麻依拉·麻盈智　張志剛

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新疆政府向社會組織購買公共服務(wù)的意義和對策

麻依拉·麻盈智張志剛

摘要：新疆政府向社會組織購買公共服務(wù)起步較晚，雖有少數(shù)領(lǐng)域進(jìn)行了初步嘗試，但由于對購買服務(wù)的觀念滯后、社會力量的薄弱、缺乏有效的監(jiān)督評估機(jī)制等因素，導(dǎo)致推進(jìn)購買服務(wù)工作較慢。本文通過對當(dāng)前新疆政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀分析，提出了推進(jìn)政府購買工作的對策及建議。

關(guān)鍵詞：政府；購買；社會組織；公共服務(wù)；新疆

一、新疆政府向社會組織購買公共服務(wù)的意義

西部大開發(fā)至今，新疆經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，社會轉(zhuǎn)型步伐不斷加快，各民族群眾對公共服務(wù)的需求日益增長，對新疆政府的公共服務(wù)能力也提出了新的要求。面對新的挑戰(zhàn)，新疆政府逐漸改變觀念，把保障和改善民生作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合，向社會力量購買公共服務(wù)。自中央新疆工作座談會的召開以來，在中央關(guān)注和新疆政府的努力下，事關(guān)各民族群眾切身利益的民生工作在天山南北落地生根。

1.轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府

2013年7月31日李克強(qiáng)總理在召開國務(wù)院常務(wù)會議中提出：“厘清和理順政府與市場、與社會之間的關(guān)系。市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應(yīng)該管的事?！保?］在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，新疆要想實(shí)現(xiàn)全面小康社會，必須激發(fā)政府能力、社會動力、市場活力，最大限度地發(fā)掘政府自身、社會和市場的優(yōu)勢與潛能，有效地配置公共資源。社會組織通過競爭方式獲取公共服務(wù)生產(chǎn)權(quán)，政府通過公開透明的方式購買公共服務(wù)，這樣就能為公民提供更多、更優(yōu)質(zhì)和更為滿意的公共服務(wù)，而這正是優(yōu)化政府職能，建立一個高效、精簡、公眾滿意的服務(wù)型政府的關(guān)鍵所在。

2.發(fā)展社會力量，降低政府成本

一直以來，新疆公共服務(wù)都是政府直接撥款，由事業(yè)單位承擔(dān)，由于長期依賴政府直接撥款提供服務(wù)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，財(cái)政赤字，從而喪失了自身競爭力。社會組織是不以營利為目的，不同于政府機(jī)構(gòu)和市場組織，有特定的目標(biāo)與使命。在全國各地政府向社會組織購買公共服務(wù)的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，政府通過向社會組織購買服務(wù)，與社會組織建立了良好的關(guān)系，使社會組織成為連接政府和群眾的橋梁和紐帶。而通過購買公共服務(wù)機(jī)制，以經(jīng)濟(jì)為推手，向市場引入競爭機(jī)制，凝聚社會力量，吸收有能力的社會組織來承擔(dān)，可以壓縮政府成本、減少開支，節(jié)約公共財(cái)政支出，同時還增加了社會的收益。

3.提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)新疆長治久安

重視民生，改善民生，既是落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，又是促進(jìn)新疆社會和諧的必然要求。目前，新疆的大部分公共服務(wù)是由政府自己實(shí)施，自己評價(jià)，但是由于社會需求繁多，不同地域的群眾又各有所需，其公共服務(wù)領(lǐng)域缺乏專業(yè)的人才和技能，從而造成政府所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量差、效率低。

推進(jìn)新疆政府向社會力量購買服務(wù)，一方面，社會力量來自于社會，具有靈活性、專業(yè)性等特點(diǎn)，政府引入競爭機(jī)制，讓社會參與公共服務(wù)供給，利用專業(yè)的人才、技術(shù)和管理方法可以為公眾提供高質(zhì)量、高效率的專業(yè)化服務(wù)。另一方面，優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是實(shí)現(xiàn)新疆長治久安的基礎(chǔ)，專業(yè)的社會組織運(yùn)營管理，能夠充分利用資金并有效地為當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族群眾提供人性化、個性化的以及多樣化服務(wù)，以提高民眾的滿意度。從而實(shí)現(xiàn)新疆社會的穩(wěn)定。

