向德平　葉　青

(1．武漢大學，湖北　武漢　430072；2. 貴州財經(jīng)大學，貴州　貴陽　550025)

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貴州開放式扶貧的探索與思考

向德平1葉青2

(1．武漢大學，湖北武漢430072；2. 貴州財經(jīng)大學，貴州貴陽550025)

貴州以開放式扶貧理念為指引，通過調(diào)動政府、市場和社會多方的力量，構(gòu)建了一個扶貧主體開放、扶貧領(lǐng)域開放、扶貧資源開放、扶貧方式開放的全方位開放式扶貧治理結(jié)構(gòu)，探索出了開放式扶貧的多種地方模式，形成了開放式扶貧的貴州經(jīng)驗。在脫貧攻堅階段，需要在政府、市場與社會的大扶貧開發(fā)框架下，完善激勵多元主體參與的體制機制，化解開放式扶貧的資源困境，建立科學嚴謹?shù)谋O(jiān)控手段，開展因地制宜的扶貧實踐，才能發(fā)揮出開放式扶貧的社會效能，助力貧困人口脫貧并同步小康。

開放式扶貧； 貴州 ； 經(jīng)驗

從我國扶貧開發(fā)的實踐歷程看，開放式扶貧早在八七扶貧攻堅計劃中即已提出。1994年，國務(wù)院制定的《國家八七扶貧攻堅計劃(1994—2000年)》曾明確提出：“要在從救濟式扶貧到開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)從封閉式扶貧向開放式扶貧的轉(zhuǎn)變?！?2011年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》，提出了“改革創(chuàng)新，擴大開放”的基本原則，要求新階段扶貧開發(fā)應(yīng)“擴大對內(nèi)對外開放，共享減貧經(jīng)驗和資源。繼續(xù)辦好扶貧改革試驗區(qū)，積極探索開放式扶貧新途徑?！?013年12月18日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，指出“扶貧開發(fā)工作要進一步解放思想，開拓思路，深化改革，創(chuàng)新機制，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，更加廣泛、更為有效地動員社會力量，構(gòu)建政府、市場、社會協(xié)同推進的大扶貧開發(fā)格局，在全國范圍內(nèi)整合配置扶貧開發(fā)資源，形成扶貧開發(fā)合力”，標志著我國的扶貧工作向開放式扶貧邁出了重要的步伐，扶貧由單純救濟的觀念向開發(fā)式扶貧、開放式扶貧觀念轉(zhuǎn)變[1]，實現(xiàn)“救濟式扶貧——開發(fā)式扶貧——開放式扶貧”的轉(zhuǎn)變。

一、開放式扶貧的內(nèi)涵與特征

(一)開放式扶貧的內(nèi)涵

開放式扶貧是在我國改革開放進程中，伴隨市場經(jīng)濟體制的完善以及國際組織參與我國的減貧實踐和經(jīng)驗借鑒，逐漸產(chǎn)生并被納入國家扶貧政策的。市場經(jīng)濟體制的完全確立，既給貧困地區(qū)發(fā)展帶來前所未有的機遇，也帶來挑戰(zhàn)。市場經(jīng)濟促進生產(chǎn)要素的合理流動，將加速落后地區(qū)與發(fā)達地區(qū)物力、財力、人力的交流和轉(zhuǎn)移，而對先天不足的貧困者，其利益在適者生存、優(yōu)勝劣汰的市場法則面前必將受到損害。因此，反貧困體制必須與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)。[2]同時，我國自20世紀80年代開始，積極開展了與國際組織在扶貧領(lǐng)域的合作，一批國際組織在貧困地區(qū)實施了一系列扶貧項目。國際組織參與扶貧開發(fā)不僅改變了以往扶貧單純依靠國內(nèi)資金的傳統(tǒng)方式，也開創(chuàng)了國內(nèi)機構(gòu)與國際組織相結(jié)合、國內(nèi)扶貧資金與國際組織援助相結(jié)合的扶貧開發(fā)新格局。[3]此外，開放式扶貧還借鑒了國際社會依靠市場扶貧的經(jīng)驗，即動員社會上的財力、人力、物力來共同扶持貧困地區(qū)的發(fā)展。[4]

