黃榮華，南順俠

(武漢理工大學(xué) 政治與行政學(xué)院，湖北 武漢 430063)

城鄉(xiāng)殘疾人公共服務(wù)均等化比較研究
——以黃石市為例

黃榮華，南順俠

(武漢理工大學(xué) 政治與行政學(xué)院，湖北 武漢 430063)

文章以湖北省黃石市2013年殘疾人基本狀況與需求調(diào)查的普查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，從生存型公共服務(wù)、發(fā)展型公共服務(wù)和環(huán)境型公共服務(wù)三個維度分析了黃石市城鄉(xiāng)殘疾人公共服務(wù)分布的現(xiàn)狀及特點。研究發(fā)現(xiàn)：黃石殘疾人公共服務(wù)呈現(xiàn)重生存、輕發(fā)展的特點，城鄉(xiāng)分布不均衡。文章認(rèn)為，打破殘疾與貧困的鏈條，優(yōu)化公共服務(wù)供給機(jī)制是實現(xiàn)城鄉(xiāng)殘疾人公共服務(wù)均等化的重點。

城鄉(xiāng)；殘疾人；公共服務(wù)；均等化

一、問題的提出

學(xué)術(shù)界對殘疾人公共服務(wù)的研究主要涉及以下問題：一是殘疾人公共服務(wù)及服務(wù)體系的問題與完善，二是殘疾人尤其是農(nóng)村殘疾人的社會保障制度、社會保障的現(xiàn)狀與問題，三是農(nóng)村殘疾人公共服務(wù)的某一具體領(lǐng)域，如康復(fù)服務(wù)的困境、就業(yè)保障、社會福利權(quán)益支持、醫(yī)療服務(wù)的現(xiàn)狀、問題及對策。[1-11]綜上分析發(fā)現(xiàn)，既有研究成果比較集中地討論了農(nóng)村殘疾人公共服務(wù)的某些具體領(lǐng)域，沒有全面、系統(tǒng)地進(jìn)行城鄉(xiāng)比較研究；既有實證研究中的數(shù)據(jù)均為抽樣調(diào)查，未見用普查數(shù)據(jù)作為經(jīng)驗材料。鑒于此，本文擬以2013年湖北省殘疾人基本狀況與需求調(diào)查中的黃石市為例，對城鄉(xiāng)殘疾人公共服務(wù)均等化進(jìn)行比較研究。

二、數(shù)據(jù)來源及樣本特征

本文數(shù)據(jù)來源于2013年湖北省殘疾人基本狀況與需求調(diào)查。該項調(diào)查是在湖北省殘工委領(lǐng)導(dǎo)下，湖北省殘聯(lián)的組織協(xié)調(diào)下，各市(州)、縣(市、區(qū))殘工委和調(diào)查隊負(fù)責(zé)調(diào)查工作的組織實施的一項具有普查性質(zhì)的殘疾人生存與發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查。該項調(diào)查的調(diào)查對象為湖北省17個地、市、州殘疾人，共收集有效樣本1 286 963份，調(diào)查內(nèi)容包括生存狀況、發(fā)展?fàn)顩r、環(huán)境狀況與需求狀況等四個方面。按照位序結(jié)構(gòu)生存至上的原則，結(jié)合馬斯洛的需求層次理論，本文將殘疾人公共服務(wù)劃分為生存型公共服務(wù)、發(fā)展型公共服務(wù)及環(huán)境型公共服務(wù)，分別對應(yīng)此次調(diào)查中殘疾人的生存狀況、發(fā)展?fàn)顩r和環(huán)境狀況。

調(diào)查的直接性、數(shù)據(jù)的時效性、普查的系統(tǒng)性與全面性是本文所引用數(shù)據(jù)的特點。通過運(yùn)用ArcGIS地理信息系統(tǒng)軟件對數(shù)據(jù)進(jìn)行空間繪制發(fā)現(xiàn)，黃石市殘疾人公共服務(wù)在湖北省處于中位水平，有較強(qiáng)的代表性，因此本文選用湖北省黃石市殘疾人樣本進(jìn)行經(jīng)驗性分析。

為保證統(tǒng)計結(jié)果的客觀性，本次調(diào)查的樣本主要是黃石市34 027名持證殘疾人，其中，農(nóng)業(yè)戶口26 810人，占80.52%；非農(nóng)業(yè)戶口6 486人，占19.48%。調(diào)查顯示，黃石城鄉(xiāng)殘疾人具有如下典型特征。

其一，從殘疾類型上看，肢體殘疾、視力殘疾、智力殘疾和肢體殘疾、精神殘疾、視力殘疾分別是農(nóng)村和城鎮(zhèn)的前三種主要?dú)埣差愋?。其中，無論城鄉(xiāng)，肢體殘疾所占比例均超過50%，是主要的殘疾類型。

