何興強

（ 加拿大國際治理創(chuàng)新中心 ）

中國與G20框架下的全球能源治理

何興強

（ 加拿大國際治理創(chuàng)新中心 ）

盡管與現(xiàn)有的主要全球能源治理機構(gòu)的合作得到了進一步加強，中國目前仍然主要依靠傳統(tǒng)的雙邊和地區(qū)合作的方式即地緣政治戰(zhàn)略確保海外能源供應安全。從能源供應角度看，“一帶一路”倡議可被視為雙邊和地區(qū)能源合作的加強版。自21世紀初期以來，中國尋求更多參與全球能源治理，更積極地參與全球氣候變化談判，并致力于發(fā)展可再生能源和清潔能源。碎片化的國際能源治理體系既不具備權(quán)威性又缺乏信譽，國內(nèi)能源治理的相關(guān)機制也制約了中國參與全球能源治理?；诋斍暗膰H能源治理面臨的問題和困難，全球能源治理應該著眼于有限的目標，例如改善國際油氣數(shù)據(jù)共享機制，提高透明度，加強全球清潔能源合作，穩(wěn)步推進氣候變化方面的合作，而不是追求有約束力的全球能源治理機制。G20為各大國進行協(xié)調(diào)并管理國際能源市場和應對全球氣候變化提供了至關(guān)重要的機制安排，是實現(xiàn)全球治理目標的良好平臺。中國應利用自身在G20的相對重要地位，積極參與全球能源治理。

全球能源治理；能源安全觀；G20；可再生能源；氣候變化；“一帶一路”倡議

隨著20世紀90年代中期以來中國對海外油氣資源的日益依賴，開展國際能源合作、保障能源安全開始成為國內(nèi)共識。中國加入了一些全球和地區(qū)性的國際能源合作組織，包括國際能源論壇（IEF）、清潔能源部長會議（CEM）、國際可再生能源機構(gòu)（IRENA）等，并與國際能源署（IEA）、石油輸出國組織（OPEC）、能源憲章條約（ECT）等主要的國際能源組織保持著緊密的合作關(guān)系。

早期中國的國際能源合作主要著眼于雙邊模式，支持國有企業(yè)“走出去”，同時力圖建設(shè)海外能源運輸通道?！白叱鋈ァ睉?zhàn)略①“走出去”戰(zhàn)略最初指的是中國國有石油企業(yè)在20世紀90年代向海外尋找石油供應，其主要方式是購買海外石油資產(chǎn)，獲取權(quán)益油。2000年10月提出的第十個五年計劃（2001-2005）正式提出并加強了“走出去”戰(zhàn)略，成為中國的國家戰(zhàn)略。主要在非洲、中東以及拉丁美洲得以發(fā)展；三條陸上能源運輸通道包括東北（中俄）輸油管線、西北（中亞）油氣管線以及西南（中緬）油氣管線建成并向國內(nèi)輸送油氣，作為傳統(tǒng)海上油氣運輸通道的重要補充。2013年中國提出“一帶一路”戰(zhàn)略，到2014年發(fā)展成為中國新的國家對外戰(zhàn)略，其中能源是一個重要組成部分?！耙粠б宦贰钡木€路與中國主要的油氣進口通道基本重疊，并將與俄羅斯、中東以及中亞的主要油氣生產(chǎn)大國聯(lián)通。從這個角度看，“一帶一路”戰(zhàn)略是中國傳統(tǒng)的國際雙邊能源合作的加強版，并得到大力推行。

進入21世紀以來，隨著中國對國際油氣市場依賴的不斷增強，要求中國更加積極地參與全球能源治理的呼聲又高漲起來。有些國內(nèi)學者主張中國應更加積極地加入國際能源治理，認為加入國際能源治理有助于中國取得國際能源定價權(quán)，并在國際能源組織中參與規(guī)則制訂，更好地保障中國能源安全［1-3］。

本文探討中國自1993年成為石油純進口國之后，在尋求海外能源供應安全、參與國際能源合作過程中所持有的主要觀念和實踐。盡管中國與現(xiàn)有的主要全球能源治理機構(gòu)的合作進一步加強，中國目前仍然主要依靠傳統(tǒng)的雙邊和地區(qū)合作的方式來保障海外能源供應安全。本文認為，中國應該更加積極地參與全球能源治理，一個重要原因是它符合國內(nèi)積極治理空氣污染的政策方向，也契合中國倡導的積極發(fā)展清潔能源和可再生能源、應對氣候變化的做法。鑒于中國在G20中越來越重要的地位和作用，中國可以利用該平臺在全球能源治理體系中扮演更為積極的角色。

1　中國的新能源安全觀：參與全球治理

1.1中國傳統(tǒng)能源安全觀念及實踐

中國傳統(tǒng)的能源安全觀強調(diào)地緣政治和戰(zhàn)略因素，強調(diào)國家安全特性，而不是依賴國際能源市場。相應地，中國政府傾向于直接控制盡可能多的石油產(chǎn)量，并修建更多的陸上輸油管道將其運輸回國內(nèi)，避開可能為戰(zhàn)略弱點的主要海上交通阻塞點，例如馬六甲海峽?！白叱鋈ァ睉?zhàn)略的創(chuàng)立和執(zhí)行能夠為中國獲取更多的能源資源。這種傳統(tǒng)能源安全觀反映了中國的一種信念，即比起在國際市場上進行購買，中國公司在海外生產(chǎn)和獲取油氣和其他能源資源更為安全。