二、新疆政府向社會力量購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀分析

1.新疆政府購買公共服務(wù)觀念和發(fā)展滯后

（1）思想認(rèn)識不夠。政府購買公共服務(wù)在新疆仍是一項(xiàng)新事物、新工作。自治區(qū)范圍內(nèi)除了民政、財(cái)政系統(tǒng)有一些購買服務(wù)項(xiàng)目外，全疆大部分政府對應(yīng)該如何購買公共服務(wù)缺乏正確認(rèn)識，對中央、國務(wù)院和國家有關(guān)部委出臺的政府購買服務(wù)的政策文件學(xué)習(xí)領(lǐng)會不夠，對購買服務(wù)的最新趨勢和全國探索的進(jìn)展情況不夠了解，各部門處于等靠、畏難和觀望的狀態(tài)，工作缺乏積極性和主動性，這些都導(dǎo)致新疆政府推進(jìn)購買公共服務(wù)工作進(jìn)程較慢。

（2）發(fā)展速度較慢。受政府直接提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)觀念影響，自治區(qū)推進(jìn)政府購買服務(wù)工作較慢，直到2014年12月15日新疆才出臺《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的實(shí)施意見》，自治區(qū)民政系統(tǒng)在2015年啟動向社會組織購買服務(wù)及購買指導(dǎo)性目錄工作。目前，新疆各地政府在購買服務(wù)工作方面仍處于探索階段，只有烏魯木齊和克拉瑪依已開展試點(diǎn)工作。例如，烏魯木齊政府在2015年開展的政府購買服務(wù)項(xiàng)目主要包括社會保障、公共服務(wù)、教科文服務(wù)、基本公共安全服務(wù)等四大領(lǐng)域。

2.缺乏制度保障，運(yùn)行機(jī)制不完善

新疆政府購買公共服務(wù)工作仍處于試點(diǎn)和探索階段，在實(shí)踐過程中對開展購買服務(wù)工作缺乏相關(guān)細(xì)化配套性文件，不同部門和不同行業(yè)缺少相關(guān)制度辦法。從全國各省實(shí)踐來看，政府都在圍繞誰來買、向誰買、買什么、怎么買、買得值等五個方面，建立和健全“1＋5＋x”的制度體系。新疆政府在運(yùn)作過程中，由于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)少，缺乏合理的績效評估，在政府推進(jìn)向社會力量購買公共服務(wù)工作中，雖然出臺《辦法》有相關(guān)工作流程規(guī)定，但只是原則性和方向性的，不夠具體和明細(xì)。

3.社會力量薄弱，承接服務(wù)能力低

新疆是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，市場化程度低，公共服務(wù)長期處于政府包攬狀態(tài)，受體制、政治、社會環(huán)境、資金、管理水平等因素影響，社會組織等社會力量發(fā)展滯后，截至2014年3月底，全疆有各類社會組織8412個，與上海、云南、陜西、甘肅等地相比發(fā)展較落后，且這些社會組織一般規(guī)模偏小，功能不齊全，專業(yè)服務(wù)能力不高，雖有少數(shù)社會組織運(yùn)行狀態(tài)不錯，獲得了政府在資金、項(xiàng)目、政策等方面的支持，但帶動效應(yīng)并不明顯，導(dǎo)致在政府以公開招標(biāo)的方式購買公共服務(wù)時，能參與競標(biāo)的社會組織較少。

目前，新疆在社會組織管理方面還存在很多漏洞，部分社會組織并不是獨(dú)自成長的，而是由當(dāng)?shù)卣l(fā)起或者倡導(dǎo)成立的，社會組織的管理人員由業(yè)務(wù)主管單位領(lǐng)導(dǎo)，成員身份由業(yè)務(wù)主管單位決定，多為兼職。因社會組織成員的多重身份，導(dǎo)致其既不能面向社會大眾，又不能投入更多的時間和精力在社會組織的建設(shè)上，名義上承接政府委托的公共事物，而實(shí)際上是政府部門的延伸，隨時接受政府部門下派的任務(wù)。而且在完成任務(wù)過程中出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量差、擅自設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目以及財(cái)務(wù)資金不透明等問題。

