王 濤 熊 超 王恩堯

（中國(guó)新興產(chǎn)業(yè)投融資戰(zhàn)略聯(lián)盟）

PPP模式
——中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的有力抓手

王 濤 熊 超 王恩堯

（中國(guó)新興產(chǎn)業(yè)投融資戰(zhàn)略聯(lián)盟）

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入經(jīng)濟(jì)學(xué)范式轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的“新常態(tài)”背景下，投資作為“三駕馬車”之一，依然扮演著舉足輕重的角色。隨著公共服務(wù)持續(xù)增長(zhǎng)的需求和受到約束的供給能力之間的缺口不斷擴(kuò)大，以政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式為穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要抓手，我國(guó)基礎(chǔ)建設(shè)投融資領(lǐng)域面臨一場(chǎng)前所未有的重大改革。本文嘗試梳理普及一些關(guān)于PPP模式的概念、發(fā)展歷史以及在我國(guó)實(shí)施中遇到的問(wèn)題等內(nèi)容。

PPP模式；政府；社會(huì)資本；公共服務(wù)供給；第三方咨詢機(jī)構(gòu)

一、PPP模式的概念

政府與社會(huì)資本合作模式，即PPP模式（Public-Private-Partnership），最早由英國(guó)政府于1982年提出，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)） 對(duì)PPP模式給出了進(jìn)一步明確定義：政府和社會(huì)資本合作模式，是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。

二、PPP模式的優(yōu)勢(shì)

由于PPP模式具有政府和社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的合作關(guān)系，可以更有效地利用市場(chǎng)機(jī)制合理分配風(fēng)險(xiǎn)，從而提高公共服務(wù)的供給數(shù)量、質(zhì)量和效率。

（1）緩解財(cái)政壓力。由于PPP模式的基本組織形式是由社會(huì)資本控股項(xiàng)目公司，所以可以有效地緩解地方政府債務(wù)問(wèn)題，同時(shí)還充分利用資本市場(chǎng)的杠桿作用，以少部分財(cái)政支出撬動(dòng)大量社會(huì)資金參與，有助于提高財(cái)政資金利用效率，減緩地方財(cái)政壓力。

（2）利于政府轉(zhuǎn)型。引入社會(huì)資本參與，有效地促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，減少對(duì)微觀事務(wù)的過(guò)度干預(yù)，將有限的資源投入到社會(huì)最需要的領(lǐng)域，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量，更好地簡(jiǎn)政放權(quán)，落實(shí)現(xiàn)代國(guó)家治理理念。

（3）促進(jìn)主體多元。對(duì)于社會(huì)資本來(lái)講，PPP模式可以打破參與公共領(lǐng)域項(xiàng)目的限制，拓寬融資渠道，拓展企業(yè)發(fā)展空間，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，盤(pán)活社會(huì)存量資金，促進(jìn)投融資體制改革，進(jìn)一步激發(fā)了整個(gè)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力。

（4）合理分配風(fēng)險(xiǎn)?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目往往由于投資期限長(zhǎng)，投資金額大等特點(diǎn)，面臨著開(kāi)發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、信用等一系列風(fēng)險(xiǎn)，PPP模式從不同參與方的角度出發(fā)，遵循由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)原則，使上述風(fēng)險(xiǎn)在政府和社會(huì)資本之間進(jìn)行合理分配，達(dá)到整體最優(yōu)。

（5）應(yīng)用范圍廣泛。PPP模式突破了社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和公共服務(wù)供給的多種限制，可適用于能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化等眾多領(lǐng)域。

圖1 PPP模式的優(yōu)勢(shì)

三、PPP模式在中國(guó)的發(fā)展

自1995年首個(gè)BOT試點(diǎn)在境內(nèi)實(shí)施以來(lái)，PPP模式在中國(guó)經(jīng)歷了整整20年的曲折前行，大致可分為四個(gè)發(fā)展階段。

第一階段：探索試點(diǎn)階段

從上世紀(jì)八十年代中期到2002年，隨著改革開(kāi)放的深入和十四大的順利召開(kāi)，國(guó)家計(jì)委開(kāi)始第一批BOT試點(diǎn)項(xiàng)目：廣西來(lái)賓B電廠、成都第六水廠、廣東電白高速公路等項(xiàng)目。這些項(xiàng)目大部分都以失敗告終，但無(wú)疑為后來(lái)的項(xiàng)目運(yùn)作積累了重要的經(jīng)驗(yàn)。

