王 鐵， 張曉萍， 耿凱麗

(東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150040)

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林權(quán)抵押法律制度問(wèn)題研究

王 鐵， 張曉萍*， 耿凱麗

(東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150040)

摘要基于我國(guó)林權(quán)抵押法律制度研究現(xiàn)狀，針對(duì)我國(guó)林區(qū)改革實(shí)踐中存在的抵押人的處分存在瑕疵、抵押登記程序不完善、抵押評(píng)估制度存在缺陷等問(wèn)題，提出通過(guò)逐步放寬抵押人對(duì)林木處分自主權(quán)、健全抵押登記制度、完善資產(chǎn)評(píng)估制度等方式確保林權(quán)抵押制度的健全發(fā)展，以及保證林權(quán)制度改革的順利進(jìn)行。

關(guān)鍵詞林權(quán)抵押；法律制度；問(wèn)題；完善

健全、高水平的林業(yè)產(chǎn)業(yè)符合我國(guó)全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)全社會(huì)共同富裕的目標(biāo)，而發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，就需要對(duì)林業(yè)進(jìn)行資金方面的支持，但在現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中，我國(guó)林區(qū)工作人員以及林農(nóng)的收入遠(yuǎn)低于全國(guó)人均收入水平，這對(duì)于我國(guó)林區(qū)的發(fā)展是十分不利的，也不利于我國(guó)林業(yè)產(chǎn)業(yè)化的推進(jìn)以及改善林區(qū)居民的生活水平。在資金相對(duì)匱乏的前提下，通過(guò)抵押貸款的方式無(wú)疑是及時(shí)和大量融資的有效途徑，對(duì)于廣大林農(nóng)來(lái)說(shuō)，手中林木的所有權(quán)和林地的使用權(quán)剛好可以作為其貸款所需要的擔(dān)保，而將林地和林木抵押換取貸款，也正是充分發(fā)揮其自身流通價(jià)值的體現(xiàn)，可以緩解資金緊張的局面。因此，為了促進(jìn)林區(qū)產(chǎn)業(yè)化的蓬勃發(fā)展，在充分保障林農(nóng)合法權(quán)益的前提下，改善林農(nóng)的生活水平，有必要對(duì)現(xiàn)有林權(quán)抵押制度進(jìn)行整合并予以完善。而當(dāng)前我國(guó)在林權(quán)抵押方面的相關(guān)法律法規(guī)還不是十分健全，并且在執(zhí)行過(guò)程中問(wèn)題突顯，而這都是會(huì)影響林權(quán)抵押在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中的執(zhí)行和發(fā)展。因此，亟需對(duì)林權(quán)抵押制度進(jìn)行深入研究，從制度上進(jìn)行設(shè)計(jì)，找出其存在的問(wèn)題，以此促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

1林權(quán)抵押法律制度研究現(xiàn)狀

林權(quán)并不是一個(gè)法律意義上的概念，它是經(jīng)常出現(xiàn)在一些政策性文件、規(guī)范性文件當(dāng)中的術(shù)語(yǔ)，法學(xué)界對(duì)林權(quán)一直以來(lái)都沒(méi)有一個(gè)較為一致的觀點(diǎn)。但是，對(duì)學(xué)界學(xué)者的觀點(diǎn)進(jìn)行梳理后可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)界中對(duì)關(guān)于林權(quán)的概念還是存在一定共識(shí)的，歸納而言，林權(quán)具體是指林業(yè)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)其森林、林地、林木所依法享有的占有、使用、收益等權(quán)利[1]。而參照2010年國(guó)家林業(yè)局頒布的《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》中對(duì)林權(quán)的規(guī)定，林權(quán)包括林地的使用權(quán)和森林、林木的所有權(quán)，它屬于一種具有混合性質(zhì)的物權(quán)，兼具所有權(quán)與用益物權(quán)職能。林權(quán)抵押作為林權(quán)制度改革中的一項(xiàng)具有深刻意義的部分，而相應(yīng)的，林權(quán)抵押是指抵押人對(duì)于其自身合法享有林地的使用權(quán)以及森林、林木的所有權(quán)，在不變更占有的前提下，將其作為向抵押權(quán)人提供的擔(dān)保，當(dāng)發(fā)生債務(wù)人不履行或者違反約定的情形時(shí)，抵押權(quán)人可以享有對(duì)林地的使用權(quán)以及森林、林木的所有權(quán)的拍賣、變賣并優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。需要注意的是，在我國(guó)的具體實(shí)踐中，作為林權(quán)抵押法律關(guān)系的雙方當(dāng)事人，往往是銀行等金融機(jī)構(gòu)以及林區(qū)的農(nóng)民，因此，對(duì)我國(guó)林權(quán)抵押的研究也重點(diǎn)體現(xiàn)在二者當(dāng)中。

