夏文婷

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理性看待我國改革背景下的城管問題

夏文婷

摘要：近年來，我國城管執(zhí)法問題日益突出，暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法等事件層出不窮，執(zhí)法工作陷入困境。究其原因，與城管執(zhí)法面對的對象、隊伍自身素質(zhì)、公眾媒體輿論炒作、法律制度不健全、行政體制不完善等因素直接相關(guān)。研究城管執(zhí)法當(dāng)前的狀況并分析原因，有助于尋求積極有效的解決辦法，同時對于理性思考我國改革背景下的政府管理問題和社會問題也具有重要意義。

關(guān)鍵詞：城管執(zhí)法；困境；改革

城市管理是保持城市良好形象和安定秩序的重要活動，也是政府有效治理的直接體現(xiàn)。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，但與此同時，經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展并未很好地帶動文化、社會等領(lǐng)域的進(jìn)步，導(dǎo)致我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)速度與真正的城市化水平發(fā)展并不同步，由此引發(fā)了城市發(fā)展中的諸多問題。為了有效解決這些問題，加強城市管理，規(guī)范城市秩序，城管部門應(yīng)運而生。

城管，即城市管理，是指對城市社會發(fā)展中諸多方面的事務(wù)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、管理的活動，其主體城管人員是指城市管理綜合執(zhí)法局一類的機構(gòu)及其執(zhí)法人員。城管執(zhí)法即城管機構(gòu)及其城管執(zhí)法人員執(zhí)法活動的總稱。

自1996年國務(wù)院頒布《關(guān)于貫徹實施＜中華人民共和國行政處罰法＞的通知》以來，各城市陸續(xù)開始組建城管執(zhí)法機構(gòu)，1997年北京市率先成立了城市管理監(jiān)察大隊，標(biāo)志著我國第一支城管隊伍的誕生。自此以后，城管機構(gòu)在我國迅速發(fā)展，城管部門在塑造良好的市容市貌，維護(hù)城市環(huán)境和規(guī)范城市秩序等方面做出了重要的貢獻(xiàn)。但是近幾年來，無論是通過媒體的報道還是民眾的切身體會，城管執(zhí)法工作中存在的一些問題逐漸顯露出來，“暴力執(zhí)法”“野蠻執(zhí)法”等現(xiàn)象屢屢發(fā)生，把城管部門一次又一次地推到輿論的風(fēng)口浪尖，其不僅使城管人員和執(zhí)法對象間的矛盾到了一個嚴(yán)重的地步，工作難以正常開展，而且也對政府的形象造成了很大的負(fù)面影響，這引起了包括學(xué)界、政府、執(zhí)法部門乃至公眾的廣泛關(guān)注。

一、城管執(zhí)法面臨的現(xiàn)狀

仔細(xì)分析當(dāng)前城管執(zhí)法的現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)，城管的執(zhí)法范圍包括了環(huán)境衛(wèi)生、市政管理、交通綠化等諸多方面的內(nèi)容，相應(yīng)的就會涉及一些相關(guān)部門的職權(quán)，而法律法規(guī)對城管的執(zhí)法范圍和權(quán)限規(guī)定并不十分明確，所以很容易導(dǎo)致交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問題。城管負(fù)責(zé)事務(wù)如此之繁雜有其特殊的原因，即大部分權(quán)力是從別的部門“移”過來的。由于城管部門是在城市發(fā)展過程中，為了解決一些管理問題而產(chǎn)生的，成立較晚，因此很大一部分權(quán)力是從其他相關(guān)部門劃歸過來的。眾所周知，好用的、有利可圖的權(quán)，別的部門是不會拱手相讓的，能“移”過來的多是一些別的部門難管、不愿管、不想管或是費力不討好的活兒。工商局管不好小攤小販，交給城管；公安局管不好流動人口，交給城管；規(guī)劃局管不好違法建筑，交給城管。除此之外，城管的工作內(nèi)容還隨著政策變化和社會發(fā)展而不斷增加，有些地方限塑令出來了，城管被安排去執(zhí)行限塑令，取締三輪車決定出來了，城管又去查處三輪車。由此，城管成了一個什么都管，但什么都不是自己專管的雜貨攤。與此同時，管理范圍越寬，涉及的人也就越多，城管工作之泛勢必會觸及到相當(dāng)一部分利益群體?；谝陨戏N種因素，城管屢遭社會不滿也就不足為奇了。