第二階段：推廣實(shí)施階段

2002年十六大的召開(kāi)宣告我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制初步建成，全國(guó)各主要城市掀起PPP項(xiàng)目的浪潮，比較著名的有合肥王小郢污水TOT項(xiàng)目、蘭州自來(lái)水股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目、北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目、北京亦莊燃?xì)釨OT項(xiàng)目、淮南新城項(xiàng)目、北京房山長(zhǎng)陽(yáng)新城項(xiàng)目等。

從2002年到2008年是我國(guó)PPP發(fā)展的推廣實(shí)施階段，這一階段市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，以公有制為主體的多種所有制共同發(fā)展，為今后PPP模式的進(jìn)一步普及推廣奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

第三階段：?jiǎn)栴}頻發(fā)階段

2009年到2012年可以說(shuō)是我國(guó)PPP發(fā)展的反復(fù)階段，由于市政配套功能缺失、相關(guān)法律法規(guī)體系不完善等因素，致使城市化過(guò)速發(fā)展帶來(lái)的一系列問(wèn)題頻發(fā)，加之2008年爆發(fā)的全球性金融危機(jī)，使PPP模式在中國(guó)的進(jìn)一步發(fā)展雪上加霜。

第四階段：改進(jìn)普及階段

PPP模式在中國(guó)的發(fā)展以2013年十八屆三中全會(huì)的順利召開(kāi)為起點(diǎn)，宣告進(jìn)入一個(gè)全新的階段，即改進(jìn)普及階段。

圖2 新一輪PPP模式發(fā)展普及軌跡

四、PPP模式存在的問(wèn)題以及第三方咨詢機(jī)構(gòu)的作用

為了深入貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)會(huì)議精神和中央政治局會(huì)議提出的“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”的重要戰(zhàn)略發(fā)展要求，國(guó)務(wù)院及各有關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)了一系列關(guān)于PPP模式的政策法規(guī)，為PPP模式在中國(guó)的全面發(fā)展創(chuàng)造了一個(gè)良好的政治環(huán)境和法律環(huán)境。

與此同時(shí)，由于PPP模式在中國(guó)發(fā)展時(shí)間尚短，運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)不足，所以具體實(shí)施中仍存在某些有待解決的問(wèn)題，如PPP項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范；地方政府未進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估但草率簽約；監(jiān)管不到位，社會(huì)資本存在不誠(chéng)信行為；金融工具缺失；項(xiàng)目收費(fèi)模式不清晰；使用者邊界不明；中介組織未能發(fā)揮應(yīng)有作用等。

針對(duì)上述問(wèn)題，為規(guī)范市場(chǎng)行為，積極幫助政府轉(zhuǎn)變職能，加快投融資體制改革，激發(fā)市場(chǎng)活力，打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)，隨著《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）和《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（發(fā)改委[2015]25號(hào)）等指導(dǎo)性文件的陸續(xù)發(fā)布，PPP模式的一個(gè)重要參與者——第三方咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。

第三方咨詢機(jī)構(gòu)是指立足于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給方向，集項(xiàng)目研究、策劃、咨詢、評(píng)估、引導(dǎo)和培訓(xùn)等專業(yè)服務(wù)為一體的綜合性機(jī)構(gòu)，旨在解決地方政府或企業(yè)對(duì)中央政策認(rèn)識(shí)不足，對(duì)PPP模式概念模糊，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資難，PPP項(xiàng)目落地難，不能有效利用現(xiàn)有資源充分帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展等現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題。

第三方咨詢機(jī)構(gòu)根據(jù)各地政府的實(shí)際訴求，因時(shí)制宜、因地制宜、因事制宜地從源頭進(jìn)行項(xiàng)目信息收集、分析、匹配以及數(shù)據(jù)測(cè)算、數(shù)據(jù)模擬、可行性研究、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政可承受能力測(cè)試等信息技術(shù)手段對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤管理。同時(shí)結(jié)合各地實(shí)際情況以及各方利益訴求，合理運(yùn)用使用者付費(fèi)、政府購(gòu)買公共服務(wù)以及使用者付費(fèi)輔以經(jīng)營(yíng)性缺口財(cái)政補(bǔ)貼的基本運(yùn)營(yíng)等三種模式，采取多方協(xié)商等方式形成切實(shí)可行PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，并協(xié)助落實(shí)社會(huì)資本，有效幫助地方政府立足當(dāng)前國(guó)家投融資改革發(fā)展趨勢(shì)，以PPP模式為抓手，行之有效地積極服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)，大力推動(dòng)轉(zhuǎn)型升級(jí)，從而進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)家治理體系和財(cái)政制度現(xiàn)代化的發(fā)展。