以林地、林木等作為林權(quán)抵押法律關(guān)系擔(dān)保物的擔(dān)保方式，相較于其他擔(dān)保方式，有以下必要之處[2]：①對(duì)林木的所有權(quán)和林地的使用權(quán)，是以其財(cái)產(chǎn)價(jià)值作為擔(dān)保，相較于其他常見(jiàn)的人保來(lái)講，擔(dān)保的效果也更加明顯、更加實(shí)惠；②而在林權(quán)抵押法律關(guān)系當(dāng)中，抵押權(quán)人所使用和支配的是林權(quán)的財(cái)產(chǎn)性利益，并不需要直接轉(zhuǎn)移所有權(quán)，從而最大程度地發(fā)揮林業(yè)資源的利用效率；③隨著我國(guó)對(duì)林權(quán)制度改革認(rèn)識(shí)的不斷加強(qiáng)，林業(yè)發(fā)展逐步向著產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，并且取得了一定的成就。

2林權(quán)抵押法律制度發(fā)展存在的問(wèn)題

2.1抵押人的處分權(quán)存在瑕疵我國(guó)歷來(lái)對(duì)林業(yè)資源都予以高度的重視，這源于林業(yè)資源其自身具有高度的產(chǎn)業(yè)價(jià)值和環(huán)境價(jià)值。當(dāng)前，我國(guó)林業(yè)資源遭到的破壞日益嚴(yán)重，國(guó)家相繼采取了一系列措施，在法律上也進(jìn)行了規(guī)范和制裁。通過(guò)嚴(yán)格規(guī)范許可制度來(lái)約束對(duì)林木的采伐，要求在進(jìn)行林木采伐之前必須取得林木采伐許可。該要求固然可以起到減少亂砍濫伐的作用，但卻不利于私權(quán)的保護(hù)，一定程序上阻礙了林農(nóng)對(duì)自己林業(yè)資源所有權(quán)的行使，對(duì)于林權(quán)抵押制度的發(fā)展是大為不利的。

眾所周知，抵押法律關(guān)系的形成要求抵押人對(duì)其抵押物享有充分完整的權(quán)利，這也是為了防止當(dāng)發(fā)生約定的情形或是抵押人無(wú)法清償債務(wù)時(shí)，抵押權(quán)人可以有所保障，可以依法取得對(duì)該抵押標(biāo)的所享有的權(quán)利。在具體的林權(quán)抵押法律關(guān)系中，作為抵押標(biāo)的——林木的所有權(quán)以及林地的使用權(quán)，如果抵押人對(duì)上述權(quán)利存在瑕疵時(shí)，也勢(shì)必會(huì)影響到抵押權(quán)人的權(quán)利。即，由于抵押人在對(duì)林木缺少充分的處分權(quán)，而導(dǎo)致抵押權(quán)人所繼受的權(quán)利同樣并不充分，導(dǎo)致當(dāng)?shù)盅簷?quán)人想行使自己的權(quán)利時(shí)，同樣需要相關(guān)林業(yè)行政主管部門出具采伐許可證的行政許可手續(xù)，而如果相關(guān)部門沒(méi)有許可或者只同意批準(zhǔn)授予部分許可時(shí)，抵押權(quán)人也就無(wú)法充分的行使自己的權(quán)利，就會(huì)形成一些死帳、壞賬、爛賬等。長(zhǎng)此以往，在進(jìn)行抵押貸款時(shí)，抵押權(quán)人就往往不會(huì)選擇以林權(quán)作為抵押標(biāo)的，因?yàn)榈盅簷?quán)人明白當(dāng)獲取林木的處分權(quán)后，也不會(huì)得到充分的行使。這樣就會(huì)形成惡性循環(huán)，導(dǎo)致林權(quán)的發(fā)展受到禁錮，既不利于我國(guó)林權(quán)抵押制度的發(fā)展，也不利于我國(guó)林業(yè)資源的充分利用。

2.2抵押登記程序不完善依據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第九條、第一百八十條、第一百八十七條之規(guī)定可以得知，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓，依法應(yīng)該進(jìn)行登記，只有進(jìn)行登記后，才會(huì)發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效力，這是以登記作為物權(quán)的生效要件。當(dāng)前，林權(quán)抵押登記依據(jù)的主要是國(guó)家林業(yè)局2004年制定的《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法(試行)》，以登記之日作為生效時(shí)間。但是，該辦法條款大多為原則性規(guī)定，對(duì)于一些具體的、程序上的細(xì)節(jié)問(wèn)題卻未加詳述。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，如發(fā)生多人共有的情況，該如何進(jìn)行登記，以及所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離時(shí)，在實(shí)踐當(dāng)中如何具體操作等問(wèn)題都是需要迫切解決的。而介于該背景下的林權(quán)抵押登記，在實(shí)踐當(dāng)中顯得尤為不規(guī)范和混亂，往往會(huì)發(fā)生一些抵押人在進(jìn)行抵押登記后，又再次對(duì)其林地、林木進(jìn)行出售、租賃等處分行為，從而使得抵押權(quán)人得到的抵押標(biāo)的不完整，其在實(shí)現(xiàn)其自身合法權(quán)益的同時(shí)，往往會(huì)發(fā)生爭(zhēng)議，抵押權(quán)人的合法權(quán)益得不到保障。

