張美水，唐映良

(貴州省煙草公司黔東南州公司，貴州凱里 556000)

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山區(qū)基本煙田土地整理后續(xù)管護問題與對策

張美水，唐映良

(貴州省煙草公司黔東南州公司，貴州凱里 556000)

分析了山區(qū)基本煙田土地整理后續(xù)管護工作中的主要問題：制度不健全，責任不明確；管護意識差，參與力度弱；受益區(qū)域廣，經(jīng)費落實難；地形落差大，損毀頻率高。從理順產(chǎn)權歸屬、健全管護制度、籌集管護資金、引導設施使用、示范引領帶動、履行監(jiān)督職責6個方面提出了加強山區(qū)基本煙田土地整理后續(xù)管護的對策建議。

基本煙田；土地整理；后續(xù)管護；山區(qū)

煙草行業(yè)全面貫徹落實中共中央“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”方針，不斷加大基礎設施資金投入力度，制定了一系列政策措施，深入開展煙田基礎設施建設。其中，基本煙田土地整理是繼煙草行業(yè)開展煙水工程、密集烤房、育苗設施、機耕路、農(nóng)機具配置等設施后的又一重要舉措，是加快現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)建設的重要內(nèi)容之一。隨著現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)建設的深入推進及基本煙田土地整理的配套建設，山區(qū)烤煙生產(chǎn)條件已逐年得到明顯改善，加快了田間機械化作業(yè)進程，有效促進了煙草規(guī)模化種植和集約化經(jīng)營，實現(xiàn)減工降本和提質(zhì)增效目標。然而，長期以來，由于煙葉生產(chǎn)基礎設施建設重建輕管，加之管護機制不順暢，責任主體不明確，管護矛盾日益突出，已成為制約烤煙生產(chǎn)發(fā)展的一大瓶頸。筆者分析了山區(qū)基本煙田土地整理后續(xù)管護工作中存在的問題，從政策引導、責任主體、資金籌集等方面提出相應對策。

1 山區(qū)基本煙田土地整理后續(xù)管護問題

近年來，煙葉生產(chǎn)基礎設施管護工作已逐步提上日程，各產(chǎn)區(qū)已相繼在煙水工程、育苗設施、農(nóng)機具、烤房設施等項目進行了積極探索，已形成了受益主體管護、合作社運作、專業(yè)隊承包等多種管護模式，有效提高了設施利用率，增加了農(nóng)戶經(jīng)濟收入，取得了一定成效。但是，由于基本煙田土地整理項目實施起步較晚，對基本煙田土地整理實施后的管護問題預見性不夠，導致該項目管護工作相對其他設施項目滯后，管護難度較大，主要表現(xiàn)在以下方面。

1.1 制度不健全，責任不明確 當前，各煙葉產(chǎn)區(qū)政府相繼出臺了設施管護辦法，對項目管護工作提出了具體要求和措施，各級領導在會上也反復強調(diào)管護工作的重要性，但由于管護主體及責任不明確，監(jiān)督考核及獎懲機制不配套，相當一部分縣(市、區(qū))政府對項目建后管護工作漠不關心，既不建立機構，也不落實人員和資金，對存在問題遮遮掩掩，對管護工作涉入不多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會效而仿之，導致管護責任主體缺失，工作落不到實處。

1.2 管護意識差，參與力度弱 多數(shù)煙葉產(chǎn)區(qū)在進行基本煙田土地整理前已進行了土地流轉(zhuǎn)，整理結束后由種植大戶承包經(jīng)營，土地經(jīng)營權發(fā)生改變，項目受益主體及承包經(jīng)營戶游離于設施管護邊緣，未樹立較強的設施管護意識，組織管理不到位，對設施后續(xù)管護工作主動關心不夠，對土地資源進行掠奪性開發(fā)和使用，透支了土地的自我修復能力，造成土壤肥力下降，土地貧瘠化，給煙葉生產(chǎn)帶來了嚴峻考驗。

