■ 吳燦 田曉陽

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國外政府購買公共氣象服務的初步研究

■ 吳燦 田曉陽

韓國“知其然，更知其所以然”的完全引進，是值得推薦的政府采購方式。這種特點的購買，首先是購買實施前，購買方選派技術(shù)人員參與被購買方相關的研發(fā)活動，全面了解所購系統(tǒng)或產(chǎn)品平臺的技術(shù)內(nèi)涵；其次，在系統(tǒng)的“定制”（即修改為適合韓國的系統(tǒng)）過程中，以韓方人員操刀為主，美方人員參與和解答技術(shù)疑難問題。

政府購買服務是一種新型公共服務提供方式，也是發(fā)達國家對社會福利制度做出的一項重要變革。自20世紀70年代末以來，主要發(fā)達國家興起了一場以新公共管理為標志的行政改革運動，其中一個重要內(nèi)容就是主張全民、社會都參與到公共服務供給中來。這些發(fā)達國家政府通過契約化、民營化等形式，把公共服務的生產(chǎn)交由市場和社會力量來承擔，通過鼓勵民間投資和經(jīng)營公共服務行業(yè)，引入市場競爭機制，提高公共服務水平和效率。目前，政府購買公共服務理念在美國、歐盟、日本、澳大利亞、新西蘭、加拿大等國家和地區(qū)得到廣泛應用。本文主要介紹了西方國家氣象部門在購買公共氣象服務方面的做法和經(jīng)驗，以期對中國氣象部門實施政府改革有所裨益。

一、政府購買公共氣象服務的概念

公共服務是指政府行使公共權(quán)力并運用公共資源滿足廣大社會成員共同需要的服務，過去這些服務主要由政府直接提供。但是，政府在提供某些公共服務時可能出現(xiàn)效率低、質(zhì)量差等問題，很難充分滿足社會公眾的需要。20 世紀 80 年代末以來，多個主要國家政府都開始進行行政體制改革，探索提供公共服務的新途徑，形成了公共服務的政府購買制度。

政府購買公共服務作為行政改革中的一個制度創(chuàng)新，伴隨著民營化運動的熱潮于20世紀70年代末首先在歐美國家興起。政府購買的初衷是引入市場競爭機制，以達到提高服務質(zhì)量和降低服務成本的目的。政府向社會力量購買公共服務，使政府從服務的直接提供者向決策者、監(jiān)管者進行角色轉(zhuǎn)換，購買的服務產(chǎn)品往往更迎合當前社會公眾的需求，供給方式也更靈活，能在短期內(nèi)較好地體現(xiàn)出政府財政投入的效益。

社會組織進入公共服務領域是一場偉大的社會變革，這不僅意味著政府開始在公共服務領域引入競爭機制，也使得政府與社會組織的關系發(fā)生了根本性的改變：從政府包辦向“政府與社會組織”攜手合作轉(zhuǎn)變。目前，政府購買公共服務的模式成為了世界各國提供公共物品的一種重要途徑。

近年來，為更好地滿足社會公眾的需求，在政府購買公共服務的改革趨勢下，市場機制已被引入氣象服務領域，促進了政府購買公共氣象服務的發(fā)展。政府購買公共氣象服務，即政府向社會力量購買氣象服務，通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分氣象領域的公共服務事項，按照一定方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據(jù)服務數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用。需強調(diào)的是，政府購買公共氣象服務這種模式不是完全將公共氣象服務推向市場，而是有目的地引入市場成分，政府并沒有從公共氣象服務事業(yè)中脫身，而是繼續(xù)投入和支持公共氣象服務事業(yè)，同時政府保留了很強的干預能力，如果發(fā)現(xiàn)一個失敗的服務，政府可以采取諸如重新實施或關閉失靈的服務機構(gòu)等措施。

二、國外政府購買公共氣象服務的特點

20世紀初現(xiàn)代氣象科學的出現(xiàn)，以及兩次世界大戰(zhàn)，都對各國氣象服務有了不同程度的促進。20世紀中葉，隨著數(shù)值天氣預報的成功和走向業(yè)務化，氣象預報水平有了極大的提升。另一方面，人類社會的發(fā)展，特別是人口增加和經(jīng)濟建設大規(guī)模開展，使得人類面對自然，尤其是極端天氣氣候災害，隨著暴露度和敏感性的提高，脆弱性增加。這時，政府部門就面臨兩種情況的選擇：生命財產(chǎn)的保護在越來越大的程度上，需要天氣預警的保護，因此必須納入最為重要的公共服務范疇，由國家專門機構(gòu)管理；由于氣象信息的重要性，其需方市場已經(jīng)形成，氣象服務可以推向市場，這樣即可以通過市場快速提高氣象服務能力，又能有效減輕政府規(guī)模和負擔。在近半個世紀的實踐中，國際上大部分國家采用前一種思維，即在政府內(nèi)部設立氣象主管部門，只有極少數(shù)國家將國家氣象管理私企化。盡管如此，審視西方發(fā)達國家的公共氣象服務的構(gòu)建，在氣象服務的具體運作上，一些國家實際上是雙規(guī)制，即采用國家和市場“雙肩挑”的方式，完成公共氣象服務。西方國家氣象部門購買服務的特點大致有以下四個方面。

