□文/楊珍麗（湖南師范大學資源與環(huán)境科學學院湖南·長沙）

長沙市望城區(qū)統籌城鄉(xiāng)發(fā)展思路

□文/楊珍麗
（湖南師范大學資源與環(huán)境科學學院湖南·長沙）

［提要］統籌城鄉(xiāng)發(fā)展、消除城鄉(xiāng)二元經濟結構是區(qū)域經濟可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，是實現經濟社會又好又快發(fā)展和全面推進小康社會的先決條件。本文以望城區(qū)統籌城鄉(xiāng)發(fā)展為研究對象，分析存在的問題，提出推進策略，以期為望城區(qū)統籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供思路。

望城區(qū)；統籌城鄉(xiāng)；發(fā)展策略

收錄日期：2016年9月12日

一、引言

近年來，隨著長沙市望城區(qū)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速地推進，農業(yè)和農村現代化同步跟進，城鄉(xiāng)居民收入大幅增長，城鄉(xiāng)面貌煥然一新，統籌城鄉(xiāng)取得了令人矚目的成就。同時，也客觀地看到，作為長沙的縣改區(qū)，望城區(qū)最大的發(fā)展差距仍然是城鄉(xiāng)差距，最大的結構性矛盾仍然是城鄉(xiāng)二元結構矛盾，尤其是在世情、國情發(fā)生深刻變化，望城區(qū)進入全新發(fā)展階段以及經濟面臨下行壓力的形勢下，要確保2020年與全國同步實現國內生產總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番的目標，深入研究并積極穩(wěn)妥地推進望城區(qū)統籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要的意義。

二、新時期望城區(qū)統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景

“十三五”時期，隨著長株潭“兩型社會”建設縱深推進，洞庭湖生態(tài)經濟區(qū)建設全面啟動，國家級湘江新區(qū)、長株潭自主創(chuàng)新示范區(qū)的獲批，長株潭城市群的定位調整為全國“兩型”社會建設的示范區(qū)，中部崛起的重要增長極，全省新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和新農村建設的引領區(qū)，具有國際品質的現代化生態(tài)型城市群。望城區(qū)位于長株潭城市群核心區(qū)域，是長株潭向北對接洞庭湖生態(tài)經濟區(qū)、向西輻射大湘西地區(qū)的結合部，其中湘江新區(qū)屬于創(chuàng)新發(fā)展中心；另外，根據城鄉(xiāng)功能分區(qū)方案，望城區(qū)國家農業(yè)科技園、喬口屬于農業(yè)高產復合發(fā)展區(qū)核心部分，長沙現代農業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)屬于產業(yè)綜合配套發(fā)展區(qū)核心部分，大眾垸屬于城鄉(xiāng)休閑產業(yè)協同發(fā)展區(qū)核心部分。望城區(qū)地處“國家戰(zhàn)略疊加洼地”，將為望城區(qū)“十三五”時期城市發(fā)展和產業(yè)轉型升級提供重要的發(fā)展契機。

三、望城區(qū)統籌城鄉(xiāng)發(fā)展中存在的問題

雖然近年來望城發(fā)展較快、城鄉(xiāng)差距不斷縮小，但與全國發(fā)達地區(qū)相比還有一定差距，加快統籌城鄉(xiāng)發(fā)展中還存在一些不容忽視的突出矛盾和問題。

（一）城市功能轉型緩慢，產業(yè)支撐能力有限。望城區(qū)作為長沙市第六個市轄區(qū)，GDP和地區(qū)財政收入在長沙九區(qū)縣（市）中排最后一位，經濟規(guī)模仍然偏小，城市功能轉型依然緩慢，2015年城鎮(zhèn)化水平為56.8%，比長沙市74.38%的城鎮(zhèn)化水平低了17.6個百分點，未能充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化對經濟的拉動作用，城鎮(zhèn)化質量不高，城市的承載能力較弱，城市產業(yè)尚未形成良好的產業(yè)鏈銜接和產業(yè)集聚效應，不利于產業(yè)的引導培育及產業(yè)結構的優(yōu)化，產業(yè)發(fā)展現代化程度不高，缺乏造血功能，消費性服務業(yè)品質低，生產性服務業(yè)滯后于發(fā)展需求，城鎮(zhèn)吸納集聚功能比較弱，城鎮(zhèn)轉型過程中的產業(yè)支撐能力較弱，以城帶鄉(xiāng)能力不足。

