陳昱

?

荷蘭的社會住房體系及其對我國的啟示

陳昱

作為世界上住房保障制度最為完善的國家之一，荷蘭自20世紀初期以來長期重視社會住房，并根據(jù)社會經(jīng)濟背景的變化對其發(fā)展政策進行合理的調(diào)整。荷蘭在住房保障體系方面地投入、管制及其實施效果上都堪稱“西歐模式”的典范。本文將結(jié)合政策與實例分析對荷蘭社會住房發(fā)展進行具體探討，旨在對我國保障性住房制度的完善提供參考。

荷蘭；社會住房；保障性住房

一、荷蘭社會住房的發(fā)展歷程

1.1850年-1860年，荷蘭第一批住房機構(gòu)建立

1901年住房法的通過賦予了住房機構(gòu)、地方政府能夠獲得政府貸款及補貼來建造和管理住房的權(quán)利，這一權(quán)利刺激了社會住房。

第二次世界大戰(zhàn)之后，地方委員會在住房建設(shè)中扮演了重要的角色，為了緩解住房短缺的問題，他們自己也被委托建造新房子。同時，住房機構(gòu)也推動了戰(zhàn)后時期的建設(shè)工作，機構(gòu)在此期間也在不斷地壯大。但是，問題隨之而來，國家不斷增長的資金投入意味著這些機構(gòu)變得更加依賴于這些資金。在那之后的10年，住房機構(gòu)不斷地努力獲取更多的獨立性。

1989年，具有歷史性意義的一年，一部由當時的國家房屋、環(huán)境自然規(guī)劃部部長Enneus Heerma編纂的關(guān)于公共住房的政策文件發(fā)表了。這一文件為社會租賃市場打開了一個新紀元。Heerma強調(diào)了在社會租房市場中私人倡議的作用，他指出私人倡議賦予人們機會——自主決定他們承擔社會租房的形式和內(nèi)容。在過去他們?yōu)樗须A層的人提供住房，然而現(xiàn)在他們不得不給予那些收入低于一定限度的房主以優(yōu)先權(quán)。Heerma同時開創(chuàng)了一個關(guān)于所謂低租金扭曲（low-rent skewness）的討論：事實是這樣的，那些不屬于目標群體的人卻享受著住房機構(gòu)提供的低租金的甜頭。

荷蘭社會住房的進一步重要發(fā)展是在1995年“增長和平衡操作”的提出，政府貸款和供應方面的補貼被廢除，住房機構(gòu)獲得了完全的財務(wù)獨立。

2.荷蘭保障性住房的六項里程碑

1901年出臺住房法是中央政府在住房市場的第一次介入。1974年出臺住房補貼，這一政策想要確保更多的市場導向型租金水平，同時保障低收入者的承受能力。1989年住房白皮書（Nota Heerma）引進了一種對社會住房和政府作用的新認知。此書建議撤退中央政府，而授權(quán)于地方政府、住房機構(gòu)和其他機構(gòu)。它被證明是住房機構(gòu)獨立性的重要一步。1995年增長和平衡操作（brutering），這一重要事件使得住房機構(gòu)最終獨立于中央政府。1997年城市革新的白皮書在城市革新中給予住房機構(gòu)一個重要的角色。2011年社會住房的新規(guī)定經(jīng)過一項關(guān)于創(chuàng)造社會和商業(yè)地主之間公平競爭環(huán)境的討論，決定了社會住房應該針對于收入較低的群體。

二、荷蘭社會住房體系的重要內(nèi)容

1.荷蘭社會住房體系中的住房機構(gòu)

荷蘭的社會住房大多被住房機構(gòu)所擁有，政府僅擁有其中一小部分。1990年荷蘭的住房機構(gòu)有1000家，到2012年有398家，為了效益和規(guī)模經(jīng)濟機構(gòu)逐步合并。隨著機構(gòu)的數(shù)量下降，住房所有者的平均數(shù)量上升。目前，平均每所機構(gòu)擁有近6000套住房，最大的機構(gòu)擁有80000套。在1970年到1980年社會住房規(guī)模達到了頂峰，一年增長超過了60000套，但是在近十年內(nèi)增長有所減緩，每年僅在10000套。

2.荷蘭社會住房的財政資金支持

自從1995年的“增長和平衡操作”政府貸款和供應方面的補貼被廢除，住房機構(gòu)就已經(jīng)濟獨立于政府。唯一擁有中央政府支持的是保證社會住房貸款。這一貸款由20世紀80年代建立的保證社會住房基金提供，這一基金起初是為了改善住房條件，之后為所有的社會住房提供貸款。住房機構(gòu)被視作一個循環(huán)基金，他們出售住房作為他們的主要業(yè)務(wù)，然后將獲得的收入用作新的投資，如此循環(huán)。

CFV擔保了住房機構(gòu)的財務(wù)困境，這一擔保是來自所有住房機構(gòu)的共同支持。2011年，擁有70000套住房的荷蘭最大的住房機構(gòu)Vestia陷入了困境，由于金融減資（投機衍生品）他們總共損失了21億歐元。這些損失必須由其他住房機構(gòu)一起承擔，然而事實上，是由所有租戶來支付的。由于稅收的負擔和對Vestia的貢獻削弱了所有荷蘭住房機構(gòu)的投資能力。

3.荷蘭社會住房的分配制度

社會住房是提供給那些憑自己無法獲得住房的人們，這是個廣義的標準。需要對申請一個空置住房人的收入和家庭成分進行檢查。在2012年符合標準的最高年收入是34085歐，這包括了大約40%的荷蘭家庭。20世紀90年代以前，住房需求者需要到地方住房辦公室登記，之后需要到私人住房機構(gòu)辦公室登記。這導致了數(shù)年的等待時間。候選人名單變得越來越長也失去了準確性，很多人登記注冊并不是因為他們需要住房，而是為了建立“等待年”以防未來需求。

