胡 正， 邵子豪， 鄭力， 徐 倩

(1.浙江浙大萬維科技有限公司，浙江杭州 310001；2.溫州市國土資源局，浙江溫州 325027；3.杭州市國土資源局，浙江杭州 310001)

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美麗鄉(xiāng)村建設(shè)愿景下的鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃
——以浙江省湖州市南潯區(qū)練市鎮(zhèn)為例

胡 正1， 邵子豪2， 鄭力3， 徐 倩1

(1.浙江浙大萬維科技有限公司，浙江杭州 310001；2.溫州市國土資源局，浙江溫州 325027；3.杭州市國土資源局，浙江杭州 310001)

以浙江省湖州市南潯區(qū)練市鎮(zhèn)土地整治為例，通過調(diào)查村莊整治、生態(tài)整治、低效用地整治、基礎(chǔ)設(shè)施整治和農(nóng)用地整理的需求與潛力，提出土地綜合整治的基本方針和戰(zhàn)略目標(biāo)，優(yōu)化重建鎮(zhèn)村體系，通過加大政策扶持力度、制度創(chuàng)新和信息化建設(shè)，將練市鎮(zhèn)打造成生產(chǎn)、生活、生態(tài)和諧共生的美麗新鎮(zhèn)。

土地整治；美麗鄉(xiāng)村建設(shè)；政策扶持；制度創(chuàng)新

近年來，各地大力推進(jìn)建設(shè)用地復(fù)墾和農(nóng)村土地綜合整治工作，在加快城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展等方面取得了一定的成效。但總體上土地綜合整治項(xiàng)目點(diǎn)多面廣，缺乏全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治的理念，部分地區(qū)土地指標(biāo)收益使用方向不明確，導(dǎo)致耕地后備資源未能得到充分挖掘，土地綜合整治效果不理想，土地綜合整治助推城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展平臺建設(shè)的作用發(fā)揮不明顯。筆者以浙江省湖州市南潯區(qū)練市鎮(zhèn)土地整治規(guī)劃為例，研究鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃方案編制的方法和內(nèi)容，為推進(jìn)鎮(zhèn)域土地整治提供技術(shù)思路。

1 背景分析

1.1 區(qū)域概況浙江省湖州市南潯區(qū)練市鎮(zhèn)地處杭嘉湖平原腹地，東靠上海，南臨杭州，周邊毗鄰蘇州、無錫等開放城市，是湖州市接滬臨杭、對外開放的重要窗口和前沿陣地。“水橋門徑垂楊柳，老圃家風(fēng)蔬菜香”，在歷代勤勞的練市人的努力下，練市已逐漸被打造成一座現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特色明顯、工業(yè)基礎(chǔ)雄厚的現(xiàn)代化生態(tài)型濱河工業(yè)小城市。

1.2 政策導(dǎo)向

1.2.1國家新政策要求。2012年11月，中共十八大順利召開，會議在正確面對現(xiàn)階段資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢的基礎(chǔ)上，提出了“五位一體”的總體戰(zhàn)略布局，將生態(tài)文明建設(shè)提升至與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)同等高度。報(bào)告從優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、全面促進(jìn)資源節(jié)約、加大環(huán)境保護(hù)力度、加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)等角度出發(fā)，以努力建設(shè)美麗中國為目標(biāo)，為我國全面建成小康社會、尋求適應(yīng)社會主義發(fā)展的道路指明了方向。

為深化生態(tài)文明建設(shè)，需從國土空間優(yōu)化角度出發(fā)，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，在國土空間格局優(yōu)化與城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上花大力氣，通過開展鎮(zhèn)域土地整治工作，因地制宜整理低效利用土地資源，實(shí)現(xiàn)土地利用空間結(jié)構(gòu)的有機(jī)聚合，形成良好的生產(chǎn)、生活、生態(tài)和諧共生的環(huán)境。

1.2.2浙江省新政策要求。中共十八大以來，浙江省堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，在發(fā)展中積極落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，不斷強(qiáng)化創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享5大發(fā)展理念的引導(dǎo)。為構(gòu)建“綜合實(shí)力更強(qiáng)、城鄉(xiāng)區(qū)域更協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境更優(yōu)美、人民生活更幸福、治理體系更完善”的小康社會，浙江省需從鎮(zhèn)域整治角度出發(fā)，通過分析土地整治的潛力與分布，為區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、走新型城鎮(zhèn)化奠定良好的用地基礎(chǔ)。

