○李　威

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農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及解決路徑——以廣西隆安縣為例

○李威

黨的十七屆三中全會《決定》指出：“加強土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理和服務，建立健全土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！贝撕?，全國各地開展了多種形式的土地流轉(zhuǎn)探索與實踐，大部分地區(qū)取得了明顯成效，但也存在一些問題，如部分農(nóng)民積極性不高、政策信息不暢阻礙流轉(zhuǎn)、失地農(nóng)民后續(xù)保障不足等。為解決這些土地流轉(zhuǎn)問題，筆者選取廣西隆安集約化土地流轉(zhuǎn)的成功范例進行研究，以求破解之良方。

集約化土地流轉(zhuǎn)是指堅持依法自愿有償原則，引導和鼓勵農(nóng)民把土地小塊合并大塊形成一定規(guī)模，再通過運用現(xiàn)代管理與技術的企業(yè)化運作，向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等市場主體合理有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。近年來，廣西隆安縣通過集約化土地流轉(zhuǎn)，解放了大批農(nóng)村勞動力，農(nóng)民在收獲地租的同時，有的受聘于企業(yè)成為雙薪農(nóng)民，有的走上創(chuàng)業(yè)致富之路，推動了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。當前，廣西隆安縣的土地流轉(zhuǎn)面積和規(guī)模逐年擴大，已經(jīng)成為南寧市乃至全國推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要典范。

一、廣西隆安集約化土地流轉(zhuǎn)概況

隆安縣位于廣西的西南部，屬于南寧市代管縣，轄6鎮(zhèn)4鄉(xiāng)，共118個行政村、13個社區(qū)、1235個自然屯，另設1個華僑管理區(qū)。全縣總?cè)丝?0.2萬人，其中農(nóng)業(yè)人口36.2萬人，占比為90％，是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大縣。隆安縣土地流轉(zhuǎn)起步早、發(fā)展快、規(guī)模逐年擴大。早在1996年，開始出現(xiàn)成規(guī)模企業(yè)化的土地流轉(zhuǎn)，到2014年底隆安縣流轉(zhuǎn)面積已達到30.27萬畝，占全縣耕地面積的32.5％[1]。隆安縣土地流轉(zhuǎn)方式多樣、用途多元、類別多種，加快了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化進程，有力促進了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展，培育出了全國首創(chuàng)以“統(tǒng)租分包”、“產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”形式為代表的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展典型——“金穗模式”[2]。廣西金穗農(nóng)業(yè)投資有限責任公司（以下簡稱金穗公司）采取“龍頭企業(yè)＋農(nóng)戶＋基地”模式，從周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民手中把土地租賃過來，建設萬畝現(xiàn)代香蕉園，使企業(yè)和農(nóng)戶形成了利益共同體，一起參與項目基地建設與管理，實現(xiàn)了農(nóng)民離地不離鄉(xiāng)，就地工人化。

近年來，隆安縣通過土地流轉(zhuǎn)基本打破了農(nóng)村分散獨立小面積種植的經(jīng)營格局，實行規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構，提高土地的產(chǎn)出價值，并在當?shù)卮呱鲆慌r(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、種植大戶，形成企業(yè)化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，促進農(nóng)藥、化肥等相關產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，特殊產(chǎn)業(yè)進一步發(fā)展壯大，富鳳雞、匯生牛成為2014年第45屆世界體操錦標賽指定食用產(chǎn)品。金穗香蕉產(chǎn)業(yè)（核心）示范區(qū)順利通過自治區(qū)級創(chuàng)建驗收，定典屯綜合示范村先后榮獲“中國特色村”、“全國一村一品示范村”等稱號，金穗農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園被列為2014年南寧市重點打造自治區(qū)級現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)（核心）示范區(qū)之一。

