梁保年

(廣西梧州市人民檢察院，廣西 梧州 543002)

派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室常態(tài)化發(fā)展的思考

梁保年

(廣西梧州市人民檢察院，廣西 梧州 543002)

派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室常態(tài)化發(fā)展有主觀、制度、履職等主要障礙。主因是國家立法和司法解釋相對(duì)滯后，對(duì)派駐檢察室的職能定位解讀不一，目標(biāo)管理不到位。應(yīng)加快制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，加快運(yùn)行、評(píng)價(jià)體系建設(shè)，推進(jìn)司法改革和實(shí)行由主任檢察官統(tǒng)領(lǐng)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的辦案責(zé)任制。

派駐；鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室；實(shí)體化；常態(tài)化；法治

全面依法治國，重在治理公權(quán)力，即是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，實(shí)現(xiàn)權(quán)力行使的規(guī)范和法治。近年來，各地檢察機(jī)關(guān)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室建設(shè)步入“快車道”，成績斐然。但總體而言，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室常態(tài)化發(fā)展仍存在不少障礙，一定程度上影響實(shí)現(xiàn)該制度設(shè)計(jì)的初衷。因此，探討運(yùn)用法治思維和法治方式尋求解決派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室常態(tài)化發(fā)展的障礙，對(duì)推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室常態(tài)化的主要障礙

“常態(tài)”，是指正常的狀態(tài)；“常態(tài)化”，即趨向正?；蜈吔诤锨楹侠淼牧夹誀顟B(tài)。所謂“派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室常態(tài)化”，是指通過運(yùn)用法治的思維和方式，使派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室在實(shí)體掛牌后，能正向?qū)崿F(xiàn)從低級(jí)、簡(jiǎn)單向常態(tài)、有為目標(biāo)轉(zhuǎn)型的整個(gè)過程和良性狀態(tài)?？梢?，作為人民檢察院授權(quán)在一個(gè)以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)履行職責(zé)的常設(shè)性工作機(jī)構(gòu)，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的常態(tài)化，理應(yīng)包括機(jī)構(gòu)人員常態(tài)化、用房設(shè)施常態(tài)化、職責(zé)履行常態(tài)化、駐地辦公常態(tài)化等特定內(nèi)涵。理性認(rèn)識(shí)這些內(nèi)涵要求，才能有效推動(dòng)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室常態(tài)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)權(quán)力行使的規(guī)范和法治。

(一)主觀障礙

就是對(duì)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的常態(tài)化，即對(duì)上述特定內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)一定偏差，以至在主觀上努力不夠，派駐工作滯后于實(shí)際布局需要。如2011年，根據(jù)檢察工作實(shí)際需要，和考慮到與人民法院中心法庭相對(duì)應(yīng)，某市共布局規(guī)劃在15個(gè)中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室。目前，已正式掛牌9個(gè)。但至今，尚有6個(gè)未實(shí)際掛牌，主觀努力和實(shí)際執(zhí)行落實(shí)均有不足，沒能形成派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室對(duì)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“全覆蓋”。

(二)制度障礙

即是有關(guān)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的現(xiàn)行法律和規(guī)定仍存在一定的缺陷，難以執(zhí)行。主要有以下幾個(gè)方面。

1．設(shè)立的法律依據(jù)不足?，F(xiàn)《人民檢察院組織法》(下稱《組織法》)規(guī)定，人民檢察院經(jīng)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，可在特定區(qū)域設(shè)置“派駐檢察院”。但該《組織法》并沒明確規(guī)定是否可以設(shè)立“派駐檢察室”。目前，各地派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室實(shí)體化的直接依據(jù)，仍是最高人民檢察院1993年出臺(tái)的《人民檢察院鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室工作條例》(下稱《工作條例》)。因此，有專家、學(xué)者認(rèn)為，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室設(shè)置沒有法律上的依據(jù)，只是“內(nèi)部規(guī)定”中有依據(jù)。

2．職能定位還不夠明確?！督M織法》對(duì)派駐檢察室的職能定位也不明。實(shí)踐中，不少派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室習(xí)慣定位為“窗口”(或稱“輔助機(jī)構(gòu)”)，僅被賦予接待、宣傳和接受信訪等職能，辦案線索一般需交付派出院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)處理，檢察室并無獨(dú)立的辦案權(quán)力。這導(dǎo)致派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室長期“無案可辦”。