4.監(jiān)督與評估機(jī)制不健全

目前，在政府與社會組織簽署的購買合同中，評估和監(jiān)督的內(nèi)容不科學(xué)且沒有針對性。在評估機(jī)制中，政府在購買服務(wù)時由于服務(wù)的特殊性，無法明確其價(jià)格核定、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、績效考核等指標(biāo)，只能簡單地以指標(biāo)定服務(wù)、以崗位定價(jià)格、以數(shù)據(jù)定效益，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)，定價(jià)隨意性大。在監(jiān)督環(huán)節(jié)中，許多政府部門既是服務(wù)購買者又是直接監(jiān)管者，基本沒有建立起獨(dú)立的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量不高，公共資源浪費(fèi)，社會組織的公信力下降。

三、新疆政府購買公共服務(wù)的對策建議

1.總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，積極探索實(shí)踐

首先，新疆各級政府應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)黨中央出臺的，關(guān)于政府購買公共服務(wù)的相關(guān)政策和理論，了解全國政府購買公共服務(wù)的發(fā)展趨勢，對從事政府購買服務(wù)的干部加強(qiáng)培訓(xùn)，確保熟悉掌握政策和操作規(guī)范。

其次，對政府購買公共服務(wù)發(fā)展較快較好的地區(qū)做出總結(jié)，結(jié)合新疆實(shí)際情況，各級政府在提出購買服務(wù)指導(dǎo)目錄和執(zhí)行目錄中，要優(yōu)先考慮與保障和改善民生領(lǐng)域相關(guān)的項(xiàng)目，將一些操作簡單，條件成熟的服務(wù)納入購買目錄，然后逐步擴(kuò)大購買范圍。

最后，加大宣傳力度，利用媒體及時宣傳政府購買公共服務(wù)的政策和有效辦法，在政府網(wǎng)站開設(shè)“政府向社會購買服務(wù)”專欄，向社會介紹購買服務(wù)政策，推廣政府購買服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，為社會各界答疑解惑。

2.建立健全政策制度，規(guī)范購買流程

在政策制度方面，新疆政府應(yīng)盡快出臺有關(guān)政府購買服務(wù)的項(xiàng)目指南、社會組織承接政府購買服務(wù)的實(shí)施辦法以及社會組織的項(xiàng)目使用辦法等相關(guān)法律法規(guī)，以項(xiàng)目為導(dǎo)向，建立政府購買公共服務(wù)的長效機(jī)制，明確購買服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序、招投標(biāo)辦法、資金審核和管理辦法等。進(jìn)一步完善新疆《政府采購法》，將政府購買服務(wù)相關(guān)內(nèi)容納入這一法律，完善購買服務(wù)中政府財(cái)政預(yù)算制度、財(cái)政支出制度、社會組織稅收制度等相關(guān)公共財(cái)政法律法規(guī)。保障政府購買公共服務(wù)能夠公平、公正地進(jìn)行［3］。

政府購買公共服務(wù)程序大體分為制定購買計(jì)劃、確定購買方式、項(xiàng)目實(shí)施和評估四個階段，每個階段都應(yīng)規(guī)范化、透明化。首先，必須以公眾的需求確定購買計(jì)劃，政府應(yīng)全方位地收集新疆各民族群眾對公共服務(wù)的需求信息，再根據(jù)社會組織能提供的公共服務(wù)水平和范圍制定公共服務(wù)的項(xiàng)目、數(shù)量和要求。其次，購買服務(wù)招標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施和評估過程必須嚴(yán)格規(guī)范。政府通過多渠道向社會公開招標(biāo)，招標(biāo)過程必須公平、公正、公開，嚴(yán)格審查承接機(jī)構(gòu)、平等競爭、擇優(yōu)購買。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，應(yīng)向社會公開透明，讓社會同政府一起加強(qiáng)對公共服務(wù)的生產(chǎn)狀況和項(xiàng)目的進(jìn)展情況進(jìn)行監(jiān)督和管理。

