吳 夢

圖書館法規(guī)中平等權(quán)利保障思想的政府責任視角
——以《廣州市公共圖書館條例》為例

吳 夢

保障民眾平等利用圖書館的權(quán)利是政府的責任?！稄V州市公共圖書館條例》較為突出地體現(xiàn)了平等權(quán)利保障思想，并從公共圖書館的設立、經(jīng)費保障以及公共圖書館的管理三方面體現(xiàn)出政府在民眾平等權(quán)利保障中的角色與責任。以政府責任視角明確民眾平等權(quán)利保障的關(guān)鍵點，應當成為相關(guān)法律法規(guī)的一項立法理念。參考文獻17。

平等權(quán)利 權(quán)利保障 政府責任 圖書館法規(guī) 廣州市公共圖書館條例

平等權(quán)利保障是指各級人民政府為了民眾能夠平等地利用公共圖書館的各項公共資源，行使平等利用圖書館的權(quán)利而需要承擔保障責任，在這個過程中，政府應當發(fā)揮主導作用。權(quán)利保障的主要內(nèi)容包括政策保障、制度保障、經(jīng)費保障、組織保障、人員保障、資源分配保障等方面。從政府責任視角出發(fā)，為落實普遍均等、惠及全民的公共文化服務原則，政府在保障民眾平等權(quán)利的過程中需要做到“兼顧城鄉(xiāng)，惠及基層”“兼顧特殊，惠及弱勢”“兼顧全體、惠及全民”。在我國現(xiàn)行的圖書館法律法規(guī)，尤其是地方性圖書館法規(guī)中，《廣州市公共圖書館條例》（以下簡稱《條例》）較為突出地體現(xiàn)了平等權(quán)利保障思想，且以政府責任主導平等權(quán)利的保障。

1 政府責任視角的由來

政府承擔和履行保障民眾平等利用圖書館權(quán)利的責任來源于一定的政策支持和制度保障。2012年7月，國務院發(fā)布的《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》首次將文化納入基本公共服務的范疇，并明確提出：“享有基本公共服務屬于公民的權(quán)利，提供基本公共服務是政府的職責”［1］。公共圖書館是一種維護社會信息公平的制度保障［2-4］。作為一種重要的基本公共文化服務，公共圖書館服務自然應當由政府主導提供，以滿足全體民眾的基本公共文化需求?！度珖矆D書館事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中提到，公共圖書館事業(yè)的建設和發(fā)展要堅持政府主導［5］?！豆矆D書館宣言》中也明確指出：“公共圖書館是國家和地方當局的責任。必須制定專門的法規(guī)支持公共圖書館，國家和地方政府必須為公共圖書館籌措經(jīng)費?！保?］蔣永福曾從“制度圖書館學”的角度提出：“公共圖書館只能由政府提供，政府必須履行公共圖書館投資主體的責任。為解決公共圖書館的擁擠性和地域性問題，政府必須承擔普及公共圖書館的責任，并提供投資保障。”［7］可見，保障民眾平等的圖書館權(quán)利是政府的責任。

隨著全國積極構(gòu)建社會主義和諧社會，一些地方政府有所覺醒，認識到圖書館對于保障民眾基本文化權(quán)益的重要作用，領(lǐng)悟到圖書館的建設和發(fā)展是政府的責任［8］。然而，在圖書館權(quán)利思潮之前頒布的《深圳經(jīng)濟特區(qū)公共圖書館條例（試行）》（1997年）、《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書館管理條例》（2000年）、《湖北省公共圖書館條例》（2001年）和《北京市圖書館條例》（2002年）并未明確地提出平等權(quán)利理念，皆以相對隱晦的方式表達政府的保障責任；在圖書館權(quán)利思潮之后頒布的《四川省公共圖書館條例》（2013年）和《條例》（2015年）則明確地突出了平等利用信息資源，免費利用圖書館基本服務，重視特殊群體服務等平等權(quán)利理念，以及政府在促進公共圖書館服務普遍均等、惠及全民方面的主導責任。其中，《條例》在這一方面尤為突出，共有10項條款體現(xiàn)了政府責任主導民眾平等利用圖書館權(quán)利的保障，相關(guān)條款規(guī)定更加全面、系統(tǒng)和具體，具有一定的開創(chuàng)性。

