2016-10-23