開放式扶貧是貧困地區(qū)為了實現(xiàn)扶貧開發(fā)的目標，突破區(qū)域的封閉系統(tǒng)局限，將其置于更為廣闊的經(jīng)濟社會運行系統(tǒng)之中，實行對外開放的一種發(fā)展戰(zhàn)略，包括開放的市場、開放的資源、開放的觀念、開放的政策以及適應(yīng)市場經(jīng)濟所形成的經(jīng)濟運行方式和形態(tài)。概而言之，開放式扶貧是以政府主導(dǎo)為主，聚集各方力量，整合各類資源，構(gòu)建起專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧齊頭并進的工作機制，形成全社會共同關(guān)注、支持、參與扶貧工作的良好格局。[5]開放式扶貧的形式包括對口幫扶、企業(yè)扶貧、社會扶貧、行業(yè)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)移民扶貧、扶貧產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、區(qū)域發(fā)展與扶貧、農(nóng)村社會治理與扶貧等。開放式扶貧突出了扶貧的社會性、廣泛性和參與性。

(二)開放式扶貧的特征

1.扶貧資源的開放性。強調(diào)引入并整合新型的扶貧開發(fā)資源和投入要素。具體來講，扶貧資源的開放性更加強調(diào)政府之外資源的投入，打破既往政府單一投入的封閉體系，開放扶貧的資源投入系統(tǒng)，把扶貧開發(fā)放在一個開放的社會經(jīng)濟體制之內(nèi)，充分利用綜合系統(tǒng)的各類資源要素，積極借助社會的內(nèi)力和外力，推動扶貧開發(fā)，構(gòu)建大扶貧格局，實現(xiàn)全面小康。

2.扶貧主體的開放性。培育扶貧開發(fā)的多元合作主體，動員社會力量，探索不同社會力量，社會主體良性互動的協(xié)作機制。扶貧開發(fā)不僅是政府的責任，強調(diào)全社會參與和多方合作。

3.扶貧區(qū)域的開放性。要求改變過去以縣、以村為單位的扶貧開發(fā)模式，強調(diào)區(qū)域之間的聯(lián)合，通過區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)。區(qū)域開放便于加強區(qū)域合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.扶貧方式的開放性。強調(diào)突破傳統(tǒng)扶貧開發(fā)的局限，實現(xiàn)扶貧開發(fā)體制機制的創(chuàng)新發(fā)展。改變過去傳統(tǒng)的分散救濟式扶貧方式，堅持開放式扶貧的方式，支持、鼓勵貧困地區(qū)干部群眾突破思維瓶頸，向政府系統(tǒng)外部要資源，增強自我積累和自我發(fā)展能力。

二、貴州開放式扶貧的探索

貴州是全國貧困人口最多、貧困面最大、貧困程度最深的省份。貴州貧困的成因，主要表現(xiàn)為自然地理條件的復(fù)雜性和經(jīng)濟社會文化的多元性。自“八七扶貧攻堅”以來，貴州在實踐中不斷豐富“開放式扶貧”的內(nèi)涵，主要體現(xiàn)在幾個方面：其一，扶貧目標方面，致力于為貧困人口提供更多的發(fā)展機會，提高貧困人口可持續(xù)生計能力，強調(diào)貧困社區(qū)和貧困農(nóng)戶在扶貧開發(fā)項目開展過程中主體性的發(fā)揮；其二，扶貧主體方面，在政府引導(dǎo)下，整合多方面的資源，鼓勵貧困人口、企業(yè)主體和社會力量有序參與扶貧開發(fā)事業(yè)；其三，扶貧方式方面，綜合運用龍頭企業(yè)帶動減貧、社區(qū)治理助力減貧、普惠金融服務(wù)減貧、基層民主促進減貧等多方面的治理工具。貴州在扶貧實踐中充分尊重地方政府、市場主體、社區(qū)和農(nóng)戶的主體性和首創(chuàng)精神，呈現(xiàn)出了“開放式扶貧”的“一省多?！敝卫砭坝^。

(一)晴?。荷鷳B(tài)治理與扶貧開發(fā)結(jié)合

晴隆縣地處黔西南，是西南石漠化山區(qū)貧困的典型。當?shù)厣礁咂露?、土地貧瘠、生態(tài)退化、農(nóng)村貧困、石漠化嚴重，“人、地、山、水”矛盾極為突出。2001年，晴隆啟動了以石漠化治理為主的科技扶貧項目。歷時十多年，晴隆地區(qū)逐步以退耕還草發(fā)展養(yǎng)羊代替了傳統(tǒng)的農(nóng)作物種植，石漠化趨勢得到有效遏制，生態(tài)環(huán)境明顯改善，群眾經(jīng)濟收入不斷提高，逐步走出“環(huán)境脆弱-生活貧困-掠奪資源-環(huán)境惡化-貧困加劇”的怪圈，探索出一條巖溶山區(qū)種草養(yǎng)畜、石漠化治理和扶貧開發(fā)相結(jié)合的路子，實現(xiàn)石漠化地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。“晴隆模式”受到國家和社會各界的廣泛關(guān)注。