2 發(fā)揮政府責任主導作用的文本解讀

根據(jù)《條例》內(nèi)容，政府責任的主導作用直接體現(xiàn)在公共圖書館的設立、經(jīng)費保障以及公共圖書館的管理三大方面。

2.1 公共圖書館的設立

在公共圖書館的設立方面，《條例》中共有6項條款闡明了政府責任對于保障民眾平等權(quán)利實現(xiàn)的重要作用。

2.1.1 兼顧城鄉(xiāng)，惠及基層

《條例》第十條規(guī)定：“市、區(qū)人民政府應當根據(jù)本地區(qū)社會、經(jīng)濟、文化發(fā)展和人口分布狀況，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共圖書館體系?！睆墓矆D書館事業(yè)規(guī)劃和公共圖書館設立的思路來看，這表明市、區(qū)人民政府應當承擔起統(tǒng)籌全市公共圖書館事業(yè)規(guī)劃的責任，根據(jù)各區(qū)域人口分布和現(xiàn)有公共圖書館發(fā)展實際情況，平衡各區(qū)域公共圖書館資源配置，改善各區(qū)域公共圖書館事業(yè)發(fā)展不均衡的局面。這項條款實際上是要求政府構(gòu)建覆蓋全市、遍及城鄉(xiāng)的公共圖書館服務體系，具體工作由市文化行政主管部門負責組織實施，間接支持了“兼顧城鄉(xiāng)，惠及基層”的普遍服務原則，從基礎設施建設的角度保障民眾平等地利用圖書館的權(quán)利。

《條例》第十二條第三款規(guī)定：“區(qū)人民政府負責建設區(qū)和鎮(zhèn)、街道公共圖書館，建立公共圖書館總分館體系，……”《條例》突出強調(diào)區(qū)級人民政府對于建設基層公共圖書館體系責無旁貸。具體來說，集中表現(xiàn)為基層圖書館（室）責任主體上移［9］。一方面，在以往的公共圖書館實踐和相關(guān)條例中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道公共圖書館（室）對應的責任主體為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級人民政府和街道辦事處。為了改善因我國現(xiàn)行的公共圖書館管理體制自身的局限性而造成的鎮(zhèn)、街道公共圖書館投入不足、管理混亂、服務缺失等問題，《條例》對鎮(zhèn)、街道公共圖書館建設的責任主體進行調(diào)整，將鎮(zhèn)、街道公共圖書館建設的責任主體上移至區(qū)級人民政府，從管理體制的角度，將政府提供的公共圖書館服務保障水平擴大到鎮(zhèn)、街道層級［10］。這一舉措有力地加強了鎮(zhèn)、街道公共圖書館的建設力度，保證了鎮(zhèn)、街道公共圖書館各項資源來源的穩(wěn)定性和可靠性，進而能夠有效提升鎮(zhèn)、街道公共圖書館的服務能力和服務水平，從而可以使其社會功能得到切實的發(fā)揮，使鎮(zhèn)、街道用戶真正享受到公共圖書館的服務。同時，區(qū)人民政府負責統(tǒng)籌規(guī)劃轄區(qū)內(nèi)的公共圖書館總分館體系建設，為作為區(qū)域總館的區(qū)級公共圖書館和作為分館的鎮(zhèn)、街道公共圖書館建立起組織和業(yè)務上的聯(lián)系，以體系化的運作方式保障鎮(zhèn)、街道公共圖書館的可持續(xù)發(fā)展。