1 政府購買公共氣象服務制度服務于規(guī)制改革的總目標

政府購買公共服務制度是規(guī)制改革的一個重要組成部分，服務于規(guī)制改革的總目標。即：導入、加強競爭機制，以此來降低產(chǎn)品價格、提高資源分配效率及生產(chǎn)效率、促進技術(shù)創(chuàng)新、擴大服務領域。

2 購買的主要服務為提升氣象業(yè)務及服務能力的關鍵技術(shù)

韓國氣象局2013年2月27日向IBM公司通過協(xié)議購買大數(shù)據(jù)處理平臺；中國臺灣氣象機構(gòu)從1990年開始，向美國NOAA預報系統(tǒng)實驗室（FSL）購買天氣預報技術(shù)，這種購買隨著美方技術(shù)的更新?lián)Q代和新技術(shù)的推出而不斷擴大；21世紀初，韓國向FSL購買定制的適合韓國區(qū)域的臨近預報系統(tǒng)；中國香港氣象部門（HKO）近10年來向FSL購買了一攬子提升其預報能力的產(chǎn)品和服務，包括局地尺度分析方案（LAPS）的引進和人員培訓、數(shù)據(jù)同化預報系統(tǒng)開發(fā)和HKO分析預報系統(tǒng)的管理等。

這類引進和購買的一個共同特征，是技術(shù)轉(zhuǎn)讓或購買的內(nèi)容，均是抵達方氣象預報業(yè)務和服務最核心和關鍵技術(shù)或產(chǎn)品開發(fā)能力，而被購買方或者是著名企業(yè)（如IBM），或者是氣象業(yè)務研發(fā)部門（如FSL）。上述引進和購買活動中，韓國“知其然，更知其所以然”的完全引進，是值得推薦的政府采購方式。這種特點的購買，首先是購買實施前，購買方選派技術(shù)人員參與被購買方相關的研發(fā)活動，全面了解所購系統(tǒng)或產(chǎn)品平臺的技術(shù)內(nèi)涵；其次，在系統(tǒng)的“定制”（即修改為適合韓國的系統(tǒng)）過程中，以韓方人員操刀為主，美方人員參與和解答技術(shù)疑難問題。經(jīng)歷這樣程序的購買，獲得的可以說完全是自己的了。

3 國家和地區(qū)聯(lián)合購買是歐洲氣象部門的主要購買方式

這種形式主要發(fā)生在歐洲，因為氣象在衛(wèi)星探測和模式研究上的高投入，以及衛(wèi)星探測和模式覆蓋區(qū)域廣泛等特征，而歐洲國家和地區(qū)國土覆蓋一般又比較小，歐洲各國走聯(lián)合開發(fā)之路，先后成立了歐洲中期天氣預報中心和歐洲氣象衛(wèi)星組織等實體機構(gòu)，各參與國家和地區(qū)以交“會費”的方式，獲得衛(wèi)星探測產(chǎn)品和數(shù)值預報產(chǎn)品的權(quán)利。同時，聯(lián)合成立的機構(gòu)，又可以在參與國或地區(qū)，甚至之外聘用最適合的研發(fā)人員或購買各種所需技術(shù)，提高自身產(chǎn)品的質(zhì)量。讓參與國和地區(qū)，較少的投入獲得世界最先進的氣象服務支撐能力。

例如英國作為會員，加入歐盟委員會的地平線2020（H2020）項目和歐洲研究會的研發(fā)項目，英國氣象局借此參與開發(fā)ESFRI（歐洲戰(zhàn)略論壇—研究基礎設施）重點項目以及哥白尼衛(wèi)星系列，并獲得相關資源。這使得英國能獲取歐洲以及世界領先科學研究機構(gòu)的知識技術(shù)成果，尤其對于在英國無法直接獲得的技術(shù)。通過參與相關項目，英國氣象局還可以獲得歐洲浮標網(wǎng)的資料、EARLINET的觀測結(jié)果、PRACE（歐洲先進計算聯(lián)盟）的研發(fā)時間，以及EUFAR 項目的橫跨歐洲的飛機科研設施等一系列資源。

4 制度保障：政府購買公共服務有專門的法律依據(jù)