二、廣西隆安集約化土地流轉(zhuǎn)基本做法及啟示

（一）廣西隆安集約化土地流轉(zhuǎn)的基本做法

1.因地制宜，統(tǒng)籌謀劃

隆安縣始終立足于當?shù)氐膮^(qū)位條件、資源稟賦、交通基礎等基本條件，以及農(nóng)民意愿和各方要求，因地制宜選擇有效的流轉(zhuǎn)方式。早在2006年，隆安縣政府就組織修訂了《隆安縣土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》，并明確規(guī)定在土地流轉(zhuǎn)用途上，統(tǒng)籌考慮確保糧食安全和發(fā)展高效農(nóng)業(yè)的關系，鼓勵流轉(zhuǎn)業(yè)主根據(jù)當?shù)刭Y源條件、地形地貌、傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等情況，宜糧則糧、宜經(jīng)則經(jīng)（經(jīng)濟作物）、宜旅則旅（觀光農(nóng)業(yè)）。

2.注重創(chuàng)新，規(guī)范發(fā)展

隆安縣在認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的指導工作的基礎上，積極宣傳現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)政策，嚴格兌現(xiàn)已出臺的土地流轉(zhuǎn)獎勵政策，鼓勵村屯、農(nóng)戶創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，根據(jù)市場供求關系選擇合適的對象，將土地流轉(zhuǎn)給能人、企業(yè)、經(jīng)濟合作組織，造就了一批專業(yè)大戶，培育了一批農(nóng)業(yè)重點龍頭企業(yè)，打造了一批農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)專業(yè)合作社和種植大戶。據(jù)有關部門統(tǒng)計，2014年隆安縣經(jīng)營土地的企業(yè)達24家，其中龍頭企業(yè)2家，本地企業(yè)19家，外來企業(yè)5家；成立農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社56家；擁有種植大戶150多家。

3.典型示范，務實推進

隆安縣采用行之有效的組織、宣傳、發(fā)動群眾的工作方法，如2012年隆安縣丁當鎮(zhèn)率先成立了丁當鎮(zhèn)服務土地流轉(zhuǎn)先鋒示范隊伍，充分發(fā)揮黨員干部和農(nóng)民骨干的宣傳、引領及示范作用，積極推動土地流轉(zhuǎn)工作，取得了顯著成效。同時，隆安縣注重培育典型，重點建設一批示范基地、公司、種植大戶等，如全國最大的香蕉標準化產(chǎn)業(yè)基地——金穗公司總部坐落在隆安縣那桐鎮(zhèn)。近年來，那桐鎮(zhèn)及其周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)戶通過土地流轉(zhuǎn)把土地租給金穗公司種香蕉，然后就地成為產(chǎn)業(yè)工人。據(jù)介紹，金穗公司每年創(chuàng)造勞動就業(yè)30萬人次以上，帶動農(nóng)民種植香蕉3萬多畝，幫助3000多家農(nóng)戶實現(xiàn)了種蕉增收[3]。隆安縣就是這樣通過培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，引導其以統(tǒng)租分包等方式將土地流轉(zhuǎn)過來，讓農(nóng)民群眾真切感受到土地流轉(zhuǎn)的實效。

4.優(yōu)化政策，服務引導

隆安縣在細化南寧市出臺的《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)和促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的意見》、《南寧市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)實施細則》等政策的基礎上，還出臺了一系列推進土地流轉(zhuǎn)的政策文件，如《隆安縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)試點工作方案》（隆政辦發(fā)[2010]191號）等。同時，隆安縣強化政府的服務引導功能，促進土地流轉(zhuǎn)有序開展。2010年初，隆安縣丁當鎮(zhèn)第一個掛牌成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心進行規(guī)范化管理試點，之后全面鋪開，至2011年底轄區(qū)內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心[4]。借助這個平臺，定期召開座談培訓會，集中學習土地流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī)和文件精神，大力宣傳土地流轉(zhuǎn)的重大意義、政策措施，為各類人員答疑解惑，提高了農(nóng)民參與流轉(zhuǎn)的積極性。