(二)盤縣：農(nóng)村社區(qū)治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合

盤縣地處滇黔桂結(jié)合處，位于六盤水西南部，是貴州的西大門，因自然環(huán)境及其他因素的影響，貧困問題突出。盤縣在開放式扶貧中，形成了“三變”機制，不僅發(fā)展壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟，也促進了農(nóng)村社區(qū)的綜合發(fā)展，對于農(nóng)村減貧產(chǎn)生了顯著影響。一是資源變股權(quán)。政府推動將土地資源、林業(yè)資源和勞動力資源轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓹?quán)，利用農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的契機，以土地(自持土地和集體荒山)入股合作社獲取股權(quán)和分紅，或者轉(zhuǎn)租給企業(yè)。村集體也可以林業(yè)資源為抵押進行銀行貸款，用以發(fā)展村級企業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等，農(nóng)民還可到周邊農(nóng)業(yè)園區(qū)務(wù)工，將勞動力資源變?yōu)楣蓹?quán)。二是資金變股金。為了發(fā)揮資金長效作用，盤縣將縣財政扶持資金、農(nóng)民自籌資金和信用貸款資金變?yōu)楣山?。三是通過資源和資金入股，農(nóng)民變股民。通過建立企業(yè)、合作社和農(nóng)民之間的利益聯(lián)結(jié)機制，農(nóng)民參與發(fā)展的積極性提高。通過“企業(yè)(公司)+基地+農(nóng)戶”、“合作社+農(nóng)戶”、“種植養(yǎng)殖大戶+農(nóng)戶”、“企業(yè)+村集體+農(nóng)戶”等多種模式，按照入股份額比例及雙方約定比例承包經(jīng)營、固定分紅。

(三)三都：內(nèi)源發(fā)展與政府推動的互動式扶貧

三都水族自治縣位于貴州省東南部，是全國唯一的水族自治縣。交梨鄉(xiāng)曾是三都縣典型的貧困鄉(xiāng)，全鄉(xiāng)15個行政村中，一類貧困村占9個，如今卻成為三都水晶葡萄的發(fā)源地和種植核心區(qū)，被譽為“中國水晶葡萄之鄉(xiāng)”。三都交梨鄉(xiāng)水晶葡萄產(chǎn)業(yè)基地是在群眾內(nèi)源發(fā)展的基礎(chǔ)上，由政府外部推動以及能人帶動形成的一種互動式扶貧模式。交梨鄉(xiāng)自上個世紀就開始種植水晶葡萄，最初主要是前進村大坪寨的一些農(nóng)戶在自家房前屋后和石縫山坡試種了幾畝，幾年時間就產(chǎn)生很好的經(jīng)濟效益，周邊村寨群眾見到收益后，紛紛效仿種植。2005年初，前進村村兩委總結(jié)了大坪寨群眾自發(fā)種植水晶葡萄的經(jīng)驗，確定了“向荒山要錢、種植葡萄、做大產(chǎn)業(yè)、致富群眾”的山地農(nóng)業(yè)發(fā)展思路。為調(diào)動廣大群眾的積極性，村黨支部采取“以績示范”方式，推選出能力較強的13名黨員帶頭種植。村黨支部實施了“133”工程，即1個黨員帶動3戶農(nóng)戶種植3畝以上水晶葡萄，并組建黨員服務(wù)隊，定期入戶開展技術(shù)指導(dǎo)。在一些大戶和能人的幫帶作用下，水晶葡萄種植逐漸形成規(guī)模，成為該村的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成了“一村一品”產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，并實現(xiàn)了“合作社+基地+農(nóng)戶”的運作模式。在縣委、縣政府牽頭協(xié)調(diào)下，進駐交梨的黨建扶貧工作隊整合各種資源，進行集中式扶貧，以“集團幫扶”為平臺，以1000萬元財政扶貧資金為基礎(chǔ)，整合農(nóng)業(yè)、水利等項目55個，整合部門資金9445萬元，進行產(chǎn)業(yè)培育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打通村寨斷頭公路，加強水廠、水庫建設(shè)，極大地改善了基礎(chǔ)設(shè)施，改善了山區(qū)群眾的生產(chǎn)和生活環(huán)境，為水晶葡萄產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。水晶葡萄種植已成為交梨鄉(xiāng)經(jīng)濟主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，成為當?shù)厝罕娒撠氈赂?、促進增收的主要手段。