1.3 受益區(qū)域廣，經(jīng)費落實難 基本煙田土地整理建設內(nèi)容包括去障回土、耕地平整、農(nóng)機進出道口修砌、排洪溝渠修砌、煙田機耕路配套等內(nèi)容，基本涵蓋了煙葉生產(chǎn)基礎設施建設的主要類型，是現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)設施展示的重要平臺。項目實施后改善了當?shù)厣a(chǎn)生活條件，群眾滿意度較高，具有較好的示范效應。但由于項目區(qū)域內(nèi)一些公益性的煙水工程及機耕路除了本區(qū)域受益外，還牽涉到相鄰村組，造成管護責任不明確，管護經(jīng)費籌集困難，設施修復往往存在推諉扯皮現(xiàn)象，協(xié)調(diào)工作困難。

1.4 地形落差大，損毀頻率高 山區(qū)基本煙田土地整理不宜“貪大圖洋”，盲目追求視覺效果，應結合山區(qū)地形地勢特點，規(guī)劃以旱地為主，因地制宜、分類整理，采取“平倒坎、臺成塊、坡順行、溝相連、渠相通、澇能排”的方式，宜平則平、宜臺則臺、宜坡則坡、宜梯則梯，以輕度整理為主，6.67～33.33 hm2連片區(qū)域為重點，突出小而全、效果好的特點。但配套的渠道、機耕路等設施多數(shù)處于“兩山夾一谷”地帶，點多面廣，設施數(shù)量集中，雨季易受到山洪或泥石流沖刷破壞，后期設施損毀修復工作難度較大。

2 對策與建議

2.1 理順產(chǎn)權歸屬 基本煙田土地整理項目，受益煙農(nóng)或村民委員會是煙葉生產(chǎn)基礎設施產(chǎn)權所有人，也是管護的責任主體，應承擔管理轄區(qū)內(nèi)基礎設施使用管護的主要職責。按照屬地管理的原則，煙農(nóng)或村民委員會對其管轄范圍內(nèi)基礎設施享有設施產(chǎn)權的權利和管護的義務?？h、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府是其管轄范圍內(nèi)煙葉生產(chǎn)基礎設施使用管護的監(jiān)督主體，縣級人民政府對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府對村民委員會轄區(qū)內(nèi)基礎設施管護情況承擔監(jiān)督、考核責任。

2.2 健全管護制度 強化設施建后管護，建立制度是保障。項目區(qū)地方政府需擔負起管護工作的組織領導職責，協(xié)調(diào)好方方面面工作，推動基本煙田土地整理后續(xù)管護工作的開展，通過制定煙葉基礎設施管護辦法，成立管護機構，明確管護人員，落實管護資金，確保設施管護工作有制度、有專人、有資金。同時，針對項目類型擬定基本煙田土地整理管護具體管護措施，做到“一個項目一套管護辦法”，確保工作步驟科學可行，管護效果明顯，群眾滿意度高。

2.3 籌集管護資金 按照“地方政府補貼一點、受益主體自籌一點和項目設施綜合利用”相結合的原則，煙葉生產(chǎn)基礎設施配套項目管護資金的來源和使用可采取以下幾種方式：一是建立財政專項管護資金。產(chǎn)煙縣(市、區(qū))從上年煙葉稅收入中，按一定的比例提取財政專項管護資金，列入下年度財政支出預算。二是受益主體自籌。由村委會召開村民大會，采取“一事一議”方式，按本村煙農(nóng)每交售一擔(50 kg)煙葉收取適當費用作為專項管護資金。專項管護資金由村民委員會向煙葉站提供“一事一議”決議書，并委托煙葉站統(tǒng)一收取，交管護機構存入財政專項管護資金專戶。三是人飲工程水費收取。涉及土地整理區(qū)域人飲的煙水工程，向受益戶收取水費，用于項目管護。收費標準根據(jù)當?shù)厥袌鰞r格由物價部門制定。四是可經(jīng)營性項目的收益。通過在土地整理項目區(qū)閑置期間開展接茬作物綜合利用，從經(jīng)營和租賃收益中提取一定比例資金，用于項目管護。五是加強管護資金的使用管理。制定管護資金使用制度，堅持自下而上申請設施修復資金，再自上而下審核批復的方式，把有限的管護資金用到實處，并建立資金使用臺賬，定期或不定期進行公示，接受社會監(jiān)督。特別是對農(nóng)村財務的預決算工作進行進一步強化，完善資金票據(jù)管理以及財務檔案管理等工作，做到用制度對人、事以及財務進行管理[1]。