3．實(shí)體化起步及發(fā)展艱難。設(shè)立派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，涉及機(jī)構(gòu)審批、人員任命，還涉及機(jī)構(gòu)級(jí)別、入編職數(shù)以及辦公場(chǎng)所、經(jīng)費(fèi)渠道等重大問題，情況很是復(fù)雜。如機(jī)構(gòu)入編、人員職數(shù)和級(jí)別一般需市級(jí)編辦審批，經(jīng)費(fèi)則由縣(區(qū))財(cái)政根據(jù)當(dāng)?shù)乜芍湄?cái)力予以安排。至于辦公用房，還要看地方黨委、政府和駐地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際支持能力。這客觀存在的不同制約，導(dǎo)致派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室實(shí)體化起步及發(fā)展步履艱難。

(三)履職障礙

就是被具體任命、委派的派駐人員，在用房設(shè)施、駐地辦公等方面出現(xiàn)困難。

1．設(shè)施設(shè)備不穩(wěn)妥。目前，各派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的辦公用房全部為租借。這一方面，導(dǎo)致派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的辦公、辦案等設(shè)備設(shè)施的保護(hù)和保密均面臨較嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)；另一方面，也難以滿足辦公、辦案實(shí)際需要的規(guī)范改造和升級(jí)。同時(shí)，由于地方土地、資金難以順利到位，加上建設(shè)周期長等多重原因，派駐檢察室的規(guī)劃、改造和設(shè)備設(shè)施升級(jí)，在短期內(nèi)仍難有起色。

2．人手不足。由于檢察機(jī)關(guān)在編職數(shù)普遍不足和派駐機(jī)構(gòu)的職能不明，加上一般只能在檢察院內(nèi)部調(diào)劑人手，人員缺額矛盾突出。較小的基層院，全部在編僅30-40多人，但內(nèi)設(shè)10多個(gè)部門，每個(gè)部門一般只有2-3人。這導(dǎo)致派駐機(jī)構(gòu)實(shí)體掛牌后，抽調(diào)、任命人員僅能滿足“低配”，人手配置不足，不足以應(yīng)付常態(tài)運(yùn)行和業(yè)務(wù)的規(guī)范提升。

3．“派”而不“駐”突出。由于駐地鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般離派出院有一定距離，工作和生活較為不便。實(shí)踐中，一些地方考慮到人員上的配置不足，并照顧到可能的傷病、休假等實(shí)際困難，通常是安排在當(dāng)?shù)刿兹詹诺脚神v地辦公，“派”而不“駐”很是突出。由此，整個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作程序、開門辦公時(shí)段等都顯得粗放、粗暴，有“懶政”甚至“空心化”現(xiàn)象，一定程度上影響到群眾對(duì)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的認(rèn)同和信任。

二、派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室常態(tài)化發(fā)展存在障礙的主要原因

派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室常態(tài)化上述障礙存在的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，概括起來主要有以下幾個(gè)方面。

(一)國家立法和司法解釋相對(duì)滯后，地方性法規(guī)也欠缺規(guī)定

我國《立法法》第八條第(二)項(xiàng)明確規(guī)定：人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)，是只能制定法律的事項(xiàng)，應(yīng)由法律作出明確的規(guī)定。而根據(jù)現(xiàn)《組織法》規(guī)定，人民檢察院經(jīng)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，是可以在特定區(qū)域設(shè)置“派駐檢察院”機(jī)構(gòu)的。但該《組織法》沒明確規(guī)定是否可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立“派駐檢察室”機(jī)構(gòu)。目前，各地派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室實(shí)體化的直接依據(jù)，仍是最高人民檢察院1993年出臺(tái)的《工作條例》，屬“內(nèi)部規(guī)定”。而派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室作為檢察組織體系的構(gòu)成元素，探索至今已20多年。但其法律地位至今仍未在《組織法》中得到明確，這在全面依法治國的情況下，不能不說是一個(gè)不小的缺憾。

此外，根據(jù)《立法法》第七十二條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。而目前，地方立法機(jī)關(guān)普遍未就派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室作專門規(guī)定，也較大程度上制約著派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的常態(tài)化進(jìn)程。