中國對能源供應的不安全感，以及隨之而來的直接控制能源生產(chǎn)、運輸?shù)乃悸罚匀皇谴蟛糠种袊I(lǐng)導人和精英階層的選擇。最近的“一帶一路”倡議，以及十年來不斷與相關(guān)國家簽署雙邊能源供應協(xié)定、構(gòu)建陸上能源運輸線路的做法清楚地表明了這一點。2014年11月發(fā)布的《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020）》為這種觀點提供了注腳。在國際合作方面，該計劃的中期海外能源目標將重點放在能源投資和貿(mào)易，以及修建和維護海上及陸上能源運輸通道上；重點突出了擴大能源進口通道的戰(zhàn)略，包括“一帶一路”建設(shè)、孟中印緬經(jīng)濟走廊、中巴經(jīng)濟走廊。該計劃還繼續(xù)鼓勵企業(yè)執(zhí)行“走出去”戰(zhàn)略，推動地區(qū)能源市場的形成。對于全球能源治理，該計劃只是簡單提及“中國應該積極參與并促進一個自由、開放和競爭性的具備規(guī)范和有效監(jiān)管的全球能源市場”，并沒有具體和有意義的舉措跟進。

按照這種戰(zhàn)略，中國崛起為能源進口和消費大國可能在許多方面對現(xiàn)存的國際能源治理體系構(gòu)成挑戰(zhàn)。中國通過外交途徑簽署能源生產(chǎn)和供應協(xié)議來保障能源需求的方式，讓部分國外人士覺得有損自由貿(mào)易準則，違背被廣泛接受的投資協(xié)議［4］。中國國有石油公司依靠高于市場價格的出價和附帶大量社會和經(jīng)濟投資承諾的獨特投資方式，引起了國外公司對中國國有石油公司的懷疑甚至是不信任，他們認為中國國有石油公司的決策是中國政府的決策，其投資更多是服務于中國的大戰(zhàn)略而不是能源政策，而中國的能源安全戰(zhàn)略是中國地緣政治大戰(zhàn)略不可或缺的一部分。

而且，基于地緣政治的能源戰(zhàn)略蘊含著巨大的經(jīng)濟和政治風險。政治掛帥的戰(zhàn)略思路和沿線國家較差的投資環(huán)境決定了“一帶一路”含有巨大的經(jīng)濟風險，有可能給中國帶來巨額經(jīng)濟損失。盡管追求能源多元化的戰(zhàn)略無可厚非，但如果囿于“馬六甲困局”的地緣政治思路，過分強調(diào)不惜一切代價修建困難的陸上能源運輸通道，忽略其可能的巨大經(jīng)濟和政治風險，則可能引起更多麻煩，無助于提高中國的能源供應安全。

1.2中國的新能源安全觀

事實上，中國的能源安全主要還是依賴從國際能源市場上購買所需能源，主要進口能源也是依賴海運，而不是“走出去”戰(zhàn)略以及戰(zhàn)略石油輸油管線和陸路運輸，市場規(guī)律仍然發(fā)揮主導作用。2012年，中國國家能源局首次宣布中國公司在海外生產(chǎn)的權(quán)益油90%以上都在當?shù)爻鍪?，此舉為國際石油市場和穩(wěn)定做出貢獻［5］。

2006年以來，一種主張中國積極參與全球能源治理的新能源安全觀逐漸發(fā)展起來。當年7月，國家主席胡錦濤參加八國集團與發(fā)展中國家對話，呼吁通過更多國際合作提高石油和天然氣的供應，有必要進行主要能源出口國和消費國之間的對話；他強調(diào)通過集體努力來維護主要產(chǎn)油區(qū)的穩(wěn)定并確保國際能源通道的安全，呼吁能源安全問題的去政治化以及能源技術(shù)和研究的發(fā)展。這是中國領(lǐng)導人首次強調(diào)通過國際多邊合作保障來解決能源問題，這與他三年前關(guān)于“馬六甲困局”的說法相反②據(jù)報道，在2003年年末的中央經(jīng)濟工作會議上，胡錦濤主席表達了對中國石油進口安全的擔憂，指的就是所謂的“馬六甲困局”。參見：石洪濤.中國能源安全的潛在威脅：過度依賴馬六甲海峽. 新華網(wǎng)2004年6月15日報道。http://new s.xinhuanet.com/w orld/2004-06/15/content_1526222.htm。這種觀點認為中國的石油進口安全有可能在海上交通咽喉要道例如馬六甲海峽被切斷，面臨著重大風險。這反映了中國傳統(tǒng)的能源安全觀對中國能源安全挑戰(zhàn)的認識。。盡管胡錦濤主席在八國集團的講話更多是理念宣揚，缺乏具體的措施，但這仍舊標志著新能源安全觀在中國的出現(xiàn)。