二、城管執(zhí)法困境原因分析

通過分析城管執(zhí)法工作的現(xiàn)狀，可以歸納出目前城管執(zhí)法面臨困境的幾個主要原因。

1.城管執(zhí)法面對對象的特殊性

城管面對的執(zhí)法對象有幾種典型的群體：路邊擺攤的小商販、無證非法的三輪摩托載客人員、拆遷住戶等。

轉(zhuǎn)型時期中國改革力度之大，讓很多規(guī)模小、效益低的工廠企業(yè)轉(zhuǎn)制、合并甚至破產(chǎn)，這不可避免地導(dǎo)致許多職工下崗，失業(yè)人員增加。通常情況下，失業(yè)人員年齡大、無技術(shù)、無資本，再就業(yè)非常困難。為了維持生計，他們不得不通過在路兩旁擺攤、開三輪摩托拉客等方式謀生，他們不交稅，未經(jīng)政府許可，也不管是否影響了城市的環(huán)境衛(wèi)生和交通秩序。對于社會而言，他們處于在生存線上掙扎的社會底層。一般來講城管對他們的處罰就是沒收其攤點和販賣的物品，但其實這相當(dāng)于沒收了他們謀生的工具和經(jīng)濟(jì)來源，因此通常小販會拋棄尊嚴(yán)乞求城管或者以命相搏。如此一來后果可想而知，以命相搏的自然會引發(fā)沖突事故，重了還可能造成命案；至于那些為了不被罰沒舍棄尊嚴(yán)甚至不惜下跪乞求城管的小販，這種情況一旦被媒體或者公眾發(fā)現(xiàn)，城管就會被指責(zé)為沒有人情味、冷漠無理，拿著國家的錢卻不體諒底層人民生活的艱辛。為此在前些年還鬧出一個笑話，城管在執(zhí)法時遇到小商販下跪乞求，因為害怕輿論壓力和公眾譴責(zé)，執(zhí)法人員不得不也下跪商販，出現(xiàn)城管執(zhí)法與商販互跪的諷刺場景。

而另一類抗拆拒拆對象也是類似。城鎮(zhèn)化水平提高的表現(xiàn)之一是城市用地規(guī)模的不斷擴(kuò)大。當(dāng)前由于城市發(fā)展建設(shè)的需要，我國許多土地被重新規(guī)劃，其中就包括一些原本建有民房的住宅用地。重新規(guī)劃土地，相應(yīng)的就會產(chǎn)生拆遷問題。但是在拆遷事件中，經(jīng)常有住戶由于經(jīng)濟(jì)補償、家族家庭等各方面的原因，阻撓拆遷，甚至與執(zhí)法人員發(fā)生沖突。有的“釘子戶”為了抗拆，甚至與執(zhí)法人員發(fā)生武力沖突，還有的借機利用社會大眾對城管野蠻執(zhí)法的不良印象，不惜拿磚塊器械等自傷，造成流血事件，然后誣陷到城管人員的頭上。在這種情況下，即便不是城管人員做的，當(dāng)公眾面對城管和被拆居民這兩個群體時，往往認(rèn)為城管是強勢武力的一方，而被拆者是弱勢一方，結(jié)果自然不言而喻，這也就成了我們常在新聞中看到的城管暴力拆遷、野蠻執(zhí)法事件。抗拆者以此使城管遭受輿論的巨大壓力和強烈譴責(zé)，從而達(dá)到自己不拆或者多獲賠償?shù)哪康摹?/p>