2.3抵押評(píng)估制度存在缺陷我國(guó)在《森林資源資產(chǎn)評(píng)估管理暫行規(guī)定》第十二條、十三條中規(guī)定了對(duì)林權(quán)抵押的標(biāo)的物應(yīng)當(dāng)進(jìn)行評(píng)估，但不可忽視的是，當(dāng)前我國(guó)林權(quán)抵押制度中在評(píng)估機(jī)制方面還存在一定的不足，具體表現(xiàn)為專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)較少以及對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)評(píng)估人員素質(zhì)以及專業(yè)能力要求不嚴(yán)格。

首先，《暫行規(guī)定》第十二條規(guī)定，對(duì)于評(píng)估機(jī)構(gòu)的要求，簡(jiǎn)而言之，就是應(yīng)當(dāng)具有一定的資質(zhì)，并且經(jīng)過(guò)相關(guān)部門認(rèn)證，在評(píng)估的過(guò)程中，保證至少有兩名或兩名以上的專業(yè)評(píng)估人員參與評(píng)估工作。從中可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)對(duì)于專業(yè)的林業(yè)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的要求并不是十分嚴(yán)格，但是，即便如此，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中評(píng)估機(jī)構(gòu)的數(shù)量還是十分有限的，符合要求、經(jīng)過(guò)認(rèn)證的評(píng)估機(jī)構(gòu)數(shù)量更是屈指可數(shù)。

其次，對(duì)于評(píng)估人員的要求，林業(yè)資產(chǎn)的資產(chǎn)評(píng)估人員不但要具備評(píng)估資質(zhì)，還要求具有豐富的林業(yè)專業(yè)知識(shí)，熟悉林業(yè)行業(yè)的法律法規(guī)和相關(guān)技術(shù)規(guī)范。由此可見(jiàn)，工作人員的素質(zhì)是決定評(píng)估工作能否順利完成的一個(gè)重要因素，它關(guān)系到工作人員能否以其專業(yè)素養(yǎng)對(duì)于待評(píng)估資產(chǎn)進(jìn)行充分把握，能否順利迎合市場(chǎng)保需求，緊跟市場(chǎng)形勢(shì)，給出合理的判斷，客觀、公正、充分地維護(hù)各方利益。

3完善林權(quán)抵押法律制度的建議

3.1逐步放寬抵押人對(duì)林木處分自主權(quán)當(dāng)前抵押人對(duì)其自有林木所具有的權(quán)利有限，在行使過(guò)程中得不到充分的行使，抵押人對(duì)權(quán)利存在瑕疵時(shí)，也勢(shì)必會(huì)影響到抵押權(quán)人的權(quán)利。因此，有必要逐步放寬抵押人對(duì)林木處分自主權(quán)，給予抵押人更為充分的自主性權(quán)利。主要可采取以下措施：第一，在權(quán)利的來(lái)源上，有必要通過(guò)修改法律的方式來(lái)賦予抵押人更多的自主性權(quán)利，并且保證這些權(quán)利有充足的法律依據(jù)，受法律保護(hù)，其他單位和個(gè)人無(wú)法干預(yù)。第二，在得到法律有利保障的前提下，還應(yīng)該設(shè)計(jì)相關(guān)制度、政策來(lái)予以輔助，增加現(xiàn)實(shí)當(dāng)中的靈活性[3]。例如，可以采取指標(biāo)積累的方式，將前一年未完成的指標(biāo)轉(zhuǎn)移到下一年；適度增加限額度，在保持合理限度的范圍內(nèi)，采取適當(dāng)、寬松的采伐審查審核標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，這里要予以明確的是，放寬采伐審查審核標(biāo)準(zhǔn)要在合理的范圍內(nèi)，在放寬的同時(shí)還應(yīng)該加大監(jiān)管的力度，如若放松監(jiān)管，可能會(huì)造成大量的亂砍濫伐，進(jìn)一步導(dǎo)致對(duì)林業(yè)生態(tài)環(huán)境的破壞。監(jiān)管應(yīng)當(dāng)要求落實(shí)到具體的責(zé)任人，即該片林木由誰(shuí)采伐，誰(shuí)就有義務(wù)和責(zé)任在整個(gè)過(guò)程中及時(shí)地補(bǔ)植相關(guān)數(shù)量的林木。如果發(fā)現(xiàn)采伐人員只伐不種，則應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰，以防止大規(guī)模破壞林業(yè)生態(tài)環(huán)境的情形。