(二) 對(duì)派駐檢察室的職能定位解讀不一，辦案職能有被“矮”化、“虛”化的傾向

派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室能否直接辦案，直接關(guān)系到具體人員配置、履職方式以及辦公場(chǎng)所建設(shè)和經(jīng)費(fèi)投入，是實(shí)踐中必須厘清的重大問題?！豆ぷ鳁l例》第三條第(二)項(xiàng)規(guī)定：派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室“經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，對(duì)發(fā)生在本轄區(qū)內(nèi)、屬于檢察機(jī)關(guān)直接受理的刑事案件進(jìn)行立案前調(diào)查、立案后的偵查”，明確派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是可以直接辦案的。但由于《組織法》缺乏明確的職能定位，各地目前對(duì)此爭(zhēng)議較多，甚至各行其是?？傮w上以習(xí)慣定位為“窗口”(或“輔助機(jī)構(gòu)”)居多，僅賦予接待、宣傳和接受信訪等職能，并在實(shí)踐中取得一定成效。應(yīng)該說，這種“成功”一定程度上向社會(huì)傳遞了“檢察室不能直接辦理案件”也大有作為的一種印象，也同時(shí)“印證”了部分專家或?qū)W者的個(gè)人觀點(diǎn)(1)。實(shí)踐中，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的辦案職能，確實(shí)有被“矮”化、“虛”化的傾向。

1．從人民檢察院職能看，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室應(yīng)具有直接辦案的權(quán)力。憲法規(guī)定，人民檢察院是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。而實(shí)施法律監(jiān)督的方式，最重要就是通過辦案。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是基層院實(shí)現(xiàn)司法為民、便民、安民的重大舉措，是整體職能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有效延伸。布局派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢察室，應(yīng)重在考慮該機(jī)構(gòu)在轄區(qū)中心及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦案便利優(yōu)勢(shì)和高效便民的綜合作用。而且，上述《工作條例》也是明確派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是可以直接辦案的。因此，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室客觀上應(yīng)全面履行法律監(jiān)督職能，也包括直接辦案。當(dāng)然，囿于目前派駐機(jī)構(gòu)小而不強(qiáng)，辦案絕不能“泛”化。換句話說，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室肩負(fù)一定的辦案使命，但其辦案管轄權(quán)會(huì)在所在轄區(qū)與派出院的內(nèi)設(shè)部門出現(xiàn)部分重疊，這需要派出院理性權(quán)衡和規(guī)范地進(jìn)行授權(quán)。

2．從檢察權(quán)的運(yùn)行規(guī)律看，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室有能力直接辦案。由檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)進(jìn)行的辦案，可概括為職務(wù)犯罪偵查、刑事司法和法律監(jiān)督辦案。而辦案的方式，在現(xiàn)階段是由檢察官個(gè)人承辦，部門審核，檢察長或檢委會(huì)決定。在實(shí)行檢察辦案改革后，將根據(jù)履職需要、案件類型及復(fù)雜難易程度，實(shí)行不同的辦案組織形式。其中，簡(jiǎn)單的案件授權(quán)獨(dú)任檢察官承辦；重大、疑難、復(fù)雜的由辦案組辦理。而根據(jù)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的人員構(gòu)成，正、副主任均由檢察員擔(dān)任，有條件組成獨(dú)任檢察官或辦案組的辦案組織形式，這說明檢察室是可以有能力直接辦案的。再說，隨著員額檢察官制度的確立，內(nèi)設(shè)部門行政管理職能必然淡化，將回歸到以檢察官為辦案主體的軌道上來。因此，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室特別是檢察官個(gè)人辦案權(quán)力不應(yīng)被“矮”化、“虛”化，更不應(yīng)被簡(jiǎn)單地予以剝奪。

3．從深化司法改革和長遠(yuǎn)發(fā)展看，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室必須具有直接辦案職能。隨著全面依法治國的深入，特別是以審判為中心的刑事訴訟制度的確立，以及人民法院改立案“審查制”為“登記制”，普通群眾以訴訟方式解決糾紛的熱情將進(jìn)一步釋放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)的民事、行政訴訟案件總體上將越來越多。這需要人民檢察院在鄉(xiāng)鎮(zhèn)常態(tài)化地加強(qiáng)法律監(jiān)督辦案，而不是簡(jiǎn)單地將辦案力量全部收縮在一起。如果派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室長期有“職”無“權(quán)”，將無力與駐地人民法院中心法庭、公安派出所形成合力，就無法應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，且會(huì)削弱甚至可能失去自身存在的價(jià)值。反之，隨著辦案手段、人員和設(shè)施的不斷增加或完善，檢察官在檢察室常態(tài)化辦案的前景也會(huì)更加具有生命力。