至于城管其他的工作對象，可能群體有所不同，但在復(fù)雜性上大體是一致的?？梢哉f，城管執(zhí)法面對的是一些極其復(fù)雜特殊的群體。俗話說：公安管壞人，工商管商人，而城管管窮人。與其他執(zhí)法部門比起來，城管面對的是一個弱勢群體，而且多是為生存不惜代價謀生計的人。在這種情況下就面臨著一個到底是執(zhí)行硬性的規(guī)則規(guī)定還是關(guān)注人情道德的矛盾，如果按照規(guī)定強制管理就會被指責(zé)沒有人情味，但如果看重了人情道德不加以管理，那我們的城市就會陷入混亂，難以正常發(fā)展，這時候城管又會面臨著不作為的指責(zé)。這也正是美國學(xué)者庫珀所說的，公共管理者需要面對“做了你要下地獄，不做你也要下地獄”的兩難倫理選擇。

2.城管執(zhí)法隊伍自身的問題

當(dāng)然，不可否認(rèn)的是城管隊伍本身是存在諸多問題的，其中作為行政行為的主體——城管執(zhí)法人員自身的原因不可忽視。

（1）城管執(zhí)法人員整體素質(zhì)不高。從目前的狀況來看，城管執(zhí)法人員的素質(zhì)整體不高。從學(xué)歷上來說，大部分都是大專甚至以下，而且多為在職攻讀或者第二學(xué)歷，第一學(xué)歷的全日制大學(xué)生很少。雖然近些年來各地在執(zhí)法人員的選拔中對學(xué)歷要求有所提高，行政執(zhí)法隊伍也注入了部分本科、碩士學(xué)歷的新鮮血液，但一方面高學(xué)歷者仍占少數(shù)，不能從根本上提高執(zhí)法隊伍素質(zhì)；另一方面由于單位人員學(xué)歷普遍不高，因此一旦有高學(xué)歷人員進(jìn)入，多被安排從事辦公室文職工作，真正成為一線執(zhí)法隊員的人數(shù)很少。還有些地方采用聘用協(xié)管員執(zhí)法的方法，協(xié)管員多是社會上一些無業(yè)人員，素質(zhì)就更難保證了。

在綜合素質(zhì)方面，從工作的性質(zhì)和涉及內(nèi)容來看，不僅需要掌握行政管理、法律等專業(yè)知識，而且還需要具備社會經(jīng)驗、與人溝通、靈活應(yīng)變等多種社會能力，因此對城管執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)是有相當(dāng)要求的，但是大部分的城管人員很難達(dá)到這種要求。

（2）城管執(zhí)法人員缺乏責(zé)任意識，道德觀念不強。在現(xiàn)實情況中，很多城管執(zhí)法人員道德觀念和責(zé)任觀念缺失，體現(xiàn)為一方面執(zhí)法人員在工作中不能很好地承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，不能真正地做到對公民負(fù)責(zé)，對法律負(fù)責(zé)；另一方面，對于弱勢的管理群體，不能在不違背原則和法律規(guī)定的條件下，給予道德和情感上的人文關(guān)懷。此外部分城管還存在不公平執(zhí)法現(xiàn)象，在執(zhí)法時對和自己關(guān)系比較好的商販睜一只眼閉一只眼，而對待一些關(guān)系差的則態(tài)度蠻橫，強收強拆。

（3）城管執(zhí)法人員法律觀念不強。城管隊伍整體素質(zhì)偏低，導(dǎo)致執(zhí)法人員法律意識薄弱，很多執(zhí)法人員自己對一些法律規(guī)范和程序都一知半解，更不要說運用合理合法程序來依法行政了。

作為執(zhí)法部門，工作性質(zhì)決定了城管工作擁有巨大的自由裁量權(quán)，可以根據(jù)情況合理裁量。但是現(xiàn)實情況中城管部門往往利用這種權(quán)力之便，將其變?yōu)椤皳朴汀钡墓ぞ撸l給自己的好處多，裁量中自然可以網(wǎng)開一面，一心為自己牟私利，完全忽視了法律的尊嚴(yán)。