2011年7月，中國國際經(jīng)濟交流中心主席、前副總理曾培炎在“博鰲亞洲論壇”關(guān)于“能源、資源和可持續(xù)發(fā)展會議”上提出，在G20框架下建立能源資源的全球穩(wěn)定機制。2012年4月，中國總理溫家寶在第五屆世界能源大會上倡議，在G20框架下建立全球能源治理機制，由G20主要能源生產(chǎn)國和消費國組成；建立一個公平、合理和有約束力的國際規(guī)則，并通過協(xié)商和對話發(fā)展早期預警機制、價格協(xié)調(diào)、金融監(jiān)督以及緊急機制。這是中國領(lǐng)導人第一次就全球能源治理提出具體建議，并清楚表明在G20框架下構(gòu)建全球能源治理機制的思路。

自2007年左右開始，國內(nèi)學術(shù)界質(zhì)疑中國傳統(tǒng)能源觀的聲音逐漸多了起來，學者們認為，馬六甲海峽及其他能源運輸通道的真正危險來自和平時期的海盜、恐怖主義和海難事故，而不是美國的戰(zhàn)時封鎖，因為后者在政治上和技術(shù)上都是非常不可能的，屬于假問題［6-9］。一些一直持傳統(tǒng)能源觀的學者也開始認為，應該停止爭論，行動起來，積極參與全球能源治理，尋求多元化的能源供應來源，保障國家能源供應安全［10-11］。

自溫家寶總理于2012年提出在G20框架下構(gòu)建全球能源治理機制后，政府內(nèi)部學者開始研究并出版了較為詳細的研究計劃，討論中國如何參與全球能源治理機制，特別是在G20框架下的能源治理。國務院發(fā)展研究中心的一個研究團隊出版了在G20下“構(gòu)建大宗商品能源資源全球治理機制”的報告，認為G20的權(quán)力結(jié)構(gòu)和機制構(gòu)成有著很大的成本優(yōu)勢，以G20為核心構(gòu)建全球能源資源市場治理是可行的［12］。2014年2月，國家發(fā)改委下屬的能源研究所與英國帝國理工學院格蘭瑟姆氣候變化研究所聯(lián)合發(fā)布了關(guān)于“全球能源治理與中國的參與”研究報告征求意見稿，認為G20能夠通過成立新的能源工作組，為全球能源治理改革提供領(lǐng)導力；G20能夠為領(lǐng)導人討論能源問題提供一個重要的代表性平臺。該報告還為中國如何更好地參與全球治理、如何制訂更具國際視野的能源政策，以及更好地向國際社會解釋中國的能源政策以促使其客觀地理解這些政策等，提出了政策建議［13］。國家發(fā)改委的研究團隊由政府內(nèi)部學者和退休官員組成，報告的建議表明了中國積極參與全球能源治理的態(tài)度。

新能源觀的發(fā)展對于中國參與全球能源治理意義重大。胡錦濤主席2006年的講話和溫家寶總理2012年的倡議分別建議中國參與G7/G8與G20的全球能源治理，代表著兩個關(guān)鍵的政策轉(zhuǎn)變，表明了中國日益積極參與全球能源治理的態(tài)度。

1.3應對氣候變化，推動清潔能源發(fā)展

中國在清潔能源和氣候變化方面的努力，從另一個方面代表著新能源安全觀在中國的出現(xiàn)和發(fā)展，成為2000年代中期以來中國經(jīng)濟逐漸轉(zhuǎn)型的一個組成部分。中國經(jīng)濟連續(xù)多年的高速發(fā)展伴隨著巨大的低效的化石能源消耗，特別是中國對煤炭資源的嚴重依賴，使得中國面臨著來自國內(nèi)外日益增大的環(huán)境保護和氣候變化的壓力，2006年中國成為世界最大溫室氣體排放國，更增加了這一壓力。所有這一切都推動著中國尋求更為靈活和現(xiàn)實的途徑來應對氣候變化問題。

在一些關(guān)鍵領(lǐng)域，中國表現(xiàn)出來更為積極的態(tài)度。中國改變了此前對于京都議定書中規(guī)定的清潔發(fā)展機制（Clean Development Mechanism）所持的懷疑態(tài)度，也改變了其一直堅持的觀點，即發(fā)達國家應該為發(fā)展中國家提供技術(shù)和資金支持以應對氣候變化，轉(zhuǎn)而強調(diào)發(fā)達國家和發(fā)展中國家合作來獲取所需要的技術(shù)和資金，共同應對全球氣候變化［14］。中國在清潔能源和可再生能源發(fā)展方面也表現(xiàn)出來更高的熱情。在中國看來，打造21世紀中國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，清潔能源和可再生能源是最為重要、也是最有希望的領(lǐng)域之一。