1.2.3湖州市試點(diǎn)探索需求。2016年浙江省下發(fā)了關(guān)于開展土地整治規(guī)劃編制的通知，根據(jù)通知要求，各縣市區(qū)需細(xì)化安排“十三五”期間農(nóng)用地整理、旱地改造水田、耕地質(zhì)量提升、建設(shè)用地整理、宜耕后備資源開發(fā)等相關(guān)土地整治重點(diǎn)工作。為細(xì)化落實(shí)浙江省國土資源廳關(guān)于土地整治工作的要求，湖州市以鎮(zhèn)域土地整治為試點(diǎn)，圍繞生態(tài)文明建設(shè)、綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村土地制度改革、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集聚集群6項(xiàng)目標(biāo)，積極探索土地整治的任務(wù)分解、資金籌措、體制建設(shè)與信息化管理等工作，力求通過試點(diǎn)開展，為湖州市“十三五”土地整治項(xiàng)目的實(shí)施打造樣板。

1.2.4練市鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)際需求。近些年，南潯區(qū)不斷推出強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位顯著加強(qiáng)，農(nóng)村社會事業(yè)明顯改善。在充分顯示政府管理績效的同時(shí)，長期以來?xiàng)l塊割裂、多頭管理、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)投資、涉農(nóng)資金多頭下達(dá)等問題依然存在，亟需建立一個(gè)“一攬子”解決問題的紐帶中心。以鎮(zhèn)域土地綜合整治為契機(jī)，全鎮(zhèn)上下協(xié)調(diào)合作，集合資金、人力和物力，統(tǒng)籌鎮(zhèn)村建設(shè)，整治山河田園，盤活存量土地，適時(shí)補(bǔ)充耕地和提升土地產(chǎn)能，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用水平，推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

2 規(guī)劃思路與任務(wù)

2.1 規(guī)劃思路貫徹落實(shí)“四個(gè)全面”，以“五化同步”(新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化、基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化)的路徑設(shè)計(jì)，深入實(shí)施南潯區(qū)“生態(tài)立區(qū)、工業(yè)強(qiáng)區(qū)、城市興區(qū)、旅游活區(qū)”4大戰(zhàn)略，基于練市鎮(zhèn)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會條件，在深入調(diào)查經(jīng)濟(jì)社會及資源要素保障力度的基礎(chǔ)上，深入了解產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善、公共服務(wù)均等化等基本訴求，提出鎮(zhèn)域土地綜合整治的戰(zhàn)略目標(biāo)，編制并實(shí)施鎮(zhèn)域土地綜合整治規(guī)劃。

鎮(zhèn)域土地綜合整治要切實(shí)體現(xiàn)“生態(tài)優(yōu)先、耕地保護(hù)、綠色農(nóng)業(yè)、節(jié)約集約、美麗鄉(xiāng)村、全面小康”的主題。以鎮(zhèn)域土地綜合整治為抓手，圍繞生態(tài)文明建設(shè)，整治山河田園，煥發(fā)生態(tài)系統(tǒng)活力；圍繞綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)，全面提升田、水、路、渠等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，大力建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，推進(jìn)農(nóng)業(yè)兩區(qū)建設(shè)，發(fā)展一批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)和精品園；圍繞農(nóng)村改革創(chuàng)新，實(shí)施土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，強(qiáng)大農(nóng)業(yè)市場網(wǎng)絡(luò)；圍繞新型城鎮(zhèn)化，盤活存量建設(shè)用地，節(jié)約集約用地，建設(shè)產(chǎn)業(yè)特色和文化特色小鎮(zhèn)；圍繞美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，重構(gòu)農(nóng)居點(diǎn)用地布局，整治歷史文化名村，退建還林復(fù)墾；圍繞資金籌措，整合涉農(nóng)資金，爭取市政府支持，確保項(xiàng)目實(shí)施。

通過鎮(zhèn)域土地綜合整治，力求實(shí)現(xiàn)山水林田湖生命共同體的協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)的最大效益。

2.2 規(guī)劃任務(wù)鎮(zhèn)域土地綜合整治工作的主要任務(wù)分為以下兩部分。

2.2.1全面調(diào)查土地整治需求與潛力。全面調(diào)查村莊整治、生態(tài)整治、低效用地整治、基礎(chǔ)設(shè)施整治和農(nóng)用地整理的需求與潛力。

2.2.2編制鎮(zhèn)域土地綜合整治規(guī)劃方案。在土地整治需求與潛力調(diào)查的基礎(chǔ)上，提出規(guī)劃初步方案，與相關(guān)規(guī)劃相銜接，研究存在的問題與解決方案，研究規(guī)劃實(shí)施的可行性，制定規(guī)劃實(shí)施的計(jì)劃，最終確定規(guī)劃方案。