《條例》第十三條規(guī)定：“區(qū)人民政府應當因地制宜推進村、社區(qū)的圖書室或者服務網(wǎng)點建設，……”雖然各省、市鼓勵在社區(qū)、村內(nèi)興辦圖書館（室），但是由于社區(qū)、村內(nèi)圖書館（室）的建設主體歸屬并不明確，各地差異顯著。而包括區(qū)、縣級人民政府，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處等在內(nèi)的各級人民政府組織沒有法定的責任和義務參與社區(qū)、村基層圖書館（室）建設，往往僅限于市和區(qū)、縣級文化行政主管部門對社區(qū)、村內(nèi)圖書館（室）的業(yè)務指導。社區(qū)、村圖書館（室）建設常常被邊緣化，甚至無人問津，長期處于“自生自滅”狀態(tài)。《條例》十分重視村、社區(qū)圖書室和服務網(wǎng)點的建設，將村、社區(qū)圖書室和服務網(wǎng)點建設的推進任務直接交給區(qū)人民政府，并要求有關(guān)責任主體，主要包括鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處等基層人民政府主體全力支持村、社區(qū)圖書室或服務網(wǎng)點的建設，并指明了建設重點和建設策略，為推進村、社區(qū)圖書室和服務網(wǎng)點的全面建設創(chuàng)造了良好的建設條件。這條法規(guī)使得村、社區(qū)圖書室以及服務網(wǎng)點的建設責任主體層層上移至區(qū)級政府。以區(qū)級政府的力量保障村、社區(qū)圖書室或服務網(wǎng)點的建設，可以在很大程度上有效地推動基層圖書館（室）的快速發(fā)展，改善基層圖書館（室）的建設生態(tài)和發(fā)展環(huán)境。以上舉措將鎮(zhèn)、街道公共圖書館和村、社區(qū)圖書室以及服務網(wǎng)點納入了全市公共圖書館服務體系，有利于健全覆蓋全市的基層公共圖書館服務體系。

2.1.2 兼顧特殊，惠及弱勢

為了構(gòu)建普遍均等、惠及全民的公共圖書館服務體系，少年兒童圖書館的建設和發(fā)展不可忽視。為發(fā)展少年兒童圖書館事業(yè)，改善少年兒童閱讀條件，保障少年兒童享有平等的圖書館權(quán)利，《條例》還明確規(guī)定了少年兒童圖書館的責任主體。《條例》第十四條以及第十六條第三款從少年兒童圖書館的設立和少年兒童閱覽區(qū)域的保障方面，對少年兒童普遍服務的物質(zhì)基礎提出了具體要求，體現(xiàn)了“兼顧特殊，惠及弱勢”的普遍服務原則。

《條例》第十四條第一款規(guī)定：“市人民政府應當設立少年兒童圖書館。區(qū)人民政府可以設立少年兒童圖書館。市、區(qū)人民政府設立的少年兒童圖書館為中心館、區(qū)域總館的專業(yè)性分館。”早在1980年，由中央書記處正式通過的國家公共圖書館政策——《圖書館工作匯報提綱》（以下簡稱《提綱》）對此提出了綱領(lǐng)性要求?！短峋V》建議：“中等以上的城市和大城市的區(qū)都要設立少年兒童圖書館，縣、區(qū)、市圖書館要設立少年兒童閱覽室?！保?1］1981年，國務院辦公廳在轉(zhuǎn)發(fā)文化部等單位《關(guān)于全國少年兒童圖書館工作座談會的情況報告的通知》中提到：“凡新建公共圖書館，都必須考慮少年兒童閱讀設施的安排?！保?2］2010年，文化部在《關(guān)于進一步加強少年兒童圖書館建設工作的意見》中提出：“各級公共圖書館都要開設專門的少年兒童閱覽室。有條件的地區(qū)，要參照《公共圖書館建設標準》建立獨立建制的少年兒童圖書館?！保?3］我國《公共圖書館建設標準》第二十二條指出：“少年兒童圖書館的建筑面積指標包括在各級公共圖書館總建筑面積指標之內(nèi)，可以獨立建設，也可以合并建設。”［14］在獨立建設少年兒童圖書館方面，《條例》該條款一方面明確了政府是少年兒童圖書館設立的責任主體，另一方面將由各級人民政府設立的少年兒童圖書館納入了全市公共圖書館服務體系，確立了少年兒童圖書館在全市公共圖書館服務體系中的組織歸屬。這樣的制度設計不僅為少年兒童享受平等利用圖書館的權(quán)利提供了充分的空間保障，還將各級少年兒童圖書館納入各層級的總分館體系中，便于統(tǒng)一管理，有利于保證少年兒童圖書館的專業(yè)化運作，保障少年兒童與成人一樣享有平等利用圖書館的權(quán)利。

