馬 虹（湖北省襄陽市房屋產(chǎn)權(quán)與市場管理處，湖北襄陽441003）

商品房預(yù)售行政執(zhí)法中的處罰對策

馬 虹（湖北省襄陽市房屋產(chǎn)權(quán)與市場管理處，湖北襄陽441003）

商品房預(yù)售制度在我國發(fā)展至今20年有余，為房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展和繁榮做出了巨大貢獻。預(yù)售制度在促進我國房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮充分的積極作用，它加速了整個建設(shè)資金周轉(zhuǎn)，提高了資金使用效率，擴大了企業(yè)開發(fā)能力。本文旨在從分析現(xiàn)有商品房預(yù)售行政監(jiān)管相關(guān)法律制度的基本內(nèi)涵和特點出發(fā)，比較現(xiàn)有行政監(jiān)管制度的不足，找出我國商品房預(yù)售行政監(jiān)管法律制度存在的主要問題及相應(yīng)的處罰措施。

商品房；預(yù)售制度；處罰措施

1 商品房預(yù)售與商品房預(yù)售行政監(jiān)管的內(nèi)涵

預(yù)售是指在商品還沒正式進入市場前進行的銷售行為。而商品房從法律角度來分析，是指按法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定可以在市場上進行自由交易，不受政府政策限制的各類商品房屋，包括新建商品房、二手房等。對于此類房屋上進行的交易也叫做商品房買賣。它是商品房轉(zhuǎn)讓的一種特殊形式，其實質(zhì)是房屋期貨買賣，買賣的只是房屋的一張期貨合約。通常，買賣雙方簽訂商品房預(yù)售合同之后無法立即進行交付和轉(zhuǎn)移房屋所有權(quán)。購房者并沒有完全取得物權(quán)，形成的是物權(quán)債權(quán)化的結(jié)果。從預(yù)售到竣工交付的時間一般較長，其中存在一定的風(fēng)險性和投機性。商品房預(yù)售的行政監(jiān)管指的是市場經(jīng)濟條件下政府為實現(xiàn)房地產(chǎn)行業(yè)健康有序發(fā)展的公共政策目標，對房地產(chǎn)行業(yè)經(jīng)濟主體進行的規(guī)范與制約。主要通過對特定活動主體的進入、退出、資質(zhì)、價格等行為進行監(jiān)督、管理來實現(xiàn)。商品房預(yù)售制度最早起源于香港，后來商品房預(yù)售方式逐漸由經(jīng)濟特區(qū)、沿海開放城市借鑒港澳地區(qū)的實踐經(jīng)驗進行探索嘗試，迅速發(fā)展到內(nèi)陸地區(qū)，成為我國國內(nèi)房地產(chǎn)開發(fā)商首選的售房營銷策略。

2 商品房預(yù)售的特點

預(yù)售的特點主要是與現(xiàn)房銷售相比較而言的：

（1）我國商品房預(yù)售法律制度中規(guī)定的房屋必須是作為商品房項目建設(shè)的房屋，是正處于正常的建設(shè)狀態(tài)，尚未竣工的房屋，實際上是在房屋建成后一舉交足房款并獲得房屋所有權(quán)的一種“權(quán)利”。

（2）商品房的預(yù)售必須依照有關(guān)法律規(guī)定，具備一定條件后經(jīng)有關(guān)部門批準并取得商品房預(yù)售所需要的證件后才可以進行。

（3）預(yù)售的房屋應(yīng)當已經(jīng)明確其自身信息，包括價格、面積、具體位置、配套設(shè)施。購買者只需按要求在其中選定。

（4）商品房預(yù)售是附期限的行為，“我們可以把商品房預(yù)售合同的期限理解為履行期限，是預(yù)售合同當事人履行義務(wù)的時間?！焙贤闪r交易的客體尚未建成，而在一個時間較長的工程建設(shè)周期中，承購人已然承擔了交易的風(fēng)險。

（5）商品房預(yù)售涉及到多方復(fù)雜的法律關(guān)系，房地產(chǎn)開發(fā)商、銀行、施工企業(yè)、房管局等等多方之間的關(guān)系。這就要求行政部門必須協(xié)調(diào)好各個主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保護相對處于弱勢的購房者的權(quán)益。

3 商品房預(yù)售行政監(jiān)管的主要功能

3.1 保護購房者的合法權(quán)益

對于目前我國的絕大部分公民來說，房屋對于消費者來說可能是其一生購買的商品中最為重大的產(chǎn)品。其中不乏傾全家之力來購買商品房的情況，樓市的動蕩總能牽扯出一系列的問題。如果廣大購房者的權(quán)益不能得到切實的保護，不僅會對一個家庭帶來損失，也必將影響社會的和諧安定。房地產(chǎn)開發(fā)商與預(yù)購人其實是處于一種信息不對等的狀態(tài)，房地產(chǎn)開發(fā)商掌握了更多的交易信息，當然其中一部分是不會讓預(yù)購人知道的，這就導(dǎo)致預(yù)購人的權(quán)益常常受到侵犯。其中既有購房者自身的原因，也有法律法規(guī)不完善和制度不合理的原因。在復(fù)雜的市場環(huán)境和大部分開發(fā)商的逐利下，預(yù)購人很可能面臨虛假宣傳、延期交房、無法辦理產(chǎn)權(quán)登記等，更有甚者會落的房財兩空。

