胡慶亮(廣東工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院,廣東廣州 510090)

以中國(guó)特色新型智庫(kù)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的路徑探析

胡慶亮
(廣東工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院,廣東廣州 510090)

摘要:隨著改革的全面深化,智庫(kù)的快速興起及其作用發(fā)揮成為一種客觀需要和邏輯必然。在大力推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程中,它既是一個(gè)重要的參與主體,也是一個(gè)重要的智力來(lái)源。而建設(shè)“中國(guó)特色新型智庫(kù)”的提出,則為智庫(kù)的發(fā)展定下了基調(diào)。智庫(kù)一方面要主動(dòng)變革,不斷提升參與國(guó)家治理的水平,另一方面要加強(qiáng)與黨政部門(mén)的協(xié)同合作,建立健全參與國(guó)家治理的保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞:智庫(kù)；國(guó)家治理現(xiàn)代化；邏輯；路徑

一、智庫(kù)的興起及其功能的彰顯

智庫(kù)(Think Tank),也稱思想庫(kù)、智囊團(tuán)。它起源于美國(guó),后成為政策分析機(jī)構(gòu)的代名詞。1832年,時(shí)任美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)為解決汽船上的蒸汽鍋爐問(wèn)題,與費(fèi)城富蘭克林研究所簽訂委托研究合同,開(kāi)創(chuàng)了政府利用研究機(jī)構(gòu)解決公共問(wèn)題的先河。此后,類似政府借助外界獨(dú)立機(jī)構(gòu)力量的情況越來(lái)越多,逐漸成為美國(guó)公共決策的傳統(tǒng)。[1]現(xiàn)代意義上的智庫(kù)通常是指那些通過(guò)提供理論、方法、戰(zhàn)略、對(duì)策等,為決策者處理公共事務(wù)出謀劃策的專業(yè)性研究機(jī)構(gòu)。一般認(rèn)為,世界上最早的智庫(kù)是創(chuàng)建于1884年的英國(guó)費(fèi)邊社。二戰(zhàn)后,日益復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)對(duì)各國(guó)政府和政治力量的決策提出了更高的要求,迫切需要更具專業(yè)性、針對(duì)性、前瞻性的調(diào)查研究作為決策支撐。因此,獨(dú)立的戰(zhàn)略研究和公共政策研究機(jī)構(gòu)獲得了快速發(fā)展,并成為影響政府決策和推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的重要力量。世界上許多知名智庫(kù),如美國(guó)的蘭德公司、布魯金斯學(xué)會(huì),英國(guó)的皇家國(guó)際事務(wù)研究所、倫敦國(guó)際戰(zhàn)略研究所等,都曾對(duì)所在國(guó)的內(nèi)政外交產(chǎn)生過(guò)持久和重大的影響。

改革開(kāi)放后,我國(guó)的智庫(kù)也得到不斷發(fā)展,無(wú)論數(shù)量或質(zhì)量都有了長(zhǎng)足進(jìn)展。根據(jù)美國(guó)賓夕法尼亞大學(xué)的《全球智庫(kù)發(fā)展報(bào)告2013 (中文版)》,截至2013年8月,全球共有智庫(kù)6826家。其中,中國(guó)以426家的總量超過(guò)英國(guó)、印度、德國(guó)位居第二,僅次于美國(guó)的1828家?？梢哉f(shuō),我國(guó)智庫(kù)已經(jīng)進(jìn)入了發(fā)展的快車道。在頂層設(shè)計(jì)上,智庫(kù)的發(fā)展也受到關(guān)注。如黨的十六大報(bào)告提出,各級(jí)決策機(jī)關(guān)要完善重大決策的規(guī)則、程序和專家咨詢制度,實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制,防止決策的隨意性。十七大報(bào)告又強(qiáng)調(diào),要“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化,完善決策信息和智力支持系統(tǒng)”；十八大報(bào)告則將堅(jiān)持“科學(xué)決策、民主決策、依法決策,健全決策機(jī)制和程序,發(fā)揮思想庫(kù)作用,建立健全決策問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)制度”作為行政體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。2013年4 月,習(xí)近平總書(shū)記首次提出建設(shè)“中國(guó)特色新型智庫(kù)”的目標(biāo),將智庫(kù)發(fā)展視為國(guó)家軟實(shí)力的重要組成部分,并提高到國(guó)家戰(zhàn)略的高度。而十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》),更明確要“加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè),建立健全決策咨詢制度”。智庫(kù)地位的凸顯,是深化政治改革的重要環(huán)節(jié),傳遞出一種構(gòu)建更高層面治理模式的信號(hào)。在智庫(kù)越來(lái)越多地被納入決策者視野的同時(shí),一系列關(guān)于社會(huì)主義民主政治建設(shè)的新理念、新思維也不斷被提出。可以說(shuō),以十八屆三中全會(huì)為節(jié)點(diǎn),我國(guó)的公共決策真正開(kāi)始從一元主導(dǎo)轉(zhuǎn)向了多元共治,參與式、分享式治理成為一種趨勢(shì)并逐漸開(kāi)始了大規(guī)模的實(shí)踐。在這種背景下,“第五個(gè)現(xiàn)代化”的目標(biāo)——推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化——應(yīng)運(yùn)而生。智庫(kù)也因此成為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要力量,并將在后續(xù)進(jìn)程中扮演日益重要角色。