（二）土地資源緊缺，供需矛盾加劇。在“兩規(guī)合一”和土地指標硬約束的背景下，望城的土地資源日益稀缺，面臨著當前和未來發(fā)展、經濟發(fā)展和環(huán)境容量、功能提升和結構調整等諸多矛盾。望城區(qū)2010～2014年房地產用地1，241.52公頃，占總量的35.25%，工業(yè)用地658.22公頃，占總量的18.69%，房地產用地供應比重約為工業(yè)用地的一倍，財政對土地的依賴性較重，土地資源綜合利用率不高，節(jié)約集約利用水平較低。當前，正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，各項建設特別是城市建設用地需求將大幅增加，土地后備資源不足使建設占用耕地不可避免，加上土地利用規(guī)劃沒有很好地與城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相銜接，農村集體土地拆遷缺乏相關法律、法規(guī)依據和政策措施，土地流轉較困難，建設用地調劑受到制約，土地供求形勢十分嚴峻。

（三）城鄉(xiāng)制度不對等，發(fā)展差距較大?，F有的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度沒有徹底改變，農民進城必須達到有關部門制定的各種標準，而且戶口遷轉手續(xù)繁雜；長期形成的城鄉(xiāng)分割的政策體系和管理體制，使得城鄉(xiāng)之間在就業(yè)、教育、醫(yī)療、福利、保險等各個領域，都存在著制度上和政策上的不公平；現有的土地制度約束了農村人口向集鎮(zhèn)的自由流動；城市與農村在發(fā)展水平和能力上存在較大差距，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道之間財政收入水平最大相差百倍，東西兩岸發(fā)展不平衡；2015年城鄉(xiāng)收入比為1.4∶1，差距達11，465元，城鄉(xiāng)居民收入差距仍然較大。

四、望城區(qū)統籌城鄉(xiāng)發(fā)展策略

統籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一場涉及經濟、社會、文化等方面的社會變革，是一項長期復雜的系統性工程。針對亟待解決的主要問題，必須從體制機制、城鄉(xiāng)產業(yè)、土地流轉等重點領域上尋求突破，才能從根本上打破城鄉(xiāng)分割的“藩籬”。

（一）促進農業(yè)轉移人口市民化。建立健全農業(yè)轉移人口市民化推進機制，明確主要對象和工作責任主體，逐步淡化戶籍因素，統一本地城鄉(xiāng)戶籍登記，健全外來人口居住證制度，加快城鎮(zhèn)人口服務管理由戶籍人口為主向常住人口轉變，著力推進按常住人口實現基本公共服務均等化。以提高農民自主轉移意愿、保障農民轉移后生活質量為導向，完善農業(yè)轉移人口市民化制度體系建設，科學引導推進農業(yè)轉移人口市民化進程。喬口、銅官鎮(zhèn)被納入長沙市首批“三權”確權工作試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應全面放開試點鎮(zhèn)落戶條件，凡在試點鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內有合法職業(yè)、固定住所（含租住房）的農民及其共同生活的直系親屬，均可登記為城鎮(zhèn)戶口，享受與當地城鎮(zhèn)居民同等待遇，根據落戶試點鎮(zhèn)農民的意愿，可以保留其原有土地承包經營權，鼓勵依法、自愿、有償進行土地承包經營權流轉。進入試點鎮(zhèn)鎮(zhèn)域規(guī)劃區(qū)范圍內落戶的農民，并有本鎮(zhèn)戶籍的居民，按照合理補償的原則，在完全尊重農民意愿的前提下，開展以原有宅基地置換試點鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內住房試點，試點鎮(zhèn)戶籍制度改革成功后可以把這種方式推及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（二）優(yōu)化城鄉(xiāng)產業(yè)結構。調整和優(yōu)化產業(yè)結構是加快經濟發(fā)展，實現城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然選擇。從望城區(qū)城鄉(xiāng)產業(yè)結構的構成來看，明顯存在著農業(yè)比重偏大，第三產業(yè)的發(fā)展遠落后于需要的問題。因此，優(yōu)化產業(yè)結構要走現代農業(yè)、現代工業(yè)、現代商貿相互協調的城鄉(xiāng)產業(yè)融合發(fā)展道路。