3.2 保障我國房地產(chǎn)行業(yè)健康有序發(fā)展

我國房地產(chǎn)行業(yè)健康有序發(fā)展對于構(gòu)建社會主義和諧社會十分重要，因為住房問題是最為重要的民生問題，而民生問題又是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。除此之外，作為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，經(jīng)歷了20年的發(fā)展，房地產(chǎn)行業(yè)的健康有序發(fā)展直接關(guān)系到老百姓的安居樂業(yè)，影響著整體經(jīng)濟的穩(wěn)步運行。文章前面已經(jīng)提到商品房預(yù)售制度中的客體交付在交易之后較長的一段時后，這就無形的轉(zhuǎn)移了一部分風(fēng)險給了預(yù)購人，同時商品房預(yù)售牽扯有多方復(fù)雜的法律關(guān)系主體。因此，預(yù)售制度能不能切實保障購房者的合法利益，也會直接影響到我國房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展以及社會的和諧穩(wěn)定。我國行政機關(guān)對確保我國房地產(chǎn)行業(yè)健康有序的發(fā)展有著相當重要且不可推卸的責(zé)任。

3.3 保證監(jiān)管主體的行為規(guī)范

政府不僅僅是權(quán)力的執(zhí)行者，很多時候政府也是社會關(guān)系中的主體之一。政府不僅要著眼于監(jiān)管他人和組織的行為規(guī)范，同時更要注意自身的行為規(guī)范，更要在社會關(guān)系各種交互中以身作則。商品房預(yù)售的行政監(jiān)管不僅僅要監(jiān)管被監(jiān)管主體的行為規(guī)范，同時作為監(jiān)管主體的行政機關(guān)的行為也要被監(jiān)管。一個項目從方案、開工到預(yù)售、竣工各環(huán)節(jié)都在層層的政府監(jiān)管、許可之下。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)為了自身利益，免不了會在各個階段尋求突破，同時也會給權(quán)力的腐敗提供土壤。這就要求各個監(jiān)管審批部門嚴格依法行政，依程序行政，切不可以犧牲百姓國家的信任來謀求個人利益。法律法規(guī)規(guī)定了行政行為的法定程序，商品房預(yù)售行政監(jiān)管相關(guān)制度也規(guī)定了審批、監(jiān)督、執(zhí)法程序。但現(xiàn)有的預(yù)售行政監(jiān)管法律雖然規(guī)定了監(jiān)管主體的法定義務(wù)以及對行政違法的規(guī)定，但其規(guī)定過于籠統(tǒng)、概括，并不利于追究責(zé)任人的行政責(zé)任。

4 相應(yīng)的處罰應(yīng)遵循的原則

4.1 主體必須合法

《城市房地產(chǎn)管理法》和建設(shè)部4O號令都規(guī)定縣級以上人民政府房產(chǎn)管理部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城市商品房預(yù)售管理。從立法角度上明確了行政處罰主體的資格。有的房產(chǎn)管理部門由于機構(gòu)設(shè)置不合理，執(zhí)法不到位，把本應(yīng)由房產(chǎn)管理主管部門實施商品房預(yù)售行政執(zhí)法處罰權(quán)交給下屬房產(chǎn)交易市場部門來承擔，這不僅與《行政處罰法》的規(guī)定相違背，也容易在實踐中造成執(zhí)法混亂。

4.2 不能以罰代法

行政處罰是手段不是目的。在商品房預(yù)售執(zhí)法實踐中應(yīng)當避免利用法律規(guī)定的行政處罰措施為其創(chuàng)收服務(wù)，只要發(fā)現(xiàn)違法預(yù)售商品房活動，不問青紅皂白，便去索要罰款，以為罰了款就合法，就可以繼續(xù)預(yù)售，這種行為明顯是違法的。房產(chǎn)行政管理部門確認的違法預(yù)售商品房行為，尚未對預(yù)購人造成利益上的損失時，且預(yù)售人按照法律的規(guī)定履行有關(guān)手續(xù)補辦了商品房預(yù)售許可證，可繼續(xù)預(yù)售，不再追究后兩種處罰。