二、以智庫(kù)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的依據(jù)

1.理論層面。治理是公共權(quán)威為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動(dòng)和管理過(guò)程。[2]1早在20世紀(jì)90年代,治理一詞就在西方社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域廣為流行,進(jìn)入新世紀(jì)后在我國(guó)學(xué)術(shù)界也得到廣泛使用。相較于西方,我國(guó)的治理具有典型的本土特色。一方面,它重視不同力量的參與,強(qiáng)調(diào)多元共治的重要性；另一方面,它又具有強(qiáng)烈的“治國(guó)理政”意味,突出黨和政府在宏觀調(diào)控和方向把握方面的作用。換句話說(shuō),實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的一個(gè)基本前提就是要確保整個(gè)過(guò)程在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序進(jìn)行。鑒于此,以組織化形式出現(xiàn)的智庫(kù)無(wú)疑是治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要的組成和支撐。

首先,智庫(kù)的參與有利于豐富國(guó)家治理體系。國(guó)家治理的基礎(chǔ)是其治理體系,這一體系是黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人民管理國(guó)家制度和組織的總和,既包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)和黨建等自上而下的體制機(jī)制、法律法規(guī)及相應(yīng)的機(jī)構(gòu)安排,也涵蓋各種社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)及公民個(gè)體等自下而上的民間力量及相關(guān)的運(yùn)行規(guī)則,其共同構(gòu)筑了一個(gè)各方參與、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、多點(diǎn)聯(lián)動(dòng)的網(wǎng)狀治理系統(tǒng)。根據(jù)《中國(guó)智庫(kù)報(bào)告(2013)》,中國(guó)的智庫(kù)可分為四大類,分別是黨政軍智庫(kù)、社會(huì)科學(xué)院(簡(jiǎn)稱社科院)、高校智庫(kù)、民間智庫(kù)。其中,黨政軍智庫(kù)、社會(huì)科學(xué)院屬于官方智庫(kù),高校智庫(kù)屬于半官方、半民間智庫(kù),再加上民間智庫(kù),其涉及當(dāng)今中國(guó)社會(huì)的眾多階層和群體。據(jù)此,既可以把智庫(kù)作為單獨(dú)的一類治理主體,也可以把它歸到其它主體中,如國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織等。這無(wú)疑將大大增強(qiáng)國(guó)家治理的參與度和代表性,是對(duì)國(guó)家治理體系的豐富和完善。

其次,智庫(kù)的參與有利于提升國(guó)家治理能力。國(guó)家治理能力側(cè)重效能,指的是黨和政府運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)以及整合社會(huì)力量、協(xié)調(diào)各方利益、優(yōu)化資源配置、保持經(jīng)濟(jì)繁榮的能力。國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化具有一些基本特征,如創(chuàng)新性、實(shí)效性、協(xié)同性、規(guī)范性等。實(shí)現(xiàn)這些要求,需要參與主體具備高素質(zhì)的同時(shí),也能夠集思廣益、攻堅(jiān)克難。而智庫(kù)提供的基本產(chǎn)品正是智慧集合的產(chǎn)物,可以為其提供智力支持。它通過(guò)科學(xué)的方法、周密的調(diào)研,為治理主體提供了更完備的論證和更多的選項(xiàng)。從創(chuàng)設(shè)重要政策議程、形成完整政策方案、引導(dǎo)社會(huì)政策討論,到及時(shí)的決策支持以及政策實(shí)施,再到對(duì)重大改革、政策方案的第三方評(píng)估、政策實(shí)施效果的論證和評(píng)估,智庫(kù)以思想庫(kù)和參謀助手的角色,貫穿于政策制定的全過(guò)程。[3]這對(duì)集合智慧、凝聚共識(shí)、提升綜合治理能力具有積極作用。