在2007年發(fā)布的第一份國家氣候變化行動計劃中，中國將氣候變化定義為一個發(fā)展議題［15］。中國在應對氣候變化方面所做努力的動力源泉主要來自國內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展目標。通過減少二氧化碳排放，發(fā)展清潔能源和可再生能源，中國可以實現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展，同時解決日益嚴重的環(huán)境污染問題。在這樣一種戰(zhàn)略下，中國的清潔能源和可再生能源迅速發(fā)展，在水電、風能發(fā)電和太陽能發(fā)電方面均取得很大進步。

中美兩國在2014年11月舉行的亞太經(jīng)合組織（APEC）會議上宣布了兩國關(guān)于氣候變化的共同聲明，標志著中國在氣候變化問題上的一個重要進展。毫無疑問，中美氣候變化聲明將鼓勵世界其他國家采取更為積極的措施來應對全球氣候變化問題。經(jīng)過兩周艱苦的談判，各國最終于2015年12月12日在聯(lián)合國氣候變化框架公約第21次會議，即巴黎氣候變化大會上達成了歷史性的協(xié)議。中國目前鼓勵清潔和可再生能源發(fā)展的能源戰(zhàn)略調(diào)整，將保障中國在中美氣候變化共同聲明中的承諾能夠?qū)崿F(xiàn)。強調(diào)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新發(fā)展的經(jīng)濟“新常態(tài)”模式，表明中國領(lǐng)導人接受了相對較低的經(jīng)濟增長，而環(huán)境保護和清潔及可再生能源的發(fā)展構(gòu)成了中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和增長新模式的重要組成部分。這也解釋了中國為什么提倡發(fā)展低碳經(jīng)濟。只有這樣，中國才能夠保持一種可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟模式。中國大部分城市面臨的空氣污染問題以及公眾對此問題日益密切的關(guān)注和不滿，推動著中國領(lǐng)導人近些年來將環(huán)境保護的目標提升到最為重要的政策目標之一。習近平主席在2014年亞太經(jīng)合組織北京會議上對所謂的“APEC藍”做出的正面回應，也表明了中國最高領(lǐng)導人對加強環(huán)境保護和應對氣候變化的政策的認可和支持。

2　中國參與全球能源治理情況

為消解中國通過地緣政治戰(zhàn)略尋求能源安全所帶來的懷疑和不信任，一個合理的應對策略是中國廣泛加入現(xiàn)有的全球能源治理體系。中國已經(jīng)表現(xiàn)出加入其中的愿望和意愿，并開始付諸行動。目前中國已經(jīng)與幾乎所有的國際和地區(qū)能源治理機制建立合作關(guān)系，但普遍來看，這是一種一般性和低層次的合作；與主要的國際能源機構(gòu)，例如IEA、OPEC以及ECT的實質(zhì)性的有效合作關(guān)系還沒有建立。

阻礙中國實質(zhì)性加入全球能源治理的原因包括：第一，中國的主要重心還是在通過地緣政治戰(zhàn)略保障能源供應安全?！耙粠б宦贰奔訌娏诉@一戰(zhàn)略，中國參與全球能源治理的目標還沒有提高到同樣的高度。第二，中國對于全球能源治理的有效性及其可能給自身帶來的益處還持懷疑態(tài)度，這使得中國積極參與全球能源治理機制的意愿不強。目前的全球能源治理機制由于其自身的不足，例如碎片化，缺乏執(zhí)行力，主權(quán)國家能源政策安全化和政治化，以及現(xiàn)實的國際政治經(jīng)濟環(huán)境等，從而導致缺乏權(quán)威性，信譽不高。第三，國內(nèi)油氣利益集團也限制了中國進一步參與全球能源治理機制。中國加入全球能源治理的一個重要的起步是參與全球油氣數(shù)據(jù)共享和透明機制，但當前幾大國有石油公司幾乎壟斷了國內(nèi)原油和成品油市場，更多的透明度將對其壟斷地位形成威脅。換句話說，參與全球能源治理機制將進一步推動國內(nèi)油氣價格形成機制的市場化改革。

3　尋求全球能源治理的有限目標

全球能源治理體系碎片化、缺乏權(quán)威性和信譽不高的特征表明，該體系要發(fā)揮有效的治理作用還存在很大困難。然而，國際油氣領(lǐng)域中市場力量和規(guī)則依舊發(fā)揮著重要作用，這構(gòu)成了全球能源治理最為重要的基礎(chǔ)，表明全球能源體系有著發(fā)揮有效治理的潛力。地緣政治和重商主義的分析框架并不能完全解釋國際石油市場的波動。此外，主權(quán)國家也有著建立有效的全球能源治理體系的需要和要求。國際能源組織所提供的有價值的信息往往是稀缺資源，在國際能源市場上具有極高價值［16-17］。主權(quán)國家可以使用這些信息來實施同樣的標準，提升數(shù)據(jù)的質(zhì)量，增加各國能源政策的透明度，最終降低交易成本［18］。

以上現(xiàn)實表明，追求一個全面且有約束力的全球能源治理或許不是一個現(xiàn)實目標，而尋求建設(shè)一個有限目標的全球能源治理協(xié)調(diào)體系更為合理。