（二）廣西隆安集約化土地流轉(zhuǎn)的啟示

總結(jié)隆安縣土地流轉(zhuǎn)的成功經(jīng)驗，有如下幾點啟示：

1.政府引導土地流轉(zhuǎn)規(guī)范發(fā)展是其成功的前提

近年來，隆安縣委、縣政府始終堅持以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為主體的農(nóng)村土地承包關系為基礎，根據(jù)“依法、自愿、有償”的原則，積極做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的指導工作?？傮w而言，隆安縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既解放思想、勇于創(chuàng)新，又規(guī)范有序、穩(wěn)妥推進，從合同簽訂、程序執(zhí)行、糾紛調(diào)解、信息提供等方面對土地流轉(zhuǎn)行為進行規(guī)范管理。

2.試點推廣土地流轉(zhuǎn)模式是其成功的關鍵

隆安縣結(jié)合實際，主要采取“公司+農(nóng)戶+基地”和“公司+合作社+農(nóng)戶”等多種經(jīng)營模式助推農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)來發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。金穗公司在隆安縣采取的就是“公司+農(nóng)戶+基地”的土地流轉(zhuǎn)企業(yè)化經(jīng)營模式，以金穗公司為主，其他種植大戶為輔的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，這樣既可降低企業(yè)投資風險和投入成本，提高品牌競爭力，又有助于實現(xiàn)企業(yè)、種植大戶及流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的多方共贏。隆安縣通過“金穗模式”的示范推廣，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)健康有序規(guī)?；l(fā)展趨勢。據(jù)不完全統(tǒng)計，隆安縣丁當、那桐、喬建等平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)面積占各鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地面積的60％以上，且均取得了較好的土地收益，農(nóng)民普遍認可。

3.培育多種形式市場主體是其成功的基礎

隆安縣土地流轉(zhuǎn)始終尊重市場規(guī)律，培育多種形式市場主體，如聯(lián)合組建農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社和種植大戶等。截止2014年底，隆安縣共計擁有市級以上龍頭企業(yè)有11家，農(nóng)民專業(yè)合作社127家，種植大戶連片100畝以上的有150戶。在推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的同時，隆安縣鼓勵這些市場主體認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)專項補助資金的申報工作，據(jù)統(tǒng)計，2014年隆安縣申報農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)專項補助資金主體73個，金額達1139萬元[5]。隆安縣通過培育這些市場主體穩(wěn)步推進土地、資金、產(chǎn)權、技術、信息等市場化，基本形成了一個統(tǒng)一開放、競爭有序的土地流轉(zhuǎn)市場。

4.健全土地流轉(zhuǎn)服務組織是其成功的保障

為進一步加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的管理和服務，隆安縣依托農(nóng)村經(jīng)濟管理部門逐步建立了縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)服務體系，如在縣農(nóng)業(yè)局成立了隆安縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)服務中心，在各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府成立了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)試點服務中心，在各村委會成立了村農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)試點服務站。隆安縣通過這些土地流轉(zhuǎn)服務組織，進一步完善服務機構，健全管理機制，及時向農(nóng)戶發(fā)布土地流轉(zhuǎn)政策和信息，探索農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力審查的標準和運作方式，加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)行為和合同履行的監(jiān)管，促進了土地流轉(zhuǎn)由自發(fā)性、零散性、無保障向規(guī)模化、規(guī)范化、法制化轉(zhuǎn)變。