2.現(xiàn)實(shí)層面。改革開(kāi)放三十多年來(lái),我國(guó)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各領(lǐng)域都取得了重大成就。然而,互聯(lián)網(wǎng)的勃興、公民意識(shí)的增長(zhǎng)、社會(huì)思潮的碰撞、全球性治理難題的突顯等,也使得諸多問(wèn)題集中呈現(xiàn)并錯(cuò)綜交叉,導(dǎo)致社會(huì)矛盾加劇,社會(huì)共識(shí)減弱,公共決策的風(fēng)險(xiǎn)陡增。而各類頻繁的突發(fā)事件,如自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等,也檢視和考驗(yàn)著執(zhí)政者的智慧和能力,對(duì)政策決策提出了更高要求。面對(duì)前所未有的新情況、新問(wèn)題、新挑戰(zhàn),中國(guó)共產(chǎn)黨認(rèn)識(shí)到其先進(jìn)性和執(zhí)政地位不是一勞永逸和一成不變的,只有堅(jiān)持全面深化改革,不斷夯實(shí)執(zhí)政基礎(chǔ),才能增強(qiáng)執(zhí)政資源,化解執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)。這就要求其必須具備相應(yīng)的能力,尤其是整合社會(huì)資源,尋求最優(yōu)方案的能力。而智庫(kù)在這方面恰恰有著突出的表現(xiàn)。如2013 年10月國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布了“383改革方案”,其涉及的財(cái)稅體制改革、大學(xué)去行政化等被寫(xiě)進(jìn)了十八屆三中全會(huì)的《決定》。而這個(gè)方案正是由國(guó)研中心主任李偉和發(fā)改委副主任、中財(cái)辦主任劉鶴擔(dān)綱領(lǐng)銜的,是眾多遞交給中央的報(bào)告之一。又如,“探索實(shí)行官邸制”也是《決定》中的一條新舉措,它由《中國(guó)特色官邸制研究》課題負(fù)責(zé)人、國(guó)家行政學(xué)院教授、中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)汪玉凱撰寫(xiě)建議方案,并上報(bào)中央予以采納。[4]可見(jiàn),智庫(kù)的質(zhì)量與水平已成為現(xiàn)代國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn),是國(guó)家治理現(xiàn)代化不可或缺的一部分。而隨著現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性與未來(lái)不確定性的增強(qiáng),由智庫(kù)提供針對(duì)各類問(wèn)題的解決方案,正在成為現(xiàn)代治理的“新常態(tài)”。

三、以中國(guó)特色新型智庫(kù)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的路徑

1.進(jìn)一步明確智庫(kù)是國(guó)家軟實(shí)力的重要組成部分。智庫(kù)建設(shè)的目標(biāo)指向是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。大力推進(jìn)智庫(kù)發(fā)展,是全面深化改革的需要,對(duì)內(nèi)有利于黨和政府化解矛盾,擴(kuò)大執(zhí)政基礎(chǔ)；對(duì)外有利于塑造我國(guó)大國(guó)形象、提高國(guó)際影響力。這不是應(yīng)對(duì)階段性問(wèn)題的權(quán)宜之計(jì),而是立足現(xiàn)實(shí)、著眼未來(lái)的重大戰(zhàn)略舉措。所以,中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)是一項(xiàng)任重道遠(yuǎn)的“國(guó)家戰(zhàn)略”,應(yīng)得到全社會(huì)的廣泛認(rèn)可和支持。這既要有明晰的頂層設(shè)計(jì),也要有可靠的制度依托；既要有創(chuàng)造力,也要有執(zhí)行力。