(三) 派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的目標(biāo)管理不到位

所謂目標(biāo)管理(management by objectives，MBO)是指對(duì)組織目標(biāo)的管理。主要是通過自我管理和自我控制等管理模式，建立各級(jí)人員的責(zé)任心和榮譽(yù)感，最終實(shí)現(xiàn)組織績效的一套系統(tǒng)管理方式[1]。但目前，對(duì)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的目標(biāo)管理，仍難以建立各級(jí)人員的責(zé)任心和榮譽(yù)感，并成為引導(dǎo)組織行為的激勵(lì)和方向。

1．存在掛牌重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量的傾向。當(dāng)前的派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室與上世紀(jì)末曾一度設(shè)立的派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，兩者在名稱、形式上極為相似，但是本質(zhì)上大相徑庭。特別是當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口和治安現(xiàn)狀，以及對(duì)全面依法治國的現(xiàn)實(shí)需求，已不可同日而語。對(duì)新時(shí)期派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室必須高看一眼，要有更高的高度和要求。按《工作條例》規(guī)定，每個(gè)派駐檢察室具體派駐多少人員，應(yīng)根據(jù)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的地域、人口、經(jīng)濟(jì)狀況和工作需要而確定。但一些地方基層院?jiǎn)渭優(yōu)樵O(shè)置而掛牌，有些更超出能投入的人財(cái)物的實(shí)際承受能力。

2．將實(shí)體化與常態(tài)化長期等同。實(shí)體化重在解決從“無”到“有”的掛牌成立；而常態(tài)化重在解決從“有”到“強(qiáng)”的換檔升級(jí)?！皩?shí)體化”與“常態(tài)化”之間，絕不應(yīng)簡(jiǎn)單等同，更不能長期等同，這是體現(xiàn)規(guī)范管理和切實(shí)提高運(yùn)行質(zhì)量和效率的關(guān)鍵。但目前，一些地方的派駐檢察室長期停留在“掛牌”時(shí)的狀態(tài)， “派”而不“駐”突出。由此，一些地方群眾寧愿多花時(shí)間和精力到處“上訪”，也不太愿意來檢察室反映問題。

3．上級(jí)院管理主體不明確。實(shí)踐中，涉及基層院派出機(jī)構(gòu)編制、人員配置，一般由上級(jí)院政工部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)；而辦公、辦案等設(shè)施設(shè)備以及經(jīng)費(fèi)投入，一般由上級(jí)院行政裝備部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。至于業(yè)務(wù)指導(dǎo)，則各種各樣。有的由上級(jí)院控申部門，有的上級(jí)院由預(yù)防部門，有的則由上級(jí)院研究室，不一而足。表面上看，誰都可以管，但實(shí)際上可能誰也不管，或者不主動(dòng)管，事事都必須由上級(jí)院領(lǐng)導(dǎo)親自協(xié)調(diào)和推動(dòng)。由此，派駐人員上班、在崗不規(guī)范，無法使群眾處理涉檢事務(wù)順暢且便于監(jiān)督。

三、加強(qiáng)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室常態(tài)化發(fā)展的幾點(diǎn)思考

根據(jù)全面依法治國的要求和檢察工作的實(shí)際，主要應(yīng)從以下幾方面推進(jìn)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的常態(tài)化建設(shè)。

(一)加快制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)

1．加快修改和完善《組織法》相關(guān)規(guī)定。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室若定位為檢察機(jī)關(guān)的“窗口”，與定位為“派出機(jī)構(gòu)”的差別很大，這還需要立法進(jìn)一步明確[2]。人民法院《組織法》規(guī)定：“基層人民法院根據(jù)地區(qū)、人口和案件情況可以設(shè)立若干人民法庭。人民法庭是基層人民法院的組成部分，它的判決和裁定就是基層人民法院的判決和裁定?！笨梢?，人民法庭的法律地位、職能，已納入基本法范疇。對(duì)比之下，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的設(shè)立依據(jù)，仍是最高人民檢察院1993年出臺(tái)的《工作條例》。這使得派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的設(shè)立，在法律位階和效力上與人民法庭均有明顯差距。因此，應(yīng)加快修改和完善《組織法》的相關(guān)規(guī)定。宜在《組織法》增加 “基層人民檢察院根據(jù)地區(qū)、人口和案件情況可以設(shè)立若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道檢察室，依法對(duì)轄區(qū)實(shí)行法律監(jiān)督”的規(guī)定。通過以《組織法》的形式確立派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的法治身份和明確法律監(jiān)督辦案職能，將加快其實(shí)體化、常態(tài)化的正常步伐。