3 規(guī)劃重點(diǎn)內(nèi)容

3.1 鎮(zhèn)域土地整治需求與潛力調(diào)查

3.1.1農(nóng)用地整理調(diào)查。

調(diào)查對象：耕地及周邊零星的園地、林地、其他農(nóng)用地等。

調(diào)查內(nèi)容：通過整理可補(bǔ)充耕地的潛力。

調(diào)查方法：從變更調(diào)查數(shù)據(jù)中提取耕地及其周邊零星的園地、林地、其他農(nóng)用地等圖斑，與坡度圖、建設(shè)用地管制區(qū)等疊加分析，形成調(diào)查底圖，進(jìn)行外業(yè)調(diào)查，分析補(bǔ)充耕地的潛力。需要與耕地質(zhì)量提升、“旱改水”提升等潛力進(jìn)行充分銜接[1]。

3.1.2村莊整治調(diào)查。

調(diào)查對象：村莊建新與拆舊、古村落保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀、公共服務(wù)設(shè)施等。

調(diào)查內(nèi)容：城鎮(zhèn)、村莊建設(shè)用地增減掛鉤。

調(diào)查方法：根據(jù)村莊的整治類型，落實(shí)村莊規(guī)劃，安排整治規(guī)模、范圍、時(shí)序和項(xiàng)目，落實(shí)村莊整治空間的騰挪，細(xì)化落實(shí)到地塊。

3.1.3城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)調(diào)查。

調(diào)查對象：城中村改造、舊城鎮(zhèn)、舊廠房等。

調(diào)查內(nèi)容：城鎮(zhèn)低效用地內(nèi)部挖潛。

調(diào)查方法：摸清鎮(zhèn)域城鎮(zhèn)低效用地的現(xiàn)狀和開發(fā)潛力，確定再開發(fā)區(qū)塊，對列入再開發(fā)地塊的，進(jìn)一步調(diào)查、上圖入庫，為編制專項(xiàng)規(guī)劃、制定年度實(shí)施方案等奠定基礎(chǔ)。

3.1.4生態(tài)整治調(diào)查。

調(diào)查對象：自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)等。

調(diào)查內(nèi)容：生態(tài)脆弱治理、五水共治。

調(diào)查方法：通過摸清鎮(zhèn)域生態(tài)用地保護(hù)現(xiàn)狀，調(diào)查生態(tài)整治重點(diǎn)區(qū)塊和重點(diǎn)流域，制定生態(tài)林地、水域、大氣、環(huán)境等各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境整治方案。

3.1.5基礎(chǔ)設(shè)施整治調(diào)查。

調(diào)查對象：水利、交通、能源基礎(chǔ)設(shè)施工程等。

調(diào)查內(nèi)容：現(xiàn)狀基礎(chǔ)設(shè)施整治需求調(diào)查。

調(diào)查方法：對鎮(zhèn)域內(nèi)主干道的道路、橋梁、人行天橋、排水、地下通道、路燈照明等市政基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行全面摸底調(diào)查，對鎮(zhèn)域內(nèi)已建成未移交的市政道路、橋梁、地下通道等市政設(shè)施進(jìn)行摸底。

3.2 鎮(zhèn)域土地綜合整治規(guī)劃方案編制主要內(nèi)容包括以下9個(gè)方面。

(1)在現(xiàn)狀調(diào)查與分析的基礎(chǔ)上，提出土地綜合整治的基本方針和戰(zhàn)略目標(biāo)。

(2)優(yōu)化重建鎮(zhèn)村體系，構(gòu)筑土地綜合利用的空間框架，確定生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)的主要區(qū)域，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線和城鄉(xiāng)開發(fā)邊界[2]。

(3)根據(jù)鎮(zhèn)域村莊整治潛力的調(diào)查成果，確定村莊的布點(diǎn)規(guī)劃，確定村莊的整治類型，安排整治規(guī)模、范圍和時(shí)序，測算整治實(shí)現(xiàn)的騰挪空間。

(4)根據(jù)產(chǎn)業(yè)重組重構(gòu)潛力調(diào)查，確定產(chǎn)業(yè)用地布點(diǎn)及用地規(guī)劃。

(5)根據(jù)農(nóng)用地整治潛力調(diào)查成果，合理確定整治的對象，測算新增耕地的數(shù)量，確定整治的類型、目標(biāo)、規(guī)模和布局，制定農(nóng)用地整治方案。

(6)根據(jù)低效用地調(diào)查結(jié)果，結(jié)合現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件，測算低效用地整治總潛力和規(guī)劃期內(nèi)可實(shí)施挖掘的潛力，制定分類型整治方案。