3.1尋求有限的協(xié)調(diào)目標

建立一個有約束力的、新的、全面的國際能源治理組織并不現(xiàn)實，全球能源治理的“有限目標”應該是有效協(xié)調(diào)政府間的政策，保障穩(wěn)定的能源供應和能源可獲得性，特別是石油和天然氣的供應，以及環(huán)境的可持續(xù)性。總體來說，這種協(xié)調(diào)目標能夠保障最為基本的能源治理因素：市場機制糾錯；提高市場透明度，并進行信息共享以降低交易成本；應對外部事件的沖擊；為市場交易制度和規(guī)則制訂標準。其中的關(guān)鍵問題是協(xié)調(diào)各政府間的能源政策，強調(diào)主權(quán)國家和全球能源治理體系的互動，以及各大能源國際組織例如IEA、IEF、OPEC、G7以及G20之間的合作。

然而，現(xiàn)實情況是有效的國際能源協(xié)調(diào)機制多數(shù)情況下仍然難以實現(xiàn)，實際可實現(xiàn)的協(xié)調(diào)目標還應該更具體和更小范圍。近期可著重于提高國際能源市場的透明度，提高政府間、國際組織間、能源生產(chǎn)國和消費國之間的信息共享機制的可信度。這種協(xié)調(diào)機制的目的是減少不確定性和降低國際能源市場上的交易成本。在執(zhí)行機制層面，全球能源治理應該著眼于“軟性”規(guī)則和制度，即在不同國家領(lǐng)導人之間構(gòu)建政治共識，自愿承諾，同行審議壓力，以及提供激勵。

3.2將重點轉(zhuǎn)向清潔能源和環(huán)境保護、氣候變化治理問題

轉(zhuǎn)向清潔能源和氣候變化治理這兩個問題，從本質(zhì)上來說可以為全球能源治理提供持續(xù)的動力，雖然它們本身也會加劇全球能源治理的困難和復雜程度。氣候變化問題同時涉及能源生產(chǎn)國和消費國，已經(jīng)成為全球能源治理中的最根本問題。環(huán)境保護和氣候變化領(lǐng)域安全性相對較高，經(jīng)濟民族主義相對較弱，并可以適當減輕由主權(quán)國家在全球治理中作用增強而對全球氣候變化治理產(chǎn)生的負面影響。全球氣候變化治理中以條約為基礎(chǔ)的治理機制，例如聯(lián)合國氣候變化框架公約已經(jīng)發(fā)揮重要作用，更多有約束力的目標也是可以期待的；清潔能源和可再生能源在全球能源消費中比重的提高，將極大地促進全球氣候變化和環(huán)境保護目標的實現(xiàn)。

雖然全球環(huán)境治理的統(tǒng)一組織仍然缺失，但聯(lián)合國氣候變化框架公約及其框架下通過的《京都議定書》有192個成員，除了美國之外的191個成員都已經(jīng)簽署③參見：http://new sroom.unfccc.int/about/.。聯(lián)合國氣候變化框架公約是全球氣候變化談判主要規(guī)則的制訂者。自從《京都議定書》簽署以來，聯(lián)合國氣候變化框架公約通過談判，已經(jīng)在氣候變化治理方面取得不小進步，但仍然需要一個國際治理機制來有效執(zhí)行聯(lián)合國氣候變化框架公約下的各種目標和框架，推動低碳政策和技術(shù)的發(fā)展和擴散。2014年11月，中美兩個最大的碳排放國之間達成的氣候變化協(xié)議，為全球碳排放消減目標的達成提供了一個很大的激勵。最終兩國為2015年巴黎氣候變化協(xié)議的簽署發(fā)揮了重要作用。

清潔能源和可再生能源可以很大程度上減輕全球氣候變化問題，甚至可以說是這個問題的最終解決方案。另一方面，清潔能源和可再生能源本身也是一個充滿生機的龐大產(chǎn)業(yè)，能夠為經(jīng)濟恢復和發(fā)展提供強大的推動力。在清潔能源和可再生能源問題上，主要關(guān)注點應該是如何塑造一個機制來推動該行業(yè)發(fā)展，提供基于知識產(chǎn)權(quán)保護之上的技術(shù)傳播。在這方面，可以使用一些現(xiàn)存的機制來促進此目標的達成。一個考慮是將2014年7月發(fā)起的WTO環(huán)境商品協(xié)定（WTO Environmental Goods Agreement）談判擴展到包括清潔能源和可再生能源技術(shù)轉(zhuǎn)移。這樣的話，新的能源技術(shù)將能推動能源安全和減輕氣候變化。

4　推動G20框架下全球能源治理的有限目標

4.1G20在全球能源治理中的作用與成就

自從2008年全球金融危機以來，G20在全球經(jīng)濟治理中迅速崛起。這為全球能源治理提供了另外一種選擇。作為聯(lián)系各大國的一個全球高端論壇，G20被認為是能更有效地協(xié)調(diào)各大國之間的政策和行動，協(xié)調(diào)各國際組織，突破機制制約的合適平臺［19］。該組織的三個特點證明了為什么G20能夠在全球能源治理領(lǐng)域發(fā)揮越來越重要的作用。