3.2健全抵押登記制度首先，應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度建設(shè)，以及頒布政策性文件等方式，對(duì)林權(quán)抵押登記的條件、內(nèi)容、效力等相關(guān)要求予以明確和細(xì)化，同時(shí)，有必要進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，針對(duì)當(dāng)前登記制度存在的問(wèn)題，在制定方針政策的同時(shí)，要考慮到合理性和實(shí)用性。其次，嚴(yán)格規(guī)范抵押登記，逐步完善抵押登記工作，逐步做到將相關(guān)信息材料在有關(guān)部門間流通，在提交申請(qǐng)過(guò)程中就要嚴(yán)格把控，加大政府的宏觀干預(yù)，做到便于審查，資源能夠被共享[4]，將抵押人登記的情況、抵押物的有關(guān)狀況、權(quán)利人的具體情況實(shí)行資源共享，以便追蹤抵押人貸款后的具體還款能力的變化，從而降低林權(quán)抵押的風(fēng)險(xiǎn)。再次，在抵押期間，將林權(quán)登記證交由抵押權(quán)人保管[5]。設(shè)立抵押登記的初衷就是為了把控風(fēng)險(xiǎn)，防止抵押人對(duì)抵押物進(jìn)行的惡意處分，從而使抵押物的價(jià)值縮水。但是，登記機(jī)關(guān)只在林權(quán)證上進(jìn)行標(biāo)注，只能防止抵押人進(jìn)行采伐，卻無(wú)法防止部分抵押人通過(guò)一些隱蔽、非常規(guī)的方式來(lái)破壞抵押物，例如通過(guò)買賣、出租等對(duì)抵押權(quán)人權(quán)利的侵害行為，繼而造成抵押物的價(jià)值減損。

3.3完善資產(chǎn)評(píng)估制度當(dāng)前我國(guó)的林業(yè)資源評(píng)估制度還不是十分健全，林業(yè)資源的評(píng)估是對(duì)于林權(quán)抵押發(fā)展的重要保障。而現(xiàn)階段，首先，應(yīng)當(dāng)重視的是在評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇方面，應(yīng)當(dāng)盡可能地選擇一些具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)林業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行操作，這些機(jī)構(gòu)由于長(zhǎng)時(shí)間從事評(píng)估事業(yè)，能充分了解并把握市場(chǎng)動(dòng)態(tài)和市場(chǎng)行情，能夠給出符合各方需求的客

觀、公平的結(jié)果。因?yàn)樵谠u(píng)估過(guò)程中，需要機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)環(huán)境的判斷和把握，特別是所涉及的相關(guān)林業(yè)資源對(duì)于市場(chǎng)化的需求有著較為特殊的要求，如果不能充分進(jìn)行評(píng)估，那么會(huì)給當(dāng)事人都造成不可估量的損失。

其次，在人員選任上，應(yīng)當(dāng)把精力更多地放在專業(yè)人才的培養(yǎng)上。這一點(diǎn)需要各級(jí)林業(yè)主管部門會(huì)同有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)一起，可以通過(guò)定期培訓(xùn)的方式來(lái)培養(yǎng)出專業(yè)的評(píng)估工作人員。各級(jí)政府也應(yīng)當(dāng)積極參與進(jìn)來(lái)，有條件的應(yīng)當(dāng)設(shè)立一些專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)，與此同時(shí)，還要加強(qiáng)監(jiān)管和進(jìn)行必要的指導(dǎo)和管理，建立評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員共同負(fù)責(zé)的責(zé)任機(jī)制，形成責(zé)任共同體。

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基金項(xiàng)目國(guó)家林業(yè)局林業(yè)軟科學(xué)研究項(xiàng)目(2015-R27)。

作者簡(jiǎn)介王鐵(1991- )，男，黑龍江大慶人，碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。*通訊作者，副教授，碩士生導(dǎo)師，從事法學(xué)理論研究。

收稿日期2016-04-22

中圖分類號(hào)S-9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)0517-6611(2016)16-016-02

Problems in Legal System of Forestry Right Mortgage

WANG Tie, ZHANG Xiao-ping*, GENG Kai-li

(School of Humanity and Law, Northeast Forestry University, Harbin, Heilongjiang 150040)

AbstractBased on the current status of legal system of forestry right mortgage, problems in reform practice of forest area were pointed out, such as flaws in mortgagor punishment, imperfect procedure of mortgage registration, shortages in mortgage assessment system. Suggestions were put forward, such as gradually raising the mortgagor autonomy forest punishment, perfecting mortgage registration system, and improving asset appraisal system, so as to ensure the sound development of forest right mortgage system and the smooth reform of forestry property right system.

Key wordsForest right mortgage; Legal system; Problem; Perfection