三、貴州開放式扶貧的經(jīng)驗

經(jīng)過二十多年的發(fā)展，貴州的開放式扶貧不斷完善，形成了開放式扶貧的貴州經(jīng)驗。

(一)建立開放的貧困治理結(jié)構(gòu)

貴州省在對象瞄準上，直接扶貧到戶，通過“靶向療法”，實施個性化扶貧；在扶貧方式上，根據(jù)貧困戶的實際情況進行發(fā)展式扶貧，注重扶持和改善生產(chǎn)條件，提升自我發(fā)展能力；在扶貧主體上，推動以政府主導(dǎo)、社會幫扶的網(wǎng)絡(luò)式扶貧，鼓勵貧困人口和社會力量自發(fā)參與，不斷提高社會組織參與扶貧幫困的能力。

(二)打造多元參與的扶貧格局

充分發(fā)揮貧困群體在扶貧開發(fā)中的主體作用，逐步提高貧困農(nóng)戶自我發(fā)展能力，增強扶貧開發(fā)的可持續(xù)性。重視地方政府的“合理主導(dǎo)者”角色，改變政府絕對主導(dǎo)的單向度扶貧運作模式，推進龍頭企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟合作組織以及農(nóng)戶等與地方政府結(jié)成平等的互動合作關(guān)系。發(fā)揮龍頭企業(yè)“致富帶動者”角色，充分利用龍頭企業(yè)搜集信息、開拓市場、引導(dǎo)生產(chǎn)、產(chǎn)品經(jīng)銷、市場服務(wù)等功能，將千家萬戶的小農(nóng)生產(chǎn)與千變?nèi)f化的市場連接起來，提高貧困農(nóng)戶收入水平。引入社會組織“組織倡導(dǎo)者”角色，用經(jīng)濟利益作為紐帶，在社會經(jīng)濟組織與貧困群體之間建立起合作關(guān)系，引導(dǎo)經(jīng)濟組織特別是發(fā)達地區(qū)的資本、技術(shù)到貧困地區(qū)開發(fā)建設(shè)。

(三)營造開放的扶貧環(huán)境

實現(xiàn)政府資源與社會資源的相互補充。以政府資金投入為基礎(chǔ)，積極引導(dǎo)企業(yè)投入資金發(fā)展養(yǎng)殖生產(chǎn)，帶動農(nóng)戶，擴大了政府資金的效益。實現(xiàn)內(nèi)部資源與外部資源的有效對接。積極爭取上級資源和外部資源支持，除了爭取每年從上級扶貧系統(tǒng)下?lián)艿母黝悓ｍ椃鲐氋Y金，還積極申請如集團幫扶項目、革命老區(qū)彩票公益金等項目，結(jié)合地方優(yōu)勢自然資源進行扶貧開發(fā)，實現(xiàn)物質(zhì)資源與其他資源的有效結(jié)合。各地特別注重實施科技扶貧、金融扶貧、勞動力轉(zhuǎn)移培訓等措施。

(四)形成規(guī)范的監(jiān)督機制

完善扶貧機構(gòu)的統(tǒng)計監(jiān)測機制，形成縣、鄉(xiāng)、村三級貧困人口檔案數(shù)據(jù)庫；完善群眾參與識別機制，規(guī)范農(nóng)戶申請、民主評議、公示審批、調(diào)查登記等關(guān)鍵環(huán)節(jié)；健全扶貧資金和項目監(jiān)管機制，加強財政扶貧資金監(jiān)管；全面推行重大扶貧項目法人責任制、招標投標制、建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制；加強審計，嚴防違規(guī)違紀。

四、開放式扶貧的思考與建議

在“構(gòu)建政府、市場、社會”協(xié)同推進的大扶貧格局的背景下，加大開放式扶貧力度，形成扶貧開發(fā)合力，是扶貧開發(fā)的重要主題，也是亟需突破的瓶頸與難題。貴州在開放式扶貧中進行了一些有益探索，取得了一些重要的成果，但還處于探索階段。新時期，需要在政府、市場與社會的大扶貧開發(fā)框架下，完善激勵多元主體參與的體制機制，化解開放式扶貧的資源困境，建立科學嚴謹?shù)谋O(jiān)控手段，開展因地制宜的扶貧實踐，才能發(fā)揮出開放式扶貧的社會效能，助力貧困人口脫貧并同步小康。