第一，通過發(fā)表公開聲明，G20能夠提供關(guān)鍵的政治共識，鼓勵行動意愿。G20成員中包括最重要的發(fā)達國家和發(fā)展中國家，占到全球GDP的85%。第二，G20靈活的機制安排是其發(fā)展成為有效的全球能源治理舞臺的另一個優(yōu)勢。G20與國際貨幣基金組織、世界銀行之間靈活的機制安排已經(jīng)被證明是一種成功的模式，為處理全球金融危機做出了貢獻，這為未來全球能源治理的合作機制提供了一種可能的路線圖。換句話說，G20與IEA、國際能源論壇等的機制合作或協(xié)調(diào)將是未來全球能源治理的一條可能的捷徑［20］。第三，G20成員包括了國際能源市場上的眾多重要角色，以中國、印度和美國為代表的最為重要的能源消費國，以及沙特、俄羅斯為代表的最要的能源生產(chǎn)國。它包括了全部G7成員，它們大都是能源消費大國。

自從發(fā)展成為全球治理的首要論壇以來，G20與其他國際能源組織之間的合作已經(jīng)為其在全球能源治理中發(fā)揮更大作用奠定了良好基礎(chǔ)。IEA從2009年G20匹茲堡峰會就開始為G20提供支持。2011年以來，抑制國際石油市場、天然氣市場以及煤炭市場的價格波動成為了全球能源治理的首要問題。IEA、IEF以及OPEC一道，于2011年7月向G20提交了如何提高聯(lián)合組織數(shù)據(jù)機制（Joint Organisations Data Initiative， JODI）數(shù)據(jù)庫的質(zhì)量、時效以及可靠性的報告，并于當年10月提交了呼吁G20將抑制石油市場波動性的工作延伸到天然氣和煤炭市場的報告。2012年6月，這三家機構(gòu)再次向G20財政部長提交了關(guān)于增加國際天然氣和煤炭市場透明度的報告④以上三個報告參見IEA網(wǎng)站：w w w.iea.org/aboutus/globalengagem ent/g20/ieacontributionstotheg202009-2015/.。2014年7月，JODI天然氣國際數(shù)據(jù)庫正式啟動⑤J ODI天然氣國際數(shù)據(jù)庫包括全球能源數(shù)據(jù)供應鏈上數(shù)百家利益相關(guān)者所進行的有度溝通和協(xié)調(diào)。隨著J ODI石油機制的成功，J ODI天然氣機制代表著能源生產(chǎn)者和消費者對話的另一個具體明確的成果，將進一步提高能源數(shù)據(jù)透明度，推動能源生產(chǎn)者和消費者的能源安全。更多信息可參見J ODI網(wǎng)站：www. jodidata.org/new s/official-launch-of-the-jodi-gas-w orld-database.。

就像在全球金融領(lǐng)域一樣，G20具有在最高層次的能源政策方面成為領(lǐng)導地位的潛力［21］。它能夠為未來的能源可持續(xù)發(fā)展提供一個現(xiàn)代和有約束力的戰(zhàn)略，惠及所有國家［22］。截至目前，G20已經(jīng)在兩個重要的全球能源治理方面取得成就。一是在遏制石油價格波動以及提高石油和天然氣市場透明度方面做出的努力，具體來說就是JODI機制的建立和改善。二是在分階段取消化石燃料補貼方面做出的努力。化石燃料補貼被認為全球變暖的一大原因，每年耗費發(fā)展中國家大量資金。

清潔能源部長級會議（CEM）是G20在全球能源治理領(lǐng)域取得的另外一個成就。它在2009年哥本哈根氣候大會上由美國倡導成立。這個多邊機構(gòu)從2011年戛納峰會開始向G20提交報告。在日本福島核事故之后一年，清潔能源部長會議響應了國際原子能機構(gòu)（IAEA）關(guān)于核安全行動計劃的號召，在2013年圣彼得堡峰會領(lǐng)導人宣言中宣布，建立一個多邊合作的全球核能責任機制。這些成就對于解決全球能源治理的問題具有重要意義。

4.2G20在全球能源治理中的局限

2011年以來，G20與其他國際能源組織的合作進展不大。目前，通過G20平臺提高國際石油和天然氣市場的透明度和改善信息共享機制，是相關(guān)國家合作的一個主要方面。相關(guān)國家進一步的政治支持對于改善JODI數(shù)據(jù)的可靠性和相關(guān)度非常重要；G20成員國為JODI研討會的召開提供資金支持對該機制的發(fā)展也很重要。簡單來說，一個包括石油、天然氣以及煤炭的全面的權(quán)威的JODI數(shù)據(jù)庫可以有效提高全球能源治理水平，它應該成為全球能源治理機制近期的主要目標。