其二，從殘疾等級上看，農(nóng)村的重度殘疾人(一、二級殘疾)比例較高，占41.61%，比城鎮(zhèn)殘疾人多5.67%。

其三，從致殘原因上看，無論城鄉(xiāng)，疾病是主要的致殘原因，其次為先天殘疾、意外傷害所致。

其四，從文化水平來看，農(nóng)村的小學(xué)和未上過學(xué)的殘疾人比例高達(dá)68.00%，而城鎮(zhèn)的初、高中及以上殘疾人比例較高，城鎮(zhèn)殘疾人的教育結(jié)構(gòu)及水平均優(yōu)于農(nóng)村殘疾人。

三、黃石市城鄉(xiāng)殘疾人公共服務(wù)均等化分布

城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化具有數(shù)量均等與質(zhì)量均等的雙重內(nèi)涵，[12]因此除公共服務(wù)現(xiàn)狀外，本文論證城鄉(xiāng)殘疾人公共服務(wù)均等化時將穿插對公共服務(wù)滿意度的統(tǒng)計對比，以全面呈現(xiàn)城鄉(xiāng)殘疾人公共服務(wù)均等化的差異。按照對殘疾人公共服務(wù)的概念界定，依次從生存型公共服務(wù)、發(fā)展型公共服務(wù)及環(huán)境型公共服務(wù)進(jìn)行比較研究。

(一)生存型公共服務(wù)

生存型公共服務(wù)旨在通過第三方的扶持對殘疾人的基本需要提供制度性的保障，有補(bǔ)償性的功能，[13]包括社會救濟(jì)和福利、社會保險等，在殘疾人事業(yè)發(fā)展中起兜底保障作用。

從具體類別上看，農(nóng)村殘疾人享受的最低生活保障金、臨時生活救助、貧困殘疾人生活補(bǔ)助、五保或集中供養(yǎng)的比例高于城鎮(zhèn)殘疾人；農(nóng)村殘疾人中沒有享受任何救助和福利的比例較城鎮(zhèn)殘疾人低。

從社會救濟(jì)和社會福利的覆蓋面來看，農(nóng)村優(yōu)于城鎮(zhèn)，實際原因則在于：農(nóng)村殘疾人與城鎮(zhèn)殘疾人人均收入差距較大，2013年，黃石市農(nóng)村殘疾人人均收入2 308元，而城鎮(zhèn)則為6 058元，城鎮(zhèn)殘疾人人均收入約為農(nóng)村的2.6倍，因此，具有兜底保障作用的社會救濟(jì)和社會福利對農(nóng)村殘疾人而言更為迫切。

在社會保險方面，城鄉(xiāng)差距較大，農(nóng)村殘疾人社會保險種類單一，以新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險為主，覆蓋率為97.17%；而城鎮(zhèn)殘疾人社會保險體系較為完善。由于福利企業(yè)多位于城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)較為充分，既增加了人均收入，又豐富了其社會保險內(nèi)容。

(二)發(fā)展型公共服務(wù)

發(fā)展型公共服務(wù)以改善殘疾人生活質(zhì)量，提高殘疾人生活水平為目的，包括職業(yè)培訓(xùn)、康復(fù)服務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)、陽光家園(托養(yǎng)服務(wù))等。其中，城鎮(zhèn)殘疾人接受過社區(qū)服務(wù)、陽光家園的托養(yǎng)服務(wù)和康復(fù)服務(wù)的比例分別比農(nóng)村殘疾人高出8.49%、17.78%、13.10%，城鎮(zhèn)優(yōu)勢非常明顯。而城鄉(xiāng)殘疾人職業(yè)培訓(xùn)覆蓋率普遍偏低，農(nóng)村比城鎮(zhèn)高2.48%。

與城鎮(zhèn)殘疾人享有較多發(fā)展型公共服務(wù)一致，城鎮(zhèn)殘疾人對康復(fù)服務(wù)的滿意度亦較高，其中很滿意和比較滿意的占74.17%，而農(nóng)村殘疾人對康復(fù)服務(wù)滿意度相對較低，很滿意和比較滿意的占61.90%。

(三)環(huán)境型公共服務(wù)

環(huán)境型公共服務(wù)是政府為營造尊重、關(guān)愛殘疾人的社會氛圍而采取的一系列措施，包括設(shè)置公共無障礙設(shè)施，保障殘疾人權(quán)益免受侵害和消除殘疾人社會歧視等。