4.3 正確掌握處罰的尺度

這是關(guān)系到行政處罰合理性原則的重大問題。房產(chǎn)行政管理部門的執(zhí)法人員應(yīng)當在法定的幅度和范圍之內(nèi)，使其執(zhí)法行為必須做到恰當公正。所謂恰當，就是對違法預(yù)售活動的處罰應(yīng)當與其實施的違法行為相適應(yīng)，輕重有度。所謂公正，就是同一類違法預(yù)售活動，同樣情節(jié)的違法預(yù)售行為，不管對象是誰，應(yīng)一視同仁，以同樣標準處罰。目前，從全國各地大多數(shù)房產(chǎn)管理部門的機構(gòu)設(shè)置和職能運作情況看，其管理權(quán)限主要集中在房地產(chǎn)市場的三級市場即存量交易市場，房地產(chǎn)二級市場即房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營市場則由其它行政管理部門管理。商品房預(yù)售是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)主要經(jīng)營活動之一，在房地產(chǎn)開發(fā)中占有重要的地位。房產(chǎn)管理部門運用好法律授予的商品房預(yù)售的管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)，不僅能規(guī)范房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的市場行為，發(fā)揮其在二級市場的作用，而且對房產(chǎn)管理部門強化政府職能，加強房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控與綜合管理產(chǎn)生重要的影響。所以說《城市房地產(chǎn)管理法》授予房產(chǎn)管理部門商品房預(yù)售的管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)，也是為了確保房地產(chǎn)市場的法制化、規(guī)范化，促進其健康有序地發(fā)展。

4.4 完善商品房預(yù)售資金的行政監(jiān)管制度

為了保證整個房地產(chǎn)行業(yè)有序發(fā)展，有必要提高該行業(yè)準入門檻，實行嚴格的市場準入制度?？梢栽O(shè)立預(yù)售商品房單項建設(shè)資金審核制。單項建設(shè)資金審查是指開發(fā)商進行的單個預(yù)售項目開始前須向房地產(chǎn)主管部門申報當前的資本狀況，遞交資產(chǎn)狀況表。在開發(fā)商申請預(yù)售時，應(yīng)當向房地產(chǎn)主管部門提交由銀行或能證明其資產(chǎn)的相關(guān)部門提供的資產(chǎn)證明。證明開發(fā)商沒有在預(yù)售時負有重大債務(wù)，或者有可能因為償還債務(wù)而缺乏后續(xù)開發(fā)資金而導(dǎo)致工程不能完工的情況，以及證明在建房屋上是沒有存在抵押，以保證預(yù)購人在開發(fā)商沒有能力贖回抵押時利益的保障。

5 結(jié)語

由于商品房市場對我國國民經(jīng)濟發(fā)展有著重大的影響，同時，其涉及的主體眾多關(guān)系復(fù)雜，國家必須用經(jīng)濟和行政手段對其進行干預(yù)。商品房預(yù)售這種形式在世界各地都在實施，這種形式本身是非常有積極意義的。我國商品房預(yù)售行政監(jiān)管由于行政監(jiān)管組織機構(gòu)不明確，預(yù)售資金缺乏具體細節(jié)和配套的風(fēng)險控制機制，導(dǎo)致監(jiān)管執(zhí)行難度很大，對商品房預(yù)購人的合法權(quán)益保護缺失。本文通過分析對現(xiàn)有預(yù)售行政監(jiān)管相關(guān)法律制度及實踐中存在的主要問題進行分析，提出了對完善商品房預(yù)售行政監(jiān)管問題的一些建議。

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[2]王澤鑒.民法學(xué)說與判例研究[M].中國政法大學(xué)出版社，1998.

[3]周小桃.商品房預(yù)購人權(quán)益的物權(quán)法保護[J].江西科技師范學(xué)院學(xué)報，2014，8（4）.

在商品房預(yù)售行政監(jiān)管制度存在的諸多問題中，預(yù)售資金的監(jiān)管是重中之中重。預(yù)售作為一種融資渠道，可以解決開發(fā)商前期資金不足的問題。商品房預(yù)售這種銷售形式一經(jīng)確定就受到了眾多開發(fā)商的追捧。若是不能對預(yù)售資金進行有效的監(jiān)管，必然會出現(xiàn)預(yù)售款被挪作他用等不按規(guī)定使用的問題，為所建項目按規(guī)定如期竣工交付使用帶來隱患。然而在商品房預(yù)售中，如何保障購房者預(yù)售款真正用到工程建設(shè)上成為監(jiān)管機構(gòu)面臨的難題。要改變現(xiàn)有預(yù)售資金監(jiān)管法律太過簡單籠統(tǒng)的問題，需要制定統(tǒng)一的預(yù)售資金監(jiān)管法律，明確預(yù)售行政監(jiān)管制度的具體內(nèi)容，選擇確定預(yù)售資金的監(jiān)管主體。

4.5 設(shè)立資金審核機制

D922.1

A

2095-2066（2016）35-0239-02

2016-12-3

馬 虹（1973-），女，經(jīng)濟師，大學(xué)本科，主要從事房地產(chǎn)市場管理工作。