三、解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的路徑

（一）建立健全宣傳引導機制，提高農(nóng)民參與積極性

農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體，只有把農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性激發(fā)出來，才能加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。一是加大政策法規(guī)宣傳，消除農(nóng)民顧慮與擔憂。針對部分農(nóng)民在思想上存在的疑慮和抵觸，結(jié)合農(nóng)村土地承包法律法規(guī)學習宣傳活動，加大對《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》、《合同法》等政策法律法規(guī)的宣傳力度，使老百姓從“要我流轉(zhuǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙鬓D(zhuǎn)”，極大地調(diào)動廣大群眾參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。二是創(chuàng)新方式方法，引導農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念。結(jié)合當?shù)貙嶋H，認真組織活動，可利用群眾代表大會、村組干部會、黨員大會和“村村響”喇叭等多種形式，向農(nóng)民講清、講透土地流轉(zhuǎn)的意義、土地流轉(zhuǎn)政策措施及土地流轉(zhuǎn)后的效益，要打破固有的傳統(tǒng)土地分散經(jīng)營模式，加快土地有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展特色、規(guī)模、效益農(nóng)業(yè)，才能使群眾徹底擺脫貧困，走向富裕。三是加強內(nèi)外交流合作，增強農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)信心。積極采取“走出去、引進來”的辦法，組織部分村組干部和農(nóng)民代表到土地流轉(zhuǎn)成效顯著的地區(qū)，如到廣西隆安縣考察學習，打破固守傳統(tǒng)種植發(fā)展的守舊思維，增強創(chuàng)新發(fā)展的意識。同時充分發(fā)揮外出創(chuàng)業(yè)人員回鄉(xiāng)置業(yè)和種田大戶的典型示范作用，用身邊的事教育身邊的人，使農(nóng)民看到實實在在的效果，從而轉(zhuǎn)變思想觀念，增強土地流轉(zhuǎn)信心，加快土地流轉(zhuǎn)進程。

（二）建立健全管理服務體系，提供農(nóng)民優(yōu)質(zhì)高效服務

當前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)處于起步探索階段，各類政策信息傳遞與交流不暢通，影響土地流轉(zhuǎn)的效率，因此政府應積極整合優(yōu)化管理服務資源，推進建立精簡、高效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務體系。

1.建立健全土地流轉(zhuǎn)服務機構

建議各地結(jié)合實際成立土地流轉(zhuǎn)工作領導小組和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心，村級設立土地流轉(zhuǎn)信息員，開展土地使用權流轉(zhuǎn)供求登記和信息發(fā)布，接受土地供求雙方的咨詢，負責農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)申報、登記、招租等服務，解決政策信息不暢導致土地流轉(zhuǎn)供求矛盾。

2.建立健全土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機構

建議各地在農(nóng)業(yè)主管部門的基礎上成立相應的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機構，負責農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)審查、鑒證、監(jiān)督機制，確立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的具體范圍、原則，規(guī)范流轉(zhuǎn)的形式，明確流轉(zhuǎn)的操作程序，規(guī)定對違規(guī)失范行為的處理辦法，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進入規(guī)范有序的軌道，確保土地流轉(zhuǎn)管理服務工作有序開展。

3.建立健全土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處中心

建議各地聯(lián)合綜治、法院、司法等部門成立土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處中心，根據(jù)土地承包糾紛仲裁制度及管理辦法，加強對解決農(nóng)村土地承包糾紛的上訪接待工作，有效地解決土地流轉(zhuǎn)糾紛，規(guī)范雙方的履約行為，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康有序發(fā)展。

（三）建立健全風險保障機制，保證農(nóng)民合法土地收益

土地流轉(zhuǎn)最重要的目標就是保證農(nóng)民的合法土地權益。

1.建立土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體準入制度

對參與土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營主體要進行風險評估和相關準入條件限制，特別是要嚴格規(guī)范大戶、龍頭企業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)的行為，認真審核其農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，保障農(nóng)戶擁有合理的土地收益。

2.建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險基金

建議各地政府在土地流轉(zhuǎn)過程中，從集體土地流轉(zhuǎn)收益或有關稅收中拿出一部分資金用于建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險基金，并對糧食等主要農(nóng)作物、水產(chǎn)、畜牧、農(nóng)機等實現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策性保險全覆蓋，確保失地農(nóng)民或土地流轉(zhuǎn)失敗后的部分權益得到保障。

3.建立土地流轉(zhuǎn)擔保機制

建議各地允許有條件的村鎮(zhèn)銀行、涉農(nóng)企業(yè)、合作社等組織設立土地流轉(zhuǎn)擔保服務項目，放開土地承包經(jīng)營權抵押貸款，探索開展在田農(nóng)作物預期收成抵押和畜禽、水產(chǎn)等活物抵押貸款業(yè)務，并進一步完善土地流轉(zhuǎn)補償機制。

［參考文獻］

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（作者單位湖北省京山縣羅店鎮(zhèn)人民政府）

（責任編輯田鶯歌）