黃石市城鄉(xiāng)公共無障礙設(shè)施覆蓋率懸殊，城鎮(zhèn)為49.84%，而農(nóng)村僅為10.93%。公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)是一個圍繞政權(quán)中心層層向外擴(kuò)散的差序格局，公共產(chǎn)品作為資源在分配中存在差序性特點，[14]具有硬件性質(zhì)的公共無障礙設(shè)施城鄉(xiāng)覆蓋的差異體現(xiàn)了公共產(chǎn)品供給的差序格局。另外，由于鄉(xiāng)土社會固有的特征，農(nóng)村殘疾人居住相對分散，公共無障礙設(shè)施覆蓋難度大。

農(nóng)村殘疾人對權(quán)益受損的主觀感受程度和法律服務(wù)需求超過城鎮(zhèn)殘疾人。城鄉(xiāng)絕大部分殘疾人(農(nóng)村為97.81%，城鎮(zhèn)為96.40%)認(rèn)為自己的權(quán)益受到過侵害，這說明各項殘疾人政策在實行過程中還存在一定問題，只有25.50%的農(nóng)村殘疾人和14.36%的城鎮(zhèn)殘疾人表示“個人或家庭需要法律服務(wù)”，反映了殘疾人整體對于用法律手段維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益方面的意識還有所欠缺。

此外，55%以上的城鄉(xiāng)殘疾人表示近五年得到過政府和社團(tuán)到家慰問，農(nóng)村社會環(huán)境對殘疾人更包容，6.25%的農(nóng)村殘疾人認(rèn)為社會歧視很嚴(yán)重或較嚴(yán)重，19.47%的城鎮(zhèn)殘疾人認(rèn)為社會歧視很嚴(yán)重或較嚴(yán)重。

四、結(jié)語與討論

上文從生存型公共服務(wù)、發(fā)展型公共服務(wù)及環(huán)境型公共服務(wù)三個維度對比了黃石市城鄉(xiāng)殘疾人公共服務(wù)的分布情況，我們發(fā)現(xiàn)：

首先，在生存型公共服務(wù)方面，由于城鄉(xiāng)收入差距較大，農(nóng)村殘疾人收入低，農(nóng)村殘疾人的社會救濟(jì)和社會福利總體覆蓋面優(yōu)于城鎮(zhèn)，農(nóng)村殘疾人社會保險種類單一，而城鎮(zhèn)殘疾人社會保險種類較多，體系較為完善；在發(fā)展型公共服務(wù)方面，城鎮(zhèn)殘疾人接受社區(qū)服務(wù)、陽光家園的托養(yǎng)服務(wù)和康復(fù)服務(wù)明顯多于農(nóng)村殘疾人，且滿意度較高，而接受過職業(yè)培訓(xùn)的農(nóng)村殘疾人比例略多于城鎮(zhèn)殘疾人；在環(huán)境型公共服務(wù)方面，城市公共無障礙設(shè)施覆蓋率遠(yuǎn)高于農(nóng)村，農(nóng)村社會環(huán)境對殘疾人更包容，歧視更少，城鄉(xiāng)殘疾人對權(quán)益受損的主觀感受程度都很強(qiáng)，具有一定的法律服務(wù)需求。

其次，黃石殘疾人公共服務(wù)呈現(xiàn)重生存、輕發(fā)展的特點，城鄉(xiāng)分布不均衡。造成城鄉(xiāng)殘疾人公共服務(wù)均等化失衡的原因是多方面的，首要原因是長期的城鄉(xiāng)二元分割體制，造成了城鄉(xiāng)殘疾人經(jīng)濟(jì)水平上的差距，在普遍貧困的背景下農(nóng)村殘疾人面臨教育水平低，就業(yè)難，社會資源匱乏的困境，且因無力承擔(dān)醫(yī)療康復(fù)、教育等發(fā)展型公共服務(wù)的費(fèi)用而放棄獲得發(fā)展的機(jī)會，使特殊性公共服務(wù)形同虛設(shè)。其次，殘疾人公共服務(wù)的供給仍然受到差序格局的影響，且農(nóng)村地區(qū)遠(yuǎn)離政治權(quán)力中心，現(xiàn)有的公共服務(wù)無法精準(zhǔn)地貫徹實施。同時，作為雙重弱勢群體的農(nóng)村殘疾人缺乏包括財富、文化水平、威望、職位、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及談判技巧等[15]在內(nèi)的政治資源，難以影響他人行為。[16](P4)另外，農(nóng)村殘疾人雖然人數(shù)眾多，但組織化程度差，缺乏內(nèi)聚力，難以準(zhǔn)確表達(dá)其需求并付之于訴求。