2．修改和完善《工作條例》的有關(guān)規(guī)定。從派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的派駐職能和實(shí)踐看，一般包括受理舉報(bào)、咨詢，開展職務(wù)犯罪預(yù)防和社區(qū)矯正，協(xié)助派出院和上級(jí)院遠(yuǎn)程視頻接訪，依法進(jìn)行法律監(jiān)督辦案等，對(duì)法律監(jiān)督和服務(wù)均有涉及，是多種職能的集合。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室在派出院組織體系中，規(guī)格宜略高于一般內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，以便在鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)履行法律監(jiān)督職能。因此，建議《工作條例》增加“派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室主任、副主任，由派出院提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)任免。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室主任，一般由檢察委員會(huì)委員擔(dān)任”的規(guī)定。當(dāng)然，考慮到派駐轄區(qū)范圍包括一個(gè)以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一般意義上的“派駐XX檢察室”稱謂，易誤導(dǎo)駐地內(nèi)外的群眾，削弱其社會(huì)影響。故宜按設(shè)立的先后順序，依次以第一派駐檢察室、第二派駐檢察室、第三派駐檢察室的序列，統(tǒng)一規(guī)范其稱謂，并視實(shí)際需要對(duì)其轄區(qū)、職能和辦公場(chǎng)所進(jìn)行公告。

3．加強(qiáng)地方立法，夯實(shí)配套制度。根據(jù)《立法法》規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)，可以就相關(guān)事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，并報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。但目前，在派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室常態(tài)化發(fā)展過程中，涉及人員、經(jīng)費(fèi)和辦公場(chǎng)所建設(shè)等，臨時(shí)性和階段性很強(qiáng)，甚至因領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整而轉(zhuǎn)變。為此，各地在全面深化依法治國的大背景下，應(yīng)通過加強(qiáng)和運(yùn)用地方立法權(quán)，制定、完善并夯實(shí)人員、經(jīng)費(fèi)和辦公場(chǎng)所建設(shè)的相關(guān)法規(guī)，為派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室實(shí)體化、常態(tài)化、法治化發(fā)揮更有效的作用。

(二) 加快運(yùn)行、評(píng)價(jià)體系建設(shè)，促進(jìn)常態(tài)化運(yùn)行水平不斷提高

1．構(gòu)建派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室設(shè)立、運(yùn)行和升級(jí)體系。從一些地方已掛牌的鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室現(xiàn)狀看，簡(jiǎn)單的“掛牌”并不能確保人員、辦公、辦案設(shè)備和設(shè)施的準(zhǔn)確到位，更無法自覺升級(jí)到法治的要求，也難以消除來自當(dāng)?shù)馗刹?、群眾?duì)檢察室的“負(fù)面”評(píng)價(jià)。因此，有必要對(duì)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室進(jìn)行分等級(jí)的管理。具體來說，如基本人員2-3人、辦公用房為租借、辦公辦案設(shè)施較差、人員“派”而不“駐”的，可劃為丙類檢察室；而基本人員5-6人、辦公用房為租借或自有、辦公辦案設(shè)施較好、人員正常上班備勤的，劃為乙類檢察室；而基本人員8-10人以上、辦公用房為自有、辦公辦案設(shè)施較好、人員正常上班備勤和規(guī)范辦案的，劃為甲類檢察室。通過劃分規(guī)范化程度不同的檢察室和考核授牌，明確各分類派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的“最低配置”和升級(jí)路徑，將有力促進(jìn)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的常態(tài)化發(fā)展。