3.公眾的輿論和媒體的炒作

近幾年來城管執(zhí)法事件之所以屢屢成為熱門話題和眾矢之的，與公眾的輿論和媒體的宣傳炒作密切相關(guān)?，F(xiàn)代社會科學(xué)技術(shù)發(fā)展日新月異，電視、網(wǎng)絡(luò)、手機等通訊工具高度發(fā)達(dá)，為媒體宣傳提供了便利。公共部門、時時刻刻處在公眾的注視和監(jiān)督之下，所以一旦有野蠻執(zhí)法、暴力拆遷、城管打人等事件發(fā)生，就會吸引眾多的目光，媒體也會立即曝光，由此吸引更多人的關(guān)注。

公眾的態(tài)度也發(fā)揮了很大的作用。在人的本性中，都有一種保護(hù)弱者的欲望，所以當(dāng)具有強制力的城管對弱勢的小商小販進(jìn)行限制和管制時，人們往往都會產(chǎn)生一種保護(hù)弱勢群體的沖動，認(rèn)為城管是恃強凌弱，容易不分對錯地為小商販辯護(hù)。而且一般情況下，小商販在路邊擺攤為人們生活提供了很多便利，對大部分公眾來說，對商販進(jìn)行管制不是重點，給自己的生活帶來不便才是關(guān)鍵，所以也難免對城管心生怨念，在看待此類問題時難以理性客觀。

媒體是可以對公眾輿論進(jìn)行導(dǎo)向的，如果媒體宣傳的大都是城管的負(fù)面形象，那么對于大部分并未真正知情的公眾來說，所依據(jù)的便都是媒體提供的負(fù)面信息，再加上自己內(nèi)心的不滿，發(fā)表的言論可想而知，很難積極正面，這又會引發(fā)更多地負(fù)面輿論，由此積攢下來城管的負(fù)面信息只會越來越多。

4.相關(guān)法律的缺失和體制的不健全

目前為止，我國尚不存在一部明確的關(guān)于城管執(zhí)法依據(jù)的法規(guī)，再加上城管的執(zhí)法工作多是從工商、建設(shè)、環(huán)衛(wèi)等部門分出來的，所以在執(zhí)法過程中只能以原行政部門的名義去行使職權(quán)和實施處罰，這樣很難有說服力。

同時，我國的城管執(zhí)法體制處于一個“國家無部委，省級無廳局”的尷尬局面，除了直轄市以外，在所有的城市，城管到了省一級就沒有直接的領(lǐng)導(dǎo)了。這種混亂的體制，必然會導(dǎo)致執(zhí)法工作的不規(guī)范化和地區(qū)差異性，也使執(zhí)法范圍難有明確的界限，因此“多方管制”的矛盾層出不窮。

可以說，城管是一個非常特殊的部門，它類似于執(zhí)法部門，但是卻沒有相應(yīng)的執(zhí)法地位，沒有相應(yīng)的隊伍編制，沒有應(yīng)有的經(jīng)費保障，沒有對口的主管機關(guān)，也沒有完善的法律規(guī)范。

三、化解城管執(zhí)法困境的對策

雖然城管管理的事項繁雜，對象特殊，自身也存在諸多問題，但是作為城市形象的維護(hù)者，政府執(zhí)法形象的代表者，同時還是政府社會管理和與公眾互動溝通的中間部門之一，城管仍具有不可替代的重要作用。因此，對于當(dāng)前的困境我們要努力尋求化解途徑，改善城管形象，使其更好地發(fā)揮職能和作用。

首先，要加強城管執(zhí)法隊伍自身建設(shè)。既要提高執(zhí)法人員思想道德素質(zhì)，又要注重其科學(xué)文化素質(zhì)；培養(yǎng)責(zé)任意識和服務(wù)意識，全心全意為人民服務(wù)；增強法律意識，嚴(yán)格依法行政，照章辦事。真正建立起高素質(zhì)、高水平、科學(xué)專業(yè)的執(zhí)法隊伍。