最后，城鄉(xiāng)對比說明了殘疾與貧困之間的鏈條關(guān)系。農(nóng)村殘疾人具有肢體殘疾、重度殘疾比例高，文盲率高，人均收入低的人口特征。農(nóng)村殘疾人比城鎮(zhèn)殘疾人對多維貧困指數(shù)的貢獻(xiàn)更大，其中醫(yī)療保險和衛(wèi)生設(shè)施是貢獻(xiàn)最大的兩個指標(biāo)。[17]由于有殘疾人口的家庭因殘疾者喪失或部分喪失勞動能力，以及需要勞動力的照顧，往往帶來收入減少的直接后果。但相對于城鎮(zhèn)殘疾人家庭，農(nóng)村殘疾人家庭收入結(jié)構(gòu)單一，財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入不足，貧困狀況更加嚴(yán)重，很多農(nóng)村殘疾人因貧困而無力承擔(dān)部分治療費(fèi)用，最終放棄治療，針對殘疾人的特殊性社會保障形同虛設(shè)。由此造成了農(nóng)村殘疾人受教育程度偏低，重度殘疾比例高，醫(yī)療、護(hù)理成本增加等后果。而家庭經(jīng)濟(jì)對于兒童營養(yǎng)、醫(yī)療等健康需求的支付能力占有優(yōu)勢，家庭經(jīng)濟(jì)收入越低，子女發(fā)生殘疾的風(fēng)險越高，[18-19]形成了殘疾與貧困的惡性循環(huán)。

為了破解殘疾人公共服務(wù)的城鄉(xiāng)非均衡分布，可從以下方面尋求突破：

1.通過對農(nóng)村殘疾人側(cè)重提供醫(yī)療、教育及就業(yè)公共服務(wù)來彌合城鄉(xiāng)殘疾人基本狀況的差距。針對農(nóng)村殘疾人肢體殘疾、重度殘疾、文盲率高、收入低的人口特征，從醫(yī)療、托養(yǎng)、教育、就業(yè)等方面著手對公共服務(wù)的提供進(jìn)行重點突破：優(yōu)化醫(yī)療救助程序以縮短醫(yī)療費(fèi)用報銷時間；對農(nóng)村殘疾兒童的搶救性康復(fù)和基礎(chǔ)教育給予政策傾斜；多種方式進(jìn)行就業(yè)幫扶，將殘疾人就業(yè)增收與兜底保障相結(jié)合，促進(jìn)殘疾人及家庭脫貧與增收，以打破殘疾與貧困之間的鏈條關(guān)系。

2.注重需求表達(dá)，打破殘疾人公共服務(wù)供給中的城鄉(xiāng)差序格局。借鑒西方自由主義在基本公共服務(wù)均等化方面的理論視角，為殘疾人公共服務(wù)制度設(shè)計提供更多思路。[20]根據(jù)農(nóng)村殘疾人缺乏政治資源及群體內(nèi)聚力等問題，需要結(jié)合其人口特征，公共服務(wù)覆蓋情況，公共服務(wù)滿意度及公共服務(wù)需求來綜合考察其需求，以期獲得準(zhǔn)確的需求表達(dá)。提高農(nóng)村公共無障礙設(shè)施覆蓋率，通過監(jiān)督確保相關(guān)公共服務(wù)政策措施能夠不打折扣的落到實處。

3.為城鄉(xiāng)殘疾人權(quán)益保護(hù)提供輿論和法律支持。大力營造扶持助殘的社會環(huán)境，在全社會大力弘揚(yáng)人道主義思想和中華民族傳統(tǒng)美德，倡導(dǎo)“平等、參與、共享”的現(xiàn)代文明社會殘疾人觀，消除對殘疾人的歧視和偏見，形成人人理解、尊重、關(guān)心、幫助殘疾人的良好社會風(fēng)尚。保障殘疾人權(quán)益免受侵害，積極為權(quán)益受到侵害的殘疾人或家庭提供法律服務(wù)。

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責(zé)任編輯：李新紅

A Comparative Study on the Equalization of Public Services for the Disabled in Rural and Urban Areas——A Case Study of Huangshi City

HUANG Rong-hua，NAN Shun-xia

(Wuhan University of Technology，Wuhan 430063，China)

Based on the basic data of 2013 survey on the disabled people’s basic situation and need in Huangshi of Hubei Province，the distribution of the public services for the disabled people is analyzed from the dimension of survival pattern of the public service，development pattern of the public service，and environment public service. The research findings are that the main characters are weighing survival rather than development and unbalance in rural and urban areas. It is believed that the chain of disability and poverty should be broken and the key is to optimize the provision system of public services. This is the key to realize the equalization of public services for the disabled in rural and urban areas.

the rural and urban areas；the disabled；public services；equalization

2016-05-19

黃榮華(1975-)，女，武漢人，副教授，博士，主要從事20世紀(jì)中國農(nóng)村社會變遷和農(nóng)村社會治理研究；南順俠(1989-)，女，山東濰坊人，碩士研究生，主要從事殘疾人及公共服務(wù)研究。

1004—5856(2016)12—0032—04

D669.69

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2016.12.008