2．嚴(yán)格評(píng)價(jià)、考核和授牌。“常態(tài)化”應(yīng)包括機(jī)構(gòu)人員常態(tài)化、用房設(shè)施常態(tài)化、職責(zé)履行常態(tài)化、駐地辦公常態(tài)化等特定內(nèi)涵，應(yīng)嚴(yán)格“對(duì)號(hào)入座”。并定期檢查和加強(qiáng)整改工作，對(duì)不符合辦公、辦案要求的派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，宜予以降級(jí)直至依規(guī)定進(jìn)行撤銷。此外，逐一制定與該派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室等級(jí)對(duì)應(yīng)的具體“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”，明確各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的案件管轄范圍，避免出現(xiàn)管轄交叉和相互推諉的現(xiàn)象，確保業(yè)務(wù)上的正軌銜接和法治化。

3．明確上級(jí)院管理主體，建立推進(jìn)管理的優(yōu)化機(jī)制。各地?fù)碛械馁Y源實(shí)力不同，區(qū)位不同，可調(diào)動(dòng)的資源也很不相同。因此，必須針對(duì)各基層院的不同情況，組織分批實(shí)施。條件好一些的，或者本身有主動(dòng)目標(biāo)愿望的，可以考慮早一些實(shí)施、升級(jí)；而條件差一些，或者本身被動(dòng)實(shí)施的，則可以考慮遲一些。但總體上，應(yīng)建立以政工部門具體牽頭推進(jìn)常態(tài)化管理的工作機(jī)制為宜。筆者認(rèn)為，構(gòu)建派駐檢察室設(shè)立、運(yùn)行和升級(jí)體系以及進(jìn)行授牌，宜由省級(jí)人民檢察院作出具體規(guī)定，便于統(tǒng)籌兼顧。而設(shè)區(qū)市人民檢察院，則負(fù)責(zé)對(duì)規(guī)范化程度進(jìn)行考核、考評(píng)，并報(bào)省級(jí)人民檢察院審批、授牌。

(三)推進(jìn)司法改革，實(shí)行由主任檢察官統(tǒng)領(lǐng)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的辦案責(zé)任制

建立辦案責(zé)任制，就是辦案組在檢察長和檢察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，由主任檢察官主持，并承擔(dān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)與管理職能，對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的案件獨(dú)立行使決定權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)辦案責(zé)任的制度。目前，檢察官辦案責(zé)任制改革正在全國各地檢察機(jī)關(guān)如火如荼地探索和展開。一般上，職務(wù)犯罪的偵查，由辦案組承辦；而訴訟監(jiān)督案件可根據(jù)不同情形，由獨(dú)任檢察官或辦案組承辦。顯然，作為一個(gè)新設(shè)立的公權(quán)力機(jī)構(gòu)，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的出現(xiàn)和運(yùn)行，既應(yīng)體現(xiàn)出派駐地方的特殊性，也要注意與推進(jìn)司法改革的總方向以及合理回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的呼聲相互協(xié)調(diào)，才能形成資源配置的最優(yōu)組合，更好地實(shí)現(xiàn)檢力下沉的社會(huì)價(jià)值。因此，在推進(jìn)司法改革和實(shí)行主任檢察官員額制的現(xiàn)實(shí)下，既要確保常設(shè)性派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室分等級(jí)管理的持續(xù)、穩(wěn)定和有效發(fā)展，也要確保每一個(gè)檢察室主任“職”“權(quán)”的統(tǒng)一，能帶領(lǐng)辦案組展開辦案實(shí)戰(zhàn)。由此，宜在對(duì)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室實(shí)行分等級(jí)管理的同時(shí)，實(shí)行由主任檢察官統(tǒng)領(lǐng)常設(shè)性派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的辦案責(zé)任制。

注釋：

(1)即是每個(gè)檢察室調(diào)配2名以上檢察官，3名以上事業(yè)編人員，轄區(qū)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處至少配備1名輔助人員。

[1]王樂夫.公共管理(MPA)簡(jiǎn)明教程》[M].桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2005：78-80.

[2]張靜.派駐基層檢察室建設(shè)理論研討會(huì)綜述[J].人民檢察，2014(2) :84-85.

(責(zé)任編輯：覃華巧)

2016-07-21

D926.3

A

1673-8535(2016)05-0055-05

梁保年(1964-)，男，藤縣人，梧州市人民檢察院檢委會(huì)專職委員、廣西檢察業(yè)務(wù)專家，掛任梧州學(xué)院文法學(xué)院副院長，梧州學(xué)院兼職教授，研究方向：檢察實(shí)務(wù)。