(7)根據(jù)生態(tài)整治調(diào)查成果，確定生態(tài)整治重點(diǎn)區(qū)塊和重點(diǎn)流域，制定生態(tài)林地、水域、大氣、環(huán)境等各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境整治的具體內(nèi)容。

(8)根據(jù)現(xiàn)狀基礎(chǔ)設(shè)施整治需求調(diào)查成果，梳理出鎮(zhèn)域范圍內(nèi)待整治基礎(chǔ)設(shè)施的問題和分布情況，測算基礎(chǔ)設(shè)施整治所需的新增建設(shè)用地量，制定相應(yīng)的整治方案。

(9)統(tǒng)籌各類整治工作，設(shè)置綜合整治重點(diǎn)區(qū)域，有序安排整治重點(diǎn)工程與重點(diǎn)項(xiàng)目，明確項(xiàng)目清單，確保下一步工作順利開展。

4 鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃優(yōu)勢與創(chuàng)新

4.1 政策扶持力度近幾年，中共中央、國務(wù)院以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，采取了一系列支農(nóng)惠農(nóng)的重大政策。國家財(cái)政支出、預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資和信貸投放，按照存量適度調(diào)整、增量重點(diǎn)傾斜的原則，不斷增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入。湖州市對鎮(zhèn)域土地整治規(guī)劃也給予資金上的大力支持，在整治啟動伊始，預(yù)先墊付啟動資金，保障項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)。通過整治新增耕地指標(biāo)，市政府按市價(jià)全部回購，將資金保障落到實(shí)處[3]。

4.2 制度創(chuàng)新有法有據(jù)，先行先試，整合優(yōu)化、集成創(chuàng)新

全省各地改革試點(diǎn)，強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動，激發(fā)社會活力，充分調(diào)動大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性。先行落實(shí)中央和浙江省已經(jīng)明確的改革舉措，及時(shí)跟進(jìn)其他地區(qū)已經(jīng)試點(diǎn)的，依法率先突破其他地方?jīng)]有試點(diǎn)的，創(chuàng)新制度建設(shè)，建立項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施、監(jiān)督、資金等管理辦法，促進(jìn)項(xiàng)目的有序推進(jìn)[4]。

4.3 信息化建設(shè)按需建立鎮(zhèn)域綜合整治工作的信息系統(tǒng)，全面整合各部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，推進(jìn)國土資源“一張圖”建設(shè)；強(qiáng)化土地利用、綜合整治等業(yè)務(wù)監(jiān)管、項(xiàng)目審批模塊；構(gòu)建基于數(shù)據(jù)中心，能統(tǒng)一管理，能與部門間進(jìn)行信息共享的綜合服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)與規(guī)劃建設(shè)、發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、環(huán)境保護(hù)等部門的資源共享。

[1] 宋均梅，陳利根．農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理與土地集約利用：江蘇省農(nóng)村居民點(diǎn)整理現(xiàn)狀及思考[J]．農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006(3)：26-29．

[2] 田黨生.農(nóng)村土地集約利用的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].西北工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2010,30(2):29-32,74.

[3] 陸躍進(jìn).統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展視角下的農(nóng)村土地整治思考[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技,2012,23(2):9-11.

[4] 尹德志,萬遠(yuǎn)英.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的不足及其對策研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2012,40(4):2418-2420,2423.

Town Land Consolidation Planning under the Vision of Beautiful Countryside Construction—A Case Study of Lianshi Town,Nanxun District,Huzhou City,Zhejiang Province

HU Zheng1, SHAO Zi-hao2, ZHENG Li3et al (1. Zhejiang Zheda Wanwei Scientific Co. Ltd., Hangzhou, Zhejiang 310001; 2. Wenzhou Bureau of Land and Resources, Wenzhou, Zhejiang 325027; 3. Hangzhou Bureau of Land and Resurces, Hangzhou, Zhejiang 310001)

With land consolidation in Lianshi Town, Nanxun District, Huzhou City, Zhejiang Province as an example, through investigation on demand and potential of village renovation, ecological improvement, low efficiency land use, infrastructure improvement and agricultural land consolidation, the basic principles and strategic objectives of land comprehensive consolidation were proposed. By policy support strengthening, system innovation and information construction, the aim was to built a happy and beautiful town with harmonious coexistence of production, life and ecology.

Land consolidation; Beautiful countryside construction; Policy support; System innovation

胡正(1983- )，男，江西萍鄉(xiāng)人，工程師，從事土地利用規(guī)劃研究。

2016-08-22

F 301.2

A

0517-6611(2016)30-0183-02