(一)樹立“開放式扶貧”的理念

在開放式扶貧中，要綜合運用政策機制、市場機制和社會機制，突出充分調(diào)動市場機制推動減貧的能力，增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展對貧困社區(qū)和貧困農(nóng)戶的吸納能力；強化社區(qū)治理體系完善對于扶貧開發(fā)項目可持續(xù)能力的認識，將加強基層黨組織建設(shè)與扶貧開發(fā)工作結(jié)合起來；處理好“扶戶”與“扶片”之間的關(guān)系，突出扶貧開發(fā)政策以及區(qū)域發(fā)展對貧困戶可持續(xù)發(fā)展能力的帶動作用。

(二)搭建整合多方資源的平臺

全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。新時期，扶貧開發(fā)工作得到了全社會的廣泛關(guān)注，各種積極力量共同參與到扶貧開發(fā)事業(yè)之中。然而，各種資源如何有序進入，精準對接貧困社區(qū)和貧困農(nóng)戶的需求還需要相關(guān)體制機制不斷完善。為了更好推進減貧事業(yè)的發(fā)展，必須凝聚專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧多方面的資源，明確各扶貧開發(fā)主體的責任，建立科學合理的激勵機制，調(diào)動社會各方的積極性。

(三)形成多元主體合力推動的貧困治理格局

社會合力機制形成，要把握三個問題：其一，政府作用的發(fā)揮。毫無疑問，過去的二十多年間，政府主導(dǎo)的開發(fā)式扶貧始終是中國減貧的基本動力。在市場主體和社會主體積極參與扶貧開發(fā)的背景下，政府要明確其作用的邊界，不缺位、不越位。大致而言，新時期政府應(yīng)著力通過政府扶貧資金和項目，以及相應(yīng)的政策體系，引導(dǎo)企業(yè)、銀行等市場主體參與扶貧開發(fā)，幫助貧困社區(qū)和貧困農(nóng)戶提升融入市場、形成可持續(xù)生計的能力。其二，市場主體參與扶貧開發(fā)。一方面市場主體以資產(chǎn)的增值為核心，但需要找到與貧困社區(qū)和貧困農(nóng)戶利益對接的平衡點，增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展對農(nóng)戶的帶動能力；另一方面，企業(yè)積極參與慈善的行動，應(yīng)得到更多的肯定和支持。其三，對口幫扶、干部駐點、社會捐助是扶貧開發(fā)重要的活躍領(lǐng)域，未來需要為社會扶貧積極搭建平臺，創(chuàng)造環(huán)境。

(四)探索因地制宜的扶貧開發(fā)模式

由于貧困人口的多元性、致貧原因的差異性，扶貧方式也應(yīng)是多類型、多層次的，要實施精準扶貧。習近平總書記要求：“要堅持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區(qū)別不同情況，做到對癥下藥、精準滴灌、靶向治療?！币虻刂埔搜芯繉嵤八膫€一批”的扶貧攻堅行動計劃，即通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展、移民搬遷安置、低保政策兜底、醫(yī)療救助等方式幫助貧困人口精準脫貧。換言之，在開放式扶貧工作開展的過程中，要實施精準扶貧、精準脫貧，對于每個貧困村、貧困戶，深入分析其致貧原因，找準著力點，選擇有針對性的政策幫扶方案，綜合運用產(chǎn)業(yè)扶持、移民搬遷、保障扶貧、公共服務(wù)供給等多種手段，充分調(diào)動市場、社會等多重力量共同參與扶貧。

(本文為貴州省扶貧辦項目“貴州省開放式扶貧研究”，黃承偉、高飛、蘇海、胡振光、周晶、劉欣、左璐璐、呂方等人參與調(diào)研。)

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[5] 劉奇.扶貧開發(fā)“五題觀”[J].中國發(fā)展觀察，2012(1):36-40.

[責任編輯：賴力]

國家社科基金重點項目“公共性視閾下城鄉(xiāng)基層社會治理機制創(chuàng)新研究”(14AZD046)；教育部哲學社會科學發(fā)展報告建設(shè)(培育)項目“中國反貧困發(fā)展報告”(11JBGP038)。

向德平，博士, 武漢大學社會學系教授、博士生導(dǎo)師，武漢大學中國減貧發(fā)展研究中心主任，主要研究方向：發(fā)展社會學、社會政策；葉青，貴州省財經(jīng)大學經(jīng)濟系統(tǒng)仿真重點實驗室辦公室主任、米德薩斯大學經(jīng)濟學博士候選人，主要研究方向：經(jīng)濟發(fā)展與減貧。

F126;C913.7

A

1002-6924(2016)02-017-020