3.簡政放權(quán)，培育社會組織發(fā)展

首先，政府要大膽放權(quán)，讓社會組織承接服務(wù)，積極引導(dǎo)新疆有能力的社會機(jī)構(gòu)或個人申報(bào)成立特定類型的社會組織，并通過稅費(fèi)減免、項(xiàng)目支持、政府補(bǔ)貼等方式，大力扶持社會組織發(fā)展。其次，建立完善的社會組織發(fā)展基地，重點(diǎn)培育社會服務(wù)、公益類中有發(fā)展?jié)摿Φ纳鐣M織，并提供教育培訓(xùn)、信息咨詢、后勤保障等支持。最后，加強(qiáng)建設(shè)人才隊(duì)伍，加大宣傳力度，向社會組織從渠道引進(jìn)高技術(shù)人才，并建立完善的激勵機(jī)制。

4.不斷健全和完善評估監(jiān)管機(jī)制

（1）內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。第一，對政府內(nèi)部各部門之間進(jìn)行監(jiān)督，主要是對項(xiàng)目制定、選擇承接主體、確定服務(wù)指標(biāo)、價(jià)格等方面進(jìn)行監(jiān)督，強(qiáng)化政府部門自身的權(quán)利。第二，對承接主體進(jìn)行監(jiān)督和管理，從財(cái)政資金使用情況和提供公共服務(wù)工作的過程與結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，提高公共服務(wù)質(zhì)量。

（2）外部監(jiān)督機(jī)制。首先，建立獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)制，從專業(yè)、科學(xué)的角度，客觀、公正地對新疆政府購買服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，如調(diào)查公司、評估公司等。其次，建立公民及大眾媒體監(jiān)督機(jī)制，利用媒體為公眾提供暢通的信息反饋，使公眾對接受的服務(wù)進(jìn)行評價(jià)，鼓勵公眾提出自己的需求。第三，創(chuàng)新監(jiān)督管理平臺，充分利用現(xiàn)代媒體平臺和信息技術(shù)，讓公眾可以及時反映接受的公共服務(wù)情況，從而使政府能夠更好地掌握公共服務(wù)的提供狀況。［4］

（3）建立完善評估機(jī)制。第一，成立獨(dú)立的第三方評估機(jī)構(gòu)，由主管部門人員、專家學(xué)者和公民代表組成，可借鑒北京市第三方評估的做法，先制定評估標(biāo)準(zhǔn)，再評估申請?zhí)峁┕卜?wù)的社會組織及執(zhí)行項(xiàng)目情況。第二，完善評估指標(biāo)體系，以公共服務(wù)項(xiàng)目為基礎(chǔ)，根據(jù)類別、特點(diǎn)等具體情況設(shè)立不同的評估體系和評估標(biāo)準(zhǔn)，從而準(zhǔn)確地衡量承購方的績效情況。制定服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量、效果等相關(guān)參數(shù)，構(gòu)建完善的評估指標(biāo)框架，以數(shù)字化評價(jià)方式對社會組織以及提供的公共服務(wù)形成標(biāo)準(zhǔn)等級分類。

參考文獻(xiàn)

［1］李克強(qiáng).研究推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)部署加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)［EB/ OL］.2013-7-31.http：//www.gov.cn/ldhd/2013-07/31/content_2458851.htm.

［2］新疆維吾爾自治區(qū)財(cái)政廳.新疆維吾爾自治區(qū)推進(jìn)政府購買服務(wù)改革的政策研究［EB/ OL］.［2015-12-16］.http：//www.ccgp.gov.cn/df 2015-12/16/xinjiang/201512/t20151216_63 40087.htm.

［3］王浦劬，萊斯特·M·薩拉蒙.政府向社會組織購買公共服務(wù)研究：中國與全球經(jīng)驗(yàn)分析［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2010（3）.

［4］馮華艷.政府購買公共服務(wù)研究［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2015（4）.

DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.12.042

作者單位：（大連理工大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院）