2.加強(qiáng)和推進(jìn)智庫(kù)自身建設(shè),提升智庫(kù)參與國(guó)家治理的水平。當(dāng)前,我國(guó)的智庫(kù)雖獲得了一定的發(fā)展,但總的來(lái)說(shuō)還不盡如人意。從智庫(kù)的構(gòu)成來(lái)看,不同類型的智庫(kù)比例嚴(yán)重失衡,官方、半官方智庫(kù)為數(shù)眾多且掌握著豐富的資源,民間智庫(kù)則數(shù)量不足、質(zhì)量不高。此外,多數(shù)智庫(kù)還不同程度地存在人才匱乏、資金不足、資源分散、效率不高等問(wèn)題,尤其在戰(zhàn)略謀劃、綜合研判等方面的能力還比較欠缺,研究成果向決策咨詢、社會(huì)效益轉(zhuǎn)化的渠道也不夠暢通。這嚴(yán)重制約了智庫(kù)的良性發(fā)展,使其參與國(guó)家治理的素質(zhì)和水平難以提升。所以,無(wú)論是作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的參與主體還是作為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的智力來(lái)源,智庫(kù)首先都必須要提升自身的實(shí)力和影響力。

3.建立規(guī)章制度,為智庫(kù)參與公共事務(wù)提供保障。我國(guó)對(duì)智庫(kù)的組織和管理方式的探索剛剛起步,對(duì)其在黨和政府的科學(xué)、民主決策體系中的功能尚缺乏制度化、規(guī)范化、程序化的安排,體制機(jī)制層面阻礙智庫(kù)成長(zhǎng)的藩籬還較多。例如,智庫(kù)發(fā)展所需的立法支持、財(cái)政資助和信息扶持機(jī)制缺失,智庫(kù)管理的有效統(tǒng)籌不夠,民間智庫(kù)與政府直接交流的平臺(tái)和渠道還非常缺乏,智庫(kù)之間的合作與競(jìng)爭(zhēng)程度也十分有限。所以,外部生存環(huán)境的改善,決定著智庫(kù)未來(lái)的發(fā)展空間。

綜上,以中國(guó)特色新型智庫(kù)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化,可以從智庫(kù)自身和黨政部門(mén)兩個(gè)層面展開(kāi)。其中,智庫(kù)自身的發(fā)展是基礎(chǔ),黨和政府的改革是關(guān)鍵。

首先是智庫(kù)自身。根據(jù)現(xiàn)代智庫(kù)的要求,智庫(kù)的核心價(jià)值體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:一是獨(dú)立性,即要做不受政府影響的第三方研究,而不是去附合、詮釋官員的意志。二是戰(zhàn)略高度,即要對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的國(guó)內(nèi)外公共政策問(wèn)題提出戰(zhàn)略層次的研究,而不是高不成低不就的應(yīng)景之作；三是創(chuàng)新與建設(shè)性,即必須在有所發(fā)現(xiàn)和突破的基礎(chǔ)上提出真正有創(chuàng)新的策略建議,而不是低水平重復(fù)。[1]為此必須做到:第一,加快去行政化,主動(dòng)改革。智庫(kù)要改變觀念,強(qiáng)化專業(yè)意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí),學(xué)會(huì)平衡體制屬性與政策研究獨(dú)立性之間的關(guān)系,不要坐等改革,而是主動(dòng)破題,解決人才、資金、渠道、影響力、管理方式和組織形式等各方面問(wèn)題。第二,把握研究方向,增強(qiáng)實(shí)用性。智庫(kù)要緊緊圍繞黨和政府的中心工作,回答社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,既要有全局性、戰(zhàn)略性和長(zhǎng)期性,又要緊抓熱點(diǎn)、難點(diǎn)和重點(diǎn),少提空而偏的原則性建議,多做實(shí)用性強(qiáng)的對(duì)策性研究。第三,創(chuàng)新人才使用,整合和優(yōu)化智力資源。通過(guò)各種方式吸引黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會(huì)組織的高端人才以適當(dāng)方式加入智庫(kù),以靈活的人才流動(dòng)機(jī)制確保智庫(kù)的創(chuàng)新活力；鼓勵(lì)和支持智庫(kù)專業(yè)人員進(jìn)行跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨疆域的交流合作,通過(guò)互派掛職、跟班學(xué)習(xí)和長(zhǎng)短期培訓(xùn)等方式,促進(jìn)智庫(kù)人員的內(nèi)外多向流動(dòng)與轉(zhuǎn)換,探索人才最優(yōu)利用的有效模式。第四,拓寬傳播渠道,提升影響力。通過(guò)人際傳播、組織傳播和網(wǎng)絡(luò)傳播等,借助新媒體、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)來(lái)擴(kuò)大智庫(kù)的輿論宣傳。例如,充分利用大眾傳媒,就國(guó)內(nèi)外發(fā)生的重大事件進(jìn)行背景介紹、根源分析、人物點(diǎn)評(píng)、對(duì)策建議,吸引公眾關(guān)注和引導(dǎo)輿論動(dòng)向,從而達(dá)到提升影響力、影響政府決策的目的；建立“媒體每日?qǐng)?bào)送”制度,將政策見(jiàn)解第一時(shí)間發(fā)給媒體,為給媒體提供更多便利,凡是被授權(quán)的媒體都能看到定期更新的研究動(dòng)態(tài)和活動(dòng)信息。[5]