2.1.3 兼顧全體，惠及全民

《條例》第十一條第一款規(guī)定：“公共圖書館選址應當位于人口相對集中、交通便利、市政設施配套良好的區(qū)域，符合安全、衛(wèi)生、環(huán)保標準和服務半徑合理的要求?！睘榱吮ＷC公共圖書館的設立能夠惠及更多、更廣泛的用戶，《條例》第十一條從公共圖書館的選址和公共交通、市政設施的配套與完善方面提出要求。其中，“服務半徑合理”體現(xiàn)了普遍的服務原則。而公共交通的通達度以及市政設施的完善性關(guān)系到民眾利用公共圖書館的方便程度。如果公共圖書館周圍的公共交通不便利，沒有配套的市政設施，將阻礙一部分民眾前去利用公共圖書館，影響其平等權(quán)利的實現(xiàn)。

根據(jù)公共圖書館選址條件，《條例》第十一條第二款提出要求：“……不符合前款規(guī)定的，市、區(qū)人民政府應當逐步完善公共圖書館的配套公共交通、市政設施，并按照有關(guān)標準改善公共圖書館周邊的安全、衛(wèi)生和環(huán)境狀況。”政府應當為公共圖書館的設立提供足夠的配套建設支持和保障，這有利于民眾實現(xiàn)其平等利用圖書館的權(quán)利，也體現(xiàn)了“兼顧全體，惠及全民”的平等權(quán)利保障思想。

2.2 經(jīng)費保障

任何公共圖書館政策法規(guī)的實施、公共圖書館正常運行與各項服務的開展都需要充足的經(jīng)費保障。經(jīng)費保障是民眾平等利用圖書館權(quán)利實現(xiàn)的前提條件和物質(zhì)基礎。確立公共圖書館的建設主體也就確定了公共圖書館設置經(jīng)費、人員經(jīng)費、文獻與設備購置經(jīng)費以及其他運行經(jīng)費的基本來源［15］。政府要承擔起財政撥款與資金扶持的責任，保證各級公共圖書館的設立和業(yè)務開展所必需的各項經(jīng)費，包括基層圖書館的購書經(jīng)費等。對于政府責任的核心——經(jīng)費責任，《條例》第五條從多個角度、多個方面做出了明確規(guī)定。

2.2.1 經(jīng)費投入的穩(wěn)定性和適應性

《條例》第五條第一款規(guī)定：“市、區(qū)人民政府應當將公共圖書館事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃和年度計劃、所需經(jīng)費列入本級財政預算，使財政投入與經(jīng)濟社會發(fā)展和公共圖書館的服務人口、服務范圍、服務需求、服務功能等相適應?！痹摋l款一是保障經(jīng)費來源的穩(wěn)定性。由于公共圖書館的經(jīng)費主要來源于各級人民政府的行政事業(yè)經(jīng)費，為了保證公共圖書館經(jīng)費來源的穩(wěn)定性、可靠性以及可持續(xù)性，《條例》在承認公共圖書館經(jīng)費由各級人民政府從行政事業(yè)經(jīng)費中列支的基礎上，還要求各級政府明確經(jīng)費來源，加強預算管理。二是保證財政投入的適應性?！胺蓪D書館事業(yè)發(fā)展的保障程度必須與中國目前階段的社會發(fā)展水平相適應、相協(xié)調(diào)?！保?6］與以往幾部地方性圖書館條例將圖書館的經(jīng)費投入增長，寄希望于隨著財政收入的增長而增長的“水漲船高”思路，或隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展逐步增加投入的“聽天由命”思路有所不同，《條例》在承認公共圖書館的經(jīng)費投入應當與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的基礎上，轉(zhuǎn)換思維，立足自身，突破性地從公共圖書館自身的服務需要和發(fā)展需求出發(fā)，創(chuàng)造性地提出對于公共圖書館的財政投入要與公共圖書館的服務人口、服務范圍、服務需求、服務功能等相適應。