1、加快現代化農業(yè)進程。通過推進長沙現代農業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)建設，探索一條科學、高效、可持續(xù)的農業(yè)現代化發(fā)展道路，重點推動發(fā)展標準化、規(guī)?；姆N植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，工廠化、園區(qū)化的農產品加工業(yè)，專業(yè)化、市場化的農業(yè)服務業(yè)，構建現代化、科學化的農業(yè)經營管理體制機制。引導企業(yè)建立“農場到工廠、品牌到銷售”的全產業(yè)鏈經營模式，融入農耕文化、產品展示、休閑農業(yè)等特色項目，推動一二三產業(yè)融合發(fā)展。依托望城國家農科園、現代農業(yè)試驗區(qū)和光明大觀園，以“農業(yè)科技與生態(tài)旅游”為宗旨，大力推廣高檔優(yōu)質稻、特種水產、綠色蔬菜、花卉苗木、油茶等新品種、新技術，加速農業(yè)科技服務中心建設，提升“12396”科技助農直通車信息工程服務能力，充分發(fā)揮現代高科技農業(yè)生產的集聚效應，深入推進科普惠農工程，大力開展實用技術培訓，不斷完善農村科技服務體系，致力于提高農業(yè)的附加值，發(fā)展融農業(yè)科研試驗、示范、農業(yè)科技培訓、科普教育、都市休閑農業(yè)等復合功能于一體的現代農業(yè)，讓廣大農村成為省會長沙后花園。以農業(yè)產業(yè)化專項資金為杠桿，在積極培育職業(yè)農民的同時，引進有輻射效應、有聚集效應的大型農業(yè)企業(yè)入駐試驗區(qū)，整合涉農資金、健全農業(yè)社會化服務體系、改革農業(yè)補貼政策，努力提升農業(yè)產業(yè)化水平。

以靖港、喬口、格塘、新康組團為骨架，以靖港古鎮(zhèn)、喬口漁都、新康戲鄉(xiāng)、千龍湖濕地公園、湘江為旅游景點，以產業(yè)為基礎來規(guī)劃特色休閑項目，打造集文化博覽游、農業(yè)休閑體驗游于一體的農游合一的精品線路，通過規(guī)劃一批生態(tài)觀光莊園、濕地公園、特色瓜果、蔬菜園、山水康體體驗區(qū)、科普、文化長廊等，重點打造一批油菜花海、彩色稻田、花卉走廊等觀賞基地，引進和建設一批農業(yè)科普、農耕體驗、農家烹飪等現代農莊，提高農業(yè)的觀賞價值，打造獨具特色的農業(yè)公園，實現一三產業(yè)相互促進，形成現代農業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、聚集發(fā)展的蓬勃態(tài)勢。

2、大力發(fā)展第三產業(yè)。第三產業(yè)是典型的勞動力需求擴張型產業(yè)，國內外經濟結構調整優(yōu)化的實踐告訴我們，第三產業(yè)對促進勞動力就業(yè)有十分重要的作用。因而，新時期望城區(qū)要實現進一步城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，應該大力發(fā)展第三產業(yè)，調整優(yōu)化第三產業(yè)的結構，改變農村第三產業(yè)比重較低的不合理局面。