其次是黨和政府。傳統(tǒng)上,智庫(kù)參與國(guó)家治理一般有以下五種方式:一是接受黨政機(jī)關(guān)或相關(guān)部門(mén)的課題任務(wù)；二是成為各級(jí)黨政班子集體學(xué)習(xí)的授課者,或受邀參加專題座談會(huì)；三是中標(biāo)或被委托從事某一具體的課題研究,或就某些突發(fā)性問(wèn)題接受臨時(shí)咨詢；四是研究成果以內(nèi)參形式送到中央相關(guān)部門(mén)；五是研究者的某一觀點(diǎn)受到高層的重視[6]。這些方式看似很多,但帶有一定的隨機(jī)性,且主要針對(duì)的是官方和半官方智庫(kù)。這就使得智庫(kù)、特別是民間智庫(kù)難有大的作為。因此,改變外部環(huán)境對(duì)實(shí)現(xiàn)智庫(kù)參與決策的制度化、規(guī)范化、程序化具有重要意義。這其中,黨和政府起著關(guān)鍵作用。為此,最重要的是要?jiǎng)澏?quán)力的邊界,確保智庫(kù)研究的自主立場(chǎng)和超脫態(tài)度,保證咨詢的客觀性和科學(xué)性。具體而言,可從選題、調(diào)研、成果的發(fā)布和轉(zhuǎn)化等幾方面入手。第一,選題機(jī)制。要建立一種科學(xué)、公平、公開(kāi)的選題確定機(jī)制,真正把國(guó)家最需要解決的問(wèn)題找出來(lái)。第二,調(diào)研機(jī)制。要建立支持智庫(kù)獨(dú)立調(diào)查的通道,保障研究人員依法依規(guī)深入社會(huì)各界開(kāi)展調(diào)查,并為他們提供便利。同時(shí),從法律法規(guī)上確保被咨詢?nèi)藛T和被咨詢機(jī)構(gòu)不受任何政治力量和利害關(guān)系的左右,使其能站在客觀獨(dú)立的立場(chǎng)上,憑自己的信息資源、業(yè)務(wù)準(zhǔn)則、智力判斷來(lái)獲得結(jié)論和提供咨詢。第三,成果發(fā)布和轉(zhuǎn)化機(jī)制。要建立全國(guó)智庫(kù)成果交流和傳播的平臺(tái),尤其要為非官方智庫(kù)提供順暢的溝通渠道,以利于他們參與決策咨詢,同時(shí)拓寬成果轉(zhuǎn)化路徑,建立定期邀請(qǐng)智庫(kù)特別是民間智庫(kù)建言獻(xiàn)策的機(jī)制,聽(tīng)取智庫(kù)的聲音,提高智庫(kù)成果服務(wù)于公共政策的有效性和針對(duì)性。第四,競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。要建立各類智庫(kù)參與決策咨詢的優(yōu)勝劣汰機(jī)制,鼓勵(lì)各類智庫(kù)之間良性競(jìng)爭(zhēng),增強(qiáng)智庫(kù)服務(wù)決策的能力和質(zhì)量。在此基礎(chǔ)上,建立全國(guó)智庫(kù)評(píng)估機(jī)制,通過(guò)第三方專業(yè)考核和評(píng)價(jià),確定優(yōu)劣等次和獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn),從而推動(dòng)智庫(kù)繁榮。

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責(zé)任編輯:王升平

中圖分類號(hào):D63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1008—4533 (2016) 01—0037—04

DOI:10. 13975/j. cnki. gdxz. 2016. 01. 006

收稿日期:2015—03—12

基金項(xiàng)目:廣東省社科規(guī)劃項(xiàng)目《民間智庫(kù)參與地方公共決策的保障機(jī)制研究》(編號(hào): GD14XGL14)。

作者簡(jiǎn)介:胡慶亮(1978—),男,山東濰坊人,廣東工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院講師,中山大學(xué)博士生,主要研究方向?yàn)檎h發(fā)展與政治民主。