公共圖書館事業(yè)的發(fā)展程度依賴于財政投入力度和經(jīng)費保障水平，《條例》在經(jīng)費方面所規(guī)定的“適應性”在肯定了這種依存關(guān)系的前提下，進一步理清了公共圖書館的服務規(guī)模、服務方式乃至服務水平與財政投入之間的密切聯(lián)系。實際上，公共圖書館事業(yè)服務效能的提升和社會效益的發(fā)揮，即公共圖書館能夠在多大程度上實現(xiàn)其服務功能和社會職能，滿足民眾的知識、信息和服務需求，保障民眾平等的利用圖書館的權(quán)利，都取決于財政投入的力度。因此，《條例》從公共圖書館的需求角度保障財政投入的適應性，以更加現(xiàn)實的方式要求各級政府為公共圖書館事業(yè)的發(fā)展給予經(jīng)費保障，更有利于公共圖書館事業(yè)獲得政府的財政支持。

2.2.2 經(jīng)費需求項目化

《條例》第五條第二款提出：“公共圖書館經(jīng)費包括設施、設備、人員、文獻信息資源、圖書館運行與維護等方面的費用?！币恢币詠?，經(jīng)費得不到充分的保障，有限的經(jīng)費入不敷出，各項開支“捉襟見肘”等問題長期制約著公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，影響民眾平等利用圖書館權(quán)利的實現(xiàn)?！稐l例》巧妙地將公共圖書館經(jīng)費通常需要覆蓋的一般性支出項目列入法規(guī)當中，這一開創(chuàng)性做法以法律的形式確定了公共圖書館一般性的經(jīng)費需求項目。這一方面有利于公共圖書館根據(jù)各項需求向各級政府申請經(jīng)費保障，做到有法可依；另一方面，有利于專款專用，以便于加強對公共圖書館經(jīng)費管理和使用情況的監(jiān)督和檢查，使各項經(jīng)費用到實處，避免挪作他用等情況的出現(xiàn)。

同時，《條例》的這一做法與《公共文化體育設施條例》第五條的規(guī)定“各級人民政府舉辦的公共文化體育設施的建設、維修、管理資金，應當列入本級人民政府基本建設投資計劃和財政預算”［17］相一致。經(jīng)費需求項目化有利于各級政府在制定本級財政預算時更加密切結(jié)合公共圖書館事業(yè)發(fā)展的實際情況，在編制預算時對公共圖書館的各項經(jīng)費需求給予充分的重視，從而保障各級公共圖書館事業(yè)的全面發(fā)展，為公共圖書館用戶，特別是基層用戶享有和行使平等的圖書館權(quán)利提供物質(zhì)保障。

2.3 公共圖書館的管理

在公共圖書館的管理方面，共有3項條款表明政府發(fā)揮主導作用對于保障民眾平等權(quán)利的重要意義。

2.3.1 人力保障

公共圖書館的日常管理需要一定的人力保障。《條例》第二十三條第一款規(guī)定：“市、區(qū)人民政府應當按照服務的常住人口每一萬人至一萬五千人配備一名工作人員的標準，結(jié)合服務時間、館舍規(guī)模、館藏資源數(shù)量、用戶服務量等因素合理配備相應數(shù)量的公共圖書館工作人員。”一定數(shù)量的工作人員是公共圖書館正常運轉(zhuǎn)的基本條件。在我國，鎮(zhèn)、街道公共圖書館往往因為沒有相對穩(wěn)定的一定數(shù)量的工作人員，而導致不能正常開放或提供公共圖書館的基本服務，嚴重影響基層民眾平等利用圖書館權(quán)利的實現(xiàn)。根據(jù)此項條款的規(guī)定，由市、區(qū)級人民政府負責公共圖書館人力資源的配置，能夠改善基層公共圖書館人員配備不力的問題，使民眾平等地享受利用公共圖書館的資源和服務的權(quán)利。