2.4 引導設施使用 使用就是最好的管護。項目建成后，要加強宣傳引導，結合項目特點，與市場搞好對接，制定綜合利用措施，在非烤煙生產(chǎn)季節(jié)有規(guī)劃有步驟地進行蔬菜、瓜果或其他經(jīng)濟作物綜合利用，最大限度地利用好設施，達到“以用促管”的目的。同時，要注重對土地進行土壤改良，可通過秸稈還田、種植綠肥、農(nóng)家肥堆制發(fā)酵、增施有機肥、翻犁炕冬、合理輪作及保護性栽培等措施進行土壤改良，有效提高地力。

2.5 示范引領帶動 圍繞重點煙區(qū)、發(fā)展煙區(qū)、潛力煙區(qū)，集中資源，高水平打造煙田土地整理示范項目，配套設施建管工作方案，促進設施建設和管護工作并重，確保示范點可復制、有推廣價值。積極發(fā)揮區(qū)域示范帶動作用，在土地整理區(qū)域合理安排機耕路、排洪渠、育苗、烘烤工場及附屬設施，確保規(guī)模綜合效應，打造好現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)示范區(qū)，引領烤煙產(chǎn)業(yè)發(fā)展[2]。

2.6 履行監(jiān)督職責 煙草行業(yè)是煙葉基礎設施建設的投資方，因此煙草部門有責任和義務去監(jiān)督煙田土地整理項目是否正常運行，這是保證烤煙生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。煙草部門在將項目產(chǎn)權移交給當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府或所在村委會時，根據(jù)管護協(xié)議要求，有權要求受益主體對煙田土地整理項目設施進行及時維護修繕，并跟蹤了解管護效果。

3 結語

煙草行業(yè)基本煙田土地整理是對現(xiàn)有基本煙田實行綜合整治，以提高耕地質(zhì)量、種煙土地相對集中連片、便于機械化作業(yè)為目的的行為[3]。土地整理項目的后期管護是實現(xiàn)土地整理工程綜合效益長期發(fā)揮的保證，落實明確的管護主體、建立完善的土地整理工程后期管護制度、開拓多方面的管護資金籌集渠道是順利實施土地整理項目后期管護的有效方式，建設與管護并重必將是未來土地整理項目開展的趨勢[4]。煙田土地整理項目靠的是“三分建七分管”，在后續(xù)管理過程中，必須要從管護機制、資金落實、管護責任等方面入手，以制度理順機構，靠措施落實資金，用考核明確責任，努力做到“建管并重、以用促管”，切實推動山區(qū)煙田土地整理后續(xù)管護，確保項目長久發(fā)揮效益。參考文獻

[1] 張愛萍，宋斌，王強．對農(nóng)村財務問題的思考與建議[J]．中國農(nóng)業(yè)會計，2010(2)：51-52．

[2] 姚軍.黔東南州基本煙田土地整理建設模式[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2016(11)：340-341.

[3] 國家煙草專賣局.煙田土地整理管理辦法：國煙辦〔2011〕336號[A].2011.

[4] 潘文輝.關于土地整理項目后期管護問題的探討[J].黑龍江國土資源，2010(6)：73

Problems and Countermeasures of Basic Tobacco Field Consolidation Follow-up Management in Mountainous Area

ZHANG Mei-shui，TANG Ying-liang

(Guizhou Province Tobacco Company Qiandongnan Prefecture，Kaili，Guizhou 556000)

The problems of basic tobacco field consolidation follow-up management in mountainous area were analyzed，such as imperfect institution，undefined responsibility，poor management consciousness，weak engagement，broad benefit area，difficult to carry out the funds，greattopography changes，high damage frequency. From straighten out property right, perfecting the management system，to raise funds of the management，guiding facilities，demonstration led drive，fulfill their duties of supervision six aspects put forward the countermeasures and suggestions to strengthen the follow-up management of basic tobacco field consolidation in mountainous area.

Basic tobacco field；Land consolidation；Follow-up management；Mountainous area

張美水(1980- )，男，貴州天柱人，農(nóng)藝師，從事煙葉生產(chǎn)基礎設施建設管理研究。

2016-10-10

F 301.2

A

0517-6611(2016)33-0189-02