實現(xiàn)分階段取消化石燃料補貼的目標進展緩慢。它在2009年匹茲堡峰會上就已經(jīng)成為確定目標，此后盡管每次G20峰會都會敦促達到此目標，但實際上并沒有一個嚴格的時間表和路線圖。這被看作是G20失敗的一個例子，被用來反對G20卷入全球能源治理。在2012年G20洛斯卡沃斯峰會上，各國財長被要求建立一個自愿的同行審議程序。它要求各成員國之間進行自愿的評價，但該程序由于其自愿特征，在設(shè)立之后進展緩慢。2014年11月，中美兩國就氣候變化發(fā)表共同宣言，同意就低效的化石燃料補貼共同進行同行審議。這是該程序的一個有力推動。隨著中美兩國第一輪同行審議的進行，涉及其他國家的第二輪同行審議在2015年中期開始啟動［23-25］。

無論是JODI能源數(shù)據(jù)機制還是取消化石燃料補貼都進展緩慢，其背后的主要原因與G20本身的機制屬性有關(guān)。G20本身并不是一個具有強制力的機制，在碎片化的全球能源治理領(lǐng)域，它無法像一個真正的政治執(zhí)行委員會一樣去行動。此外，能源被賦予了戰(zhàn)略和安全涵義，各國政府都不愿積極參與一個具有約束力的正式多邊能源國際機制，而更愿意加入包括自愿參加的、程序非正式的能源國家集團組織。G20本身并未將能源議題列入其最為重要的議程上，這樣推動全球能源治理所需要的政治意愿也就更小了。

部分學者建議成立一個G20能源專門工作組，負責制定全球能源治理的戰(zhàn)略性規(guī)劃，一方面制訂具有約束力的政策，另一方面也代表能源領(lǐng)域具有重要責任的國家提供政治激勵，解決全球能源問題⑥Lesage 2011。也有學者建議建立一個常設(shè)但靈活的機制網(wǎng)絡，由G20以及多邊能源組織的官員組成，類似金融穩(wěn)定委員會（FSB）［26］。但G20面臨的以上限制因素使得這些建議都沒有得到認真的考慮。全球能源治理需要找到新的驅(qū)動力，或許中國更加積極地加入全球能源治理能夠為其提供所需要的動力。

5　中國通過G20框架積極參與全球能源治理

通過參與G20峰會，中國進入了全球經(jīng)濟治理的中心舞臺，被國際社會廣泛認為是一個負責任的經(jīng)濟大國。中國需要在G20上發(fā)揮領(lǐng)導作用，為國際能源合作創(chuàng)造一個政治框架。在G20框架下積極參與全球能源治理可能給中國帶來低成本的巨大收益。

首先，它為中國提供了一個保障能源供應安全的重要選項。G20已經(jīng)顯示出它在全球經(jīng)濟增長、金融治理、能源和發(fā)展方面的成就，G20框架下的能源治理展示了保障能源集體安全的可能性。比起地緣政治戰(zhàn)略來，它的經(jīng)濟成本可以忽略不計，也沒有政治風險。它最需要的就是領(lǐng)導人和精英階層轉(zhuǎn)變觀念，投入更多的智力和人力資源，以及更多的政府機構(gòu)的參與，它所能取得的潛在成就遠遠高過地緣政治戰(zhàn)略。

第二，通過積極參與全球能源治理，可以平息對此前“走出去”戰(zhàn)略為代表的地緣政治戰(zhàn)略帶來的對中國意圖的懷疑和不信任，改善中國在國際能源市場上的形象，改善中國與西方國家間的關(guān)系。中國由于其巨大的油氣進口量、獨特的投資方式以及較少參與國際能源市場治理，被認為是對全球能源治理的巨大挑戰(zhàn)。如果中國能夠在G20框架下積極參與全球能源治理，這將成為一個很有說服力的信號，表明中國可以成為全球能源治理上的一支建設(shè)性力量。

第三，中國應利用主辦G20峰會等機會，尋求通過G20平臺，將能源治理列入優(yōu)先議程，并加入國際能源機構(gòu)IEA。在全球能源治理的眾多國際組織中，IEA被認為是最有可能發(fā)展成為全球能源治理的“最終組織”。有學者認為，盡管有著成員資格的限制，IEA仍然處在全球能源治理許多問題的中心⑦Florini 2011.。作為非成員的伙伴對話國，中國目前與IEA在許多方面有合作⑧中國科技部與IEA建立了政策研究和良好的溝通渠道，與其下屬40多個研究中心有著國際科技合作協(xié)議。截至2013年，中國的科研機構(gòu)參加了19個IEA的能源技術(shù)合作執(zhí)行協(xié)議，并定期參加IEA的高級技術(shù)委員會。。IEA曾經(jīng)表達過讓中國加入其中的意愿。IEA前總裁曾表示，如果中國有強烈意愿加入IEA，IEA可以考慮修改成員國資格的條款［27］。換句話說，加入IEA的關(guān)鍵條件之一——成為經(jīng)合組織成員國⑨另外兩個條件是：戰(zhàn)略石油儲備達到90天；成員國間的數(shù)據(jù)收集和共享?！獙⒉粫蔀榻O腳石。從中國的角度來看，加入IEA意味著能源供應安全觀念上的重大轉(zhuǎn)變，接受依靠國際市場和全球能源治理來保障中國能源供應安全，需要較大的決心和意愿。