在1991年荷蘭引進了基于選擇的租賃（CBL）系統(tǒng)，隨后這一系統(tǒng)傳遍了整個國家。通過CBL系統(tǒng)，人們可以在所有提供的閑置住房中選擇。目前，是一種由租戶選擇和舊形式的等候名單兩種并存的混合形式。

經(jīng)濟危機的影響之一是大幅度下降的流動率。流動率年平均值從9.5%下降到7%，在大城市下降的幅度更大。首次購房者購房的可能性越來越小，城市更新活動被凍結(jié)，當住房可獲得時，住房機構(gòu)又將每月的租金增長了大約100～200歐。這樣的共同作用意味著，在實踐中，幾乎沒有人再會搬家。

4.社會住房的治理與監(jiān)管

社會住房的法律基礎(chǔ)是1901年出臺的住房法，規(guī)定了住房機構(gòu)的責任和義務(wù)。社會住房租賃部門管理制度最新的版本在2001年執(zhí)行，闡述了住房機構(gòu)有以下六項義務(wù)：（1）給那些不能找到合適住房的人提供住房；（2）維持一個較好質(zhì)量的住房；（3）咨詢他們的租戶意見；（4）對他們自己的資金財務(wù)負責；（5）對宜居社區(qū)作出貢獻；（6）優(yōu)先給老人和殘疾人提供住房。

CFV是監(jiān)管住房機構(gòu)資金流動性的政府機構(gòu)，如果需要，CFV可以為住房機依據(jù)歐盟規(guī)定，住房是一種一般經(jīng)濟利益服務(wù)，成員國允許提供資金支持。但是，社會住房的支持不應該營造一種商業(yè)提供者的不公平競爭。社會住房的目標群體是年收入低于34085歐（在2012年）的家庭。自從2011年，住房機構(gòu)已經(jīng)不得不分配他們社會住房中的90%給目標群體中的家庭。

構(gòu)提供額外的財政支持。社會土地所有者的財政執(zhí)行權(quán)力與政府補貼關(guān)系的缺失，表明了荷蘭政府擁有有限的權(quán)力去影響住房機構(gòu)的行為。法律上，荷蘭政府仍是官方的監(jiān)管者，但是事實上，政府并不具有實質(zhì)上的權(quán)利。

三、荷蘭社會住房發(fā)展經(jīng)驗對我國保障性住房發(fā)展的啟示

2011年，我國對保障性住房的目標提出了規(guī)劃，在“十二五”期間達到總體建設(shè)3600萬套的目標。2015年，隨著保障性住房的不斷建成，我國保障性住房的重心轉(zhuǎn)移到保障性住房的分配管理和治理監(jiān)管上，荷蘭社會住房管理的經(jīng)驗，為我國提供了借鑒。

1.成立負責保障性住房建設(shè)和經(jīng)營管理的專門機構(gòu)

荷蘭住房機構(gòu)的模式分離了政府，在荷蘭的社會住房體系中，住房機構(gòu)起到了根本性的作用。作為非營利組織，住房機構(gòu)既承擔社會責任又具有獨立性和靈活性，能夠在市場環(huán)境下有效地完成開發(fā)和經(jīng)營社會住房的任務(wù)。目前我國的保障性住房建設(shè)、管理和分配完全由政府承擔。政府主導的建設(shè)使得地方政府缺乏了主觀能動性。由此將帶來大量的社會問題，如低收入人群聚居、引起社會排斥與空間隔離等。因此，借鑒荷蘭住房機構(gòu)的經(jīng)驗模式，可以考慮在中國由非政府組織作為保障性住房建設(shè)管理的重要力量，同時政府在土地、貸款等方面予以支持，這樣既可以節(jié)省政府大量的建設(shè)管理投入，又可避免地方政府因土地財政壓力而導致保障性住房建設(shè)區(qū)域過于集中的社會問題。

2.目標人群多樣化

荷蘭的住房機構(gòu)提供的社會住房不僅針對本國公民，那些具有合法停留身份的外來移民也可申請。目前中國城市中出現(xiàn)了已建設(shè)的大量保障性住房需求不足的情況，對社會住房資源造成了極大的浪費。在2015年12月21日結(jié)束的中央經(jīng)濟工作會議中，習近平總書記提出，“要化解房地產(chǎn)庫存，要落實戶籍制度改革方案，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等非戶籍人口在就業(yè)地落戶，使他們形成在就業(yè)地買房或長期租房的預期和需求”。會議明確了深化住房制度的改革方向，以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，把公租房擴大到非戶籍人口。

3.合理規(guī)劃保障性住房的布局

荷蘭的社會住房采用分散建設(shè)、統(tǒng)一管理的布局。在建設(shè)上合理規(guī)劃，讓不同收入居民混合居住在同一小區(qū)，防止出現(xiàn)“貧民窟”現(xiàn)象。同時，為了降低租住者的出行和生活成本，為其工作和教育提供便利，大多數(shù)社會住房還選址在交通便利的市中心。然而由于土地成本等原因，目前我國城市中新建的保障性住房大多選址在遠離城市中心，地價低廉的郊區(qū)，容易導致低收入群體聚居，引起社會問題。因此，城市規(guī)劃中應避免因經(jīng)濟利益驅(qū)使而將保障性住房建在地價較低的城市邊緣，而應通過合理規(guī)劃在城市中心及其他較好地理位置適度引入保障性住房。

［1］廖治宇.荷蘭社會住房租賃體系及其對我國的啟示［J］.價格理論與實踐，2015（06）:58-60.

（作者單位：華東政法大學商學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.18.013