“十二五”時期，望城區(qū)第三產業(yè)取得了很大的發(fā)展，但第三產業(yè)的比重提高較為緩慢，傳統服務業(yè)的比重偏高，第三產業(yè)在國民經濟中的比重偏低，在全市9個區(qū)、縣（市）中居最后1位，嚴重制約了農業(yè)剩余勞動力的轉移。因此，在推進城鄉(xiāng)統籌發(fā)展的進程中，應發(fā)揮現代服務業(yè)的生產功能、消費功能、公共服務功能和滲透帶動作用，形成經濟增長新的引擎，依托“互聯網+”，促進制造業(yè)與生產性服務業(yè)協同發(fā)展，大力發(fā)展金融后臺與大數據服務、電子商務、商貿物流等產業(yè)。發(fā)揮生態(tài)休閑優(yōu)勢，結合現代服務業(yè)發(fā)展，重點培育健康休閑與養(yǎng)老產業(yè)，建設涵蓋醫(yī)療康復、生活護理、休閑養(yǎng)生、文化教育等功能的新型養(yǎng)老示范基地，配套發(fā)展養(yǎng)老地產、養(yǎng)老金融等產業(yè)。

（三）推進農村土地合理流轉。以城市國有和農村集體所有相并存的城鄉(xiāng)二元土地制度對城鄉(xiāng)統籌發(fā)展帶來顯著的負面效應，引發(fā)出城市拓展中的失地農民權益得不到有效保障等各式各樣的社會問題，為有效化解這些問題并逐步提升土地利用效率進而推動城鄉(xiāng)統籌發(fā)展，則必須推進土地制度改革，高效釋放土地紅利。

1、建立城鄉(xiāng)統一的建設用地市場。允許農村集體所有土地有權利參與到城市化建設的發(fā)展中去，逐步縮小國家行政性征地的范圍，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村建設用地直接進入一級土地市場進行出讓、租賃、入股，盤活農村集體經營性建設用地，提高農村集體土地的升值空間，在改變用途的情況下實行與國有土地同等入市、同權同價。通過農民對農村建設用地的轉讓權，讓農民分享工業(yè)化、城市化進程中土地增值的利益，增加集體和農民的財產性收入，徹底改變以往的畸形發(fā)展局面，在統一的政策體制下縮小城鄉(xiāng)收入差距。

2、建立宅基地流轉市場。在保持農村宅基地集體所有的基礎上，取消原有的限制農村宅基地流轉的相關規(guī)定，保障農戶宅基地用益物權，允許其使用權合理轉讓、抵押和出租。鼓勵引導有條件地方的農戶將宅基地及住房置換股份合作社股權、社會保障和城鎮(zhèn)住房。促使農民的宅基地和城市居民一樣，享有同等的權益，能夠合理轉讓、抵押和出租，盤活宅基地市場；允許小產權房進入市場，緩解城市房價高企現象，破解城鄉(xiāng)二元土地制度，加快城鄉(xiāng)協調發(fā)展。

3、建立農村土地承包經營權流轉市場。全面完成農村土地確權登記頒證工作，依法維護農民土地承包經營權。保護農民合法土地權益，穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。建立農村產權流轉交易市場，推動流轉交易公開、公正、規(guī)范運行。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經營。

4、探索征地中對失地農民的財產補償辦法。完善土地征收規(guī)則，明確土地征收條件，強化農地占補平衡的法定責任，在堅持合理補償標準的條件下，其補償要與被征地的實際使用價值相吻合，能夠充分體現土地的雙重屬性，改變以往偏低或無補償的征地補償模式。推進土地制度改革既能夠體現農村集體所有土地的潛在優(yōu)勢，也能夠深度革除城鄉(xiāng)二元土地制度，推動城鄉(xiāng)統籌發(fā)展進程的實現。

主要參考文獻：

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