第四，實質(zhì)性地參與全球能源治理能夠幫助中國取得一直追求的國際油氣市場上的定價權(quán)。中國能源進口存在的一個大問題是，在國際市場上總是以高于市場價的價格購買油氣。有幾種方式可以幫助中國改善現(xiàn)狀：1）協(xié)調(diào)戰(zhàn)略石油儲備，實質(zhì)性加入全球能源治理機制；2）將“上海國際能源交易中心”升級為“上海原油期貨交易中心”；3）參與國際原油交易⑩2014年12月，中國證監(jiān)會批準了上海期貨交易所在其國際能源交易中心進行原油期貨交易。。以上三個途徑都可以通過G20這個平臺來實現(xiàn)。目前中國已經(jīng)開始實質(zhì)性的動作，包括在2014年布里斯班峰會上同意公布石油庫存數(shù)據(jù)，同意與美國率先開展低效化石燃料補貼的同行評議。如果中國更多地在G20下參與聯(lián)合組織數(shù)據(jù)機制（JODI）建設(shè)全面的油氣數(shù)據(jù)透明機制，將有助于“上海原油期貨交易中心”建立透明的機制和有效的監(jiān)管。

第五，通過參與全球合作，有利于中國在清潔能源技術(shù)交流和創(chuàng)新方面獲益，并將有助于中國實現(xiàn)清潔能源和氣候變化方面的目標。能源技術(shù)特別是清潔能源技術(shù)的合作與轉(zhuǎn)移對于實現(xiàn)氣候變化的共同目標非常重要，而G20正是推動能源技術(shù)合作的理想平臺。清潔能源部長級會議、國際可再生能源機構(gòu)以及國際能效合作伙伴關(guān)系（IPEEC）都是致力于清潔能源和可再生能源合作以及提高能源效率的國際機制，它們正在構(gòu)建或者已經(jīng)通過G20能源效率行動計劃建立了同G20的工作關(guān)系。

6　結(jié)論

比較目前保障中國能源供應安全的兩種途徑，無疑地緣政治戰(zhàn)略仍然是主要手段。且不論哪種戰(zhàn)略更具優(yōu)越性，對于當前的決策者來說，一個關(guān)鍵問題是中國如何協(xié)調(diào)兩種途徑。最新的“一帶一路”戰(zhàn)略雖然仍是加強版的“地緣政治戰(zhàn)略”思路，但也包含了一些可以促進中國更多參與國際能源治理的因素。如果中國能夠在有效推動亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上發(fā)揮作用，這樣既能滿足中國聯(lián)通沿線各國、構(gòu)建能源安全和經(jīng)濟發(fā)展的需要，又能幫助沿線國家。

G20作為全球治理平臺的最大優(yōu)勢在于，它可以通過與國際機構(gòu)資源和力量的協(xié)調(diào)來推動自身議程的建設(shè)，例如G20與國際貨幣基金組織和世界銀行的關(guān)系。同時，G20是為數(shù)不多的中國可以發(fā)揮領(lǐng)導作用的國際機制，中國可以借助G20平臺比較快捷地參與到全球能源治理機制中來。中國應該推動G20能源工作組與主要的國際能源組織——IEA、OPEC、ECT等建立起密切聯(lián)系，建立起全球能源治理的基本框架。考慮到當前全球能源治理體系碎片化、缺乏權(quán)威性的現(xiàn)實，建議優(yōu)先著眼于有限的目標，例如改善國際油氣數(shù)據(jù)共享機制，提高透明度，加強全球清潔能源合作，穩(wěn)步推進氣候變化方面的合作等，而不是追求有約束力的全球能源治理機制。

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編輯：王立敏

編審：蕭蘆

China and global energy governance under the G20 framework

HE Xingqiang （Alex）
（Centre for International Governance Innovation， Canada）

China retains a bilateral and regional cooperation approach or a geopolitical strategy to secure its energy supply security， while it has strengthened cooperation with major institutions in the existing global energy governance system. Seen from the perspective of energy supply， China's new Belt and Road Initiative contributes to a 2.0 version of its current bilateral and regional cooperation approaches. China has sought to participate more actively in global energy governance and climate change negotiations and developed clean and renewable energy since early in the 21stcentury. But China's participation in global energy governance was afected by the fragmented global energy governance system that is neither authoritative nor credible and the lack of willingness or impetus for its own domestic energy institutions to join the system. Taking into account the difculties and problems of current global energy governance， it is reasonable to pursue the limited goals such as improving data-sharing mechanisms， promoting its transparency and steadily pushing cooperation on climate change and clean energy governance for coordinating regimes instead of creating coercive global institutions in this feld. The Group of Twenty （G20）， should provide a signifcant institutional arrangement for coordinating major powers' governance of international energy markets and climate change， as an appropriate platform for achieving the goals of global energy governance. China， with its relatively important status at the G20， should participate more actively in global energy governance.

global energy governance； energy security concept； G20； renewable energy； climate change； Belt and Road Initiative

2016-09-14