其次，改善城管的執(zhí)法環(huán)境。一方面，加強對公民的道德法律教育，引導(dǎo)公民理性、客觀地參與政治、社會生活，樹立道德和責(zé)任觀念，對個人言行負(fù)責(zé)，不做傳謠造謠、詆毀誹謗等違法之事。另一方面，規(guī)范媒體的行為，對惡意炒作的媒體進(jìn)行合理規(guī)范管理。此外，城管也要積極尋求辦法改善公共關(guān)系，例如通過加強宣傳，定期公開工作動態(tài)，建立城管發(fā)言人制度等方式提升自身形象，緩和與公眾的關(guān)系，優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境。

第三，深化行政體制改革，構(gòu)建完善的城管執(zhí)法體制。進(jìn)一步推進(jìn)行政體制改革，使城管部門機構(gòu)設(shè)置和職能配置統(tǒng)一合理；合理劃歸部門，加強上級領(lǐng)導(dǎo)，避免沒有“娘家人”的尷尬局面。同時，各級編制部門應(yīng)結(jié)合本地實際情況增設(shè)行政執(zhí)法的專門編制，保障執(zhí)法人員的應(yīng)有權(quán)益，從而加強執(zhí)法隊伍的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性。此外還應(yīng)加快完善規(guī)范城管執(zhí)法工作目的、原則、權(quán)限、范圍、程序、監(jiān)督等方面的有關(guān)法律，建立城管隊伍管理的規(guī)章制度，確保內(nèi)外部管理均有法可依、權(quán)責(zé)明確。

第四，加快建立監(jiān)督體系，實現(xiàn)內(nèi)部外部雙重監(jiān)督。加強外部監(jiān)督，可以使公眾成為城管執(zhí)法監(jiān)督的主體，對于城管執(zhí)法過程中的不當(dāng)行為都要一一問責(zé)；繼而建立健全城管執(zhí)法舉報、控告、申訴、受理等制度，對于有重大過錯或者嚴(yán)重不當(dāng)行為的城管人員要推行引咎辭職制度。至于內(nèi)部監(jiān)督，可以通過完善行政執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部的制約監(jiān)督機制，在機關(guān)內(nèi)部建立一套規(guī)范的考核標(biāo)準(zhǔn)和體系的方式，實行目標(biāo)考核。

通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，城管執(zhí)法系統(tǒng)其實是新舊體制過渡時期的產(chǎn)物，是為了緩和新的經(jīng)濟(jì)體制和舊的行政體制間的矛盾而產(chǎn)生的一種緩沖器。城管與執(zhí)法對象之間的沖突和對抗，就是我國改革轉(zhuǎn)型期社會矛盾激化的直接表現(xiàn)。新形勢下，政府一方面鼓勵各種經(jīng)濟(jì)多元自由發(fā)展從而保證人民生活水平不斷提高，另一方面又對其進(jìn)行嚴(yán)格的約束和限制。城市管理的綜合執(zhí)法權(quán)力交給城管部門以后，城管承擔(dān)了諸如工商、建設(shè)、規(guī)劃、交通、環(huán)衛(wèi)等多個部門不愿管、不好管的工作，而這些工作一旦做的不十分好，就會受到來自上級、公眾等多方面的壓力，其責(zé)任也全部落到城管頭上。上級領(lǐng)導(dǎo)要經(jīng)濟(jì)發(fā)展，市民要城市規(guī)范整潔，小商小販要維持生計，城管在中間被多面夾擊，卻少有人關(guān)注這背后反映出的城市管理方式觀念、市民的文化素質(zhì)、公共設(shè)施落后、戶籍管理等深層的問題?，F(xiàn)階段，又有很多城市在試驗試點針對執(zhí)法隊伍進(jìn)行各種方式的改革，其實無論何種改革，只有意識到當(dāng)前的執(zhí)法困境是表象，才能透過表象去挖掘其深層原因并予以解決，才是真正的治本之策。

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DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.12.016

作者單位：（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院）