2.3.2 組織保障

《條例》第四條明確了全市各級公共圖書館事業(yè)的行政管理主體：“市文化行政主管部門負責全市公共圖書館事業(yè)的管理工作，并組織實施本條例。區(qū)文化行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)公共圖書館事業(yè)的管理工作?！备鲄^(qū)行政區(qū)域內(nèi)的公共圖書館事業(yè)不僅包括區(qū)域總館，也包括鎮(zhèn)、街道分館以及村、社區(qū)圖書室和服務網(wǎng)點。根據(jù)《條例》的有關(guān)規(guī)定，各級文化行政主管部門要承擔起協(xié)調(diào)各方力量參與提供公共圖書館服務的組織和協(xié)調(diào)責任。例如，《條例》第九條規(guī)定：

“……文化行政主管部門、公共圖書館等行政管理部門和單位應當通過各種形式組織開展全民閱讀推廣活動?！苯┠陙?，廣州、深圳、佛山、東莞等地的公共圖書館將全民閱讀活動開展得有聲有色，如火如荼，打造成了具有廣泛社會影響力的品牌活動，甚至成為了一些城市的“文化名片”。這有賴于各地人民政府有關(guān)部門的統(tǒng)一領(lǐng)導、規(guī)劃和組織實施，相關(guān)部門的協(xié)同配合以及各級公共圖書館和有關(guān)單位的承辦。其中，政府有關(guān)部門的領(lǐng)導、組織和協(xié)調(diào)發(fā)揮了巨大作用。由政府牽頭組織此類大型活動，不論從活動規(guī)模上還是活動質(zhì)量上都能夠起到一定的保障作用?！稐l例》在全國范圍內(nèi)率先將“全民閱讀月”和文化行政主管部門通過各種形式組織開展全民閱讀推廣活動的職責寫入圖書館法規(guī)，以法律的形式支持了全民閱讀活動的長期穩(wěn)定開展，保障了全體民眾都能夠平等地享受到公共圖書館的閱讀推廣服務。

《廣州市公共圖書館條例》以法律的形式使民眾享有和實現(xiàn)平等的圖書館權(quán)利得到相對充足的保障，尤其是突出了政府責任對于保障民眾平等權(quán)利的重要意義，并將其固化為一種法律保障。從《條例》中規(guī)定的政府為保障民眾平等的圖書館權(quán)利所應當履行的責任可以看出，圖書館法規(guī)對于民眾平等權(quán)利的保護的一個重要作用，就是規(guī)定和明確政府在權(quán)利保障需要落實的各個方面中的角色定位和法定責任。因此，以政府責任視角明確民眾平等權(quán)利保障的關(guān)鍵點應當成為相關(guān)法律法規(guī)的一項立法理念。

參考文獻

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（吳 夢 廣東實驗中學圖書館）

A Study on the Thought of Guaranteeing the Equal Rights Contained in the Library Regulations in the View of Government Responsibility：Take Regulations on Guangzhou Public Libraries as an Example

Wu Meng

It's the government's responsibility to guarantee the basic rights possessed by people to utilize libraries equally.Regulations on Guangzhou Public Libraries reflects the thought of guaranteeing equal rights and the role and responsibilities of the government in setting up public libraries，fund guarantee and managing public libraries.It shall become a legislative concept in related laws and regulations to specify the focus of guaranteeing the equal rights of the masses from the perspective of government responsibility.17 refs.

Equal Right；Rights Protection；Government Responsibility；Library Regulations；Regulations on Guangzhou Public Libraries

2016-07-24