這類模式在一些商業(yè)化發(fā)達并且市場穩(wěn)定有序的國家，針對氣象相關的觀測數(shù)據(jù)資源等，較為流行。例如，澳大利亞氣象局，隸屬于澳大利亞環(huán)境部，澳大利亞氣象局在水文資料獲取方面，除了其管理的水文觀測站之外，在很大程度上依據(jù)水文企業(yè)的觀測數(shù)據(jù)，而后一部分數(shù)據(jù)的來源企業(yè)，在澳大利亞《2007水法》的修訂版《2008水法》中已經(jīng)明確列出。這樣，列出企業(yè)的水文探測資料，按照國家法律，必須向澳大利亞氣象局提供，而澳大利亞氣象局所做的，就是為每家提供水文數(shù)據(jù)的企業(yè)，設立專門的網(wǎng)上數(shù)據(jù)傳輸通道（即獨立的FTP賬戶），同時提出各類水文數(shù)據(jù)的標準規(guī)范等。國家立法讓氣象部門共享企業(yè)資源，盡管氣象部門不用支付給提供方任何費用，可實際上也是一種潛在的國家購買。這是因為，一方面，國家法律上列出企業(yè)，不僅容易和一些優(yōu)惠政策掛鉤，更在某種程度上對企業(yè)是一種保護；另一方面，從企業(yè)視角來看，其數(shù)據(jù)被國家政府部門采用，也是對外宣傳其能力的很好注腳，其社會影響價值不可低估。因此，在經(jīng)濟、社會秩序穩(wěn)定的國家，國家立法讓氣象部門共享企業(yè)資源，不失為一種“共贏”的策略和做法。

又如，美國《2014天氣預報改進法令》（HR，2413）在眾議院通過。法案要求NOAA今后4年投入3.83億美元預算開展天氣研究和開發(fā)。2014年，該法案撥款6500萬美元，其中1400萬美元用于技術(shù)轉(zhuǎn)讓需求（外購技術(shù)占總經(jīng)費20%以上）。2015—2017年的每財政年，法案都撥款1億美元（8000萬美元給實驗室，2000萬美元給技術(shù)轉(zhuǎn)讓，外購占總經(jīng)費1/5）。

這項法案鼓勵非政府天氣研究界的合作和支持，包括民間團體和非政府組織（NGO），為促成這個目的，規(guī)定撥給研究和開發(fā)的資金中不少于30%的部分只能以競爭立項、合同、合作協(xié)議等方式獲取。為了在一定程度上解決衛(wèi)星數(shù)據(jù)缺口，法案包括了條款鼓勵NOAA在私營部門尋求完成任務的工具方法，并且明確提醒管理局——作為控制國家一系列麻煩重重的衛(wèi)星的機構(gòu)——它已經(jīng)被授權(quán)可以簽約從私營企業(yè)獲取天氣數(shù)據(jù)，包括那些正在計劃投放自己的環(huán)境衛(wèi)星組的公司。像Planet IQ和Geo Optics這樣的公司正在籌建大型低成本衛(wèi)星網(wǎng)絡來收集與天氣、氣候預報相關的數(shù)據(jù)，然后把這些數(shù)據(jù)出售給政府和其他公司?！?014天氣預報改進法令》中采取了多個步驟推動NOAA購買商業(yè)數(shù)據(jù)并且將這種操作常態(tài)化。法案要求NOAA將資金以競爭立項、合同、合作協(xié)議的方式開放給非政府的氣象研究者。

三、國外政府購買公共氣象服務的經(jīng)驗

1 重視立法和政策的制定

正式制度和規(guī)則有利于政府購買的長期性、穩(wěn)定性，也可避免非正式規(guī)則的偶然性和臨時性。如：NOAA將資金納入公共財政預算體制。將政府購買公共氣象服務預算納入公共財政預算體制，可確保政府購買公共氣象服務資金來源的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

2 完善專業(yè)監(jiān)督機制和績效評估制度

政府購買公共服務的過程離不開監(jiān)督，公共服務可以外包，但是責任不能外包，甚至需要比以往加強監(jiān)督，保障公共服務的數(shù)量和質(zhì)量。而建立效率評價體系，通過衡量一定金額購買的公共服務量或者一定的公共服務數(shù)量所使用的財政金額，評價政府購買公共服務的效率，是提高公共服務質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。如：為了保證公共服務供給的透明、中立及客觀和公正，日本專門設立了官民競標監(jiān)理委員會，政府購買公共服務的活動都要通過委員會組織實施和監(jiān)督管理。委員會成員都是來自民間的企業(yè)家、經(jīng)濟學家等，他們負責審查供應商的資格，確定參加競標者，確定中標的供應商。在整個采購過程中，日本政府采取公開發(fā)布信息的程序。

四、結(jié)語

從氣象事業(yè)發(fā)展的角度，必須認真評估政府購買公共服務政策的實現(xiàn)機制和路徑選擇。要積極參與政策實踐的各個領域，按照政策的指導原則和辦法思路，加強適應性、前瞻性的工作研究和業(yè)務布局。要注意在現(xiàn)代公共氣象服務體系建設的大框架內(nèi)，結(jié)合新技術(shù)、新媒體的發(fā)展變化，發(fā)掘公共氣象服務的新業(yè)態(tài)、新模式、新方法，有針對性地按照政府購買公共服務的政策要求，重構(gòu)氣象工作格局和工作流程。尤其要重視熟悉并適應公共氣象服務競爭和社會化、市場化運作的新型管理人員的培養(yǎng)和鍛造，在制度上、觀念上和干部隊伍上做好全面準備，積極面對國家公共服務政策的變革和發(fā)展，探索氣象事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展之路。

深入閱讀

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（作者單位：中國氣象局氣象干部培訓學院）