王振華

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 湘潭 411105)

?

政策法律化的條件和程序研究
——從“全面二孩”政策說(shuō)起

王振華

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 湘潭 411105)

摘要：《十八屆五中全會(huì)報(bào)告》確定了“二孩政策”在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的原則并引起了《人口與計(jì)劃生育法》的修改，由此引出政策法律化問(wèn)題。應(yīng)該從兩個(gè)方面即政策法律化的條件與必經(jīng)程序來(lái)厘清法律與政策的相互關(guān)系。通過(guò)政策法律化來(lái)完善社會(huì)治理方式，為社會(huì)主義和諧社會(huì)與法治社會(huì)的建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

關(guān)鍵詞：人口政策；政策法律化；條件；必要限制

《十八屆五中全會(huì)報(bào)告》中“促進(jìn)人口均衡發(fā)展，堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策，積極開(kāi)展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)”的表述，標(biāo)志著我國(guó)自2002年以來(lái)施行的“一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女”①時(shí)代的結(jié)束。隨后，國(guó)家衛(wèi)紀(jì)委指導(dǎo)司負(fù)責(zé)人表示，“‘全面二孩’政策必須依法啟動(dòng)實(shí)施。根據(jù)十八屆五中全會(huì)的精神，需要提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)修訂《人口與計(jì)劃生育法》，配套的法規(guī)規(guī)定也要作相應(yīng)的修改。修訂后的《人口與計(jì)劃生育法》施行之日，就是‘全面二孩’政策的正式實(shí)施之日”[1]。由此而來(lái)的法理問(wèn)題是，黨和國(guó)家作出的政策②，為什么能夠引起法律的修改？即政策法律化的根據(jù)是什么？如果這一問(wèn)題不能得到正確的解答，帶來(lái)的后果便是“理論與實(shí)踐的雙重尷尬：無(wú)法說(shuō)明法律與政策的本質(zhì)區(qū)別…對(duì)政策法律辯證關(guān)系的理論解釋并不是總是與事實(shí)完全一致……法制建設(shè)和科學(xué)決策都得不到健康的發(fā)展”[2]，因而政策法律化的條件以及必經(jīng)程序需進(jìn)一步明確。

一、政策與法律的內(nèi)在一致性

首先，政策和法律在功能以及根本目的上是一致的，只不過(guò)是分工不同而已。馬克思曾指出法律是統(tǒng)治階級(jí)意志的集中體現(xiàn)，“法律除了為人民謀福利這一最終目的之外，不應(yīng)再有其他目的”[3]89；我國(guó)的政策是中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家建設(shè)過(guò)程中提出的促進(jìn)國(guó)家發(fā)展、保證人民福祉的大政方針，“國(guó)家通過(guò)頒布法律對(duì)社會(huì)生活的各個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范，同樣，國(guó)家也通過(guò)實(shí)施政策對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行調(diào)節(jié)和管理”[4]，因此二者在功能上都服務(wù)于國(guó)家的社會(huì)管理。所不同的僅是，“每個(gè)社會(huì)進(jìn)程都可以分為理性化的領(lǐng)域和非理性的領(lǐng)域。理性化的領(lǐng)域在井然有序地處理再發(fā)生的情況中由固定的和程式化的程序所組成，非理性的領(lǐng)域是包圍理性領(lǐng)域的領(lǐng)域”[5]，法律經(jīng)過(guò)法定程序制定頒布施行后便具有穩(wěn)定性，是社會(huì)解決固定問(wèn)題、程序化問(wèn)題的準(zhǔn)則，所調(diào)整的便是理性化的領(lǐng)域；“社會(huì)的不斷發(fā)展必然會(huì)出現(xiàn)許多新問(wèn)題，政策由于其靈活性的特點(diǎn)便是及時(shí)解決例外問(wèn)題的措施，它調(diào)整的便是非理性領(lǐng)域的問(wèn)題”[6]?？梢钥闯觯吆头稍诠δ芎透灸康纳鲜窍嗤?，只是由于成文法常常滯后于社會(huì)發(fā)展的需要(在社會(huì)轉(zhuǎn)型期更是如此)，而政策具有靈活性、快捷性、相對(duì)的超前性、及時(shí)性，政策的實(shí)施可以彌補(bǔ)法律的僵化不足而適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)要求，“社會(huì)是如此構(gòu)成的，以至于在為我們的特殊的善而努力時(shí)，我們同時(shí)也是在為整體的善工作”[7]67。

其次，政策與法律具有一致的產(chǎn)生過(guò)程?！耙豁?xiàng)政策經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明在現(xiàn)在和將來(lái)的一段時(shí)間內(nèi)是適用的、有效的、成熟的，因而通過(guò)法律的形式把它固定下來(lái)，這就是政策法律化”[8]，具體而言：在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，雖然“政黨在現(xiàn)代國(guó)家政治中具有極其重要的作用，但是它在現(xiàn)代政治生活中也面臨著許多的挑戰(zhàn)”[9]，這就需要黨把自己的大政方針作為黨和國(guó)家活動(dòng)的基本依據(jù)，使其成為法律的靈魂。社會(huì)主義的法律是政策的條文化、規(guī)范化、定型化、法律化，是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)全國(guó)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的合法渠道。政策法律化需要滿足以下條件：一是對(duì)全局有重大影響的有立法必要的政策，“上升為法律的黨的政策一般是黨的總政策、基本政策……形成國(guó)家根本法的內(nèi)容，即通過(guò)國(guó)家表現(xiàn)為憲法”[10]；二是成熟的或具有長(zhǎng)期確定性的政策，“經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，證明行之有效，已臻于完善，基本切合基本規(guī)律，需要固定下來(lái)，較長(zhǎng)期地貫徹下去形成基本法的內(nèi)容”[10]。就在全國(guó)范圍內(nèi)施行“二孩”政策從而導(dǎo)致《人口與計(jì)劃生育法》修改而言，計(jì)劃生育政策經(jīng)過(guò)三十多年施行，在減輕人口壓力的同時(shí)也帶了人口老齡化與低生育率等新的人口問(wèn)題，面對(duì)嚴(yán)峻的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，黨和國(guó)家先是于2013年在部分地區(qū)放開(kāi)“二孩”政策，后又于中共十八屆五中全會(huì)確立在全國(guó)范圍內(nèi)放開(kāi)“二孩”政策，并著手對(duì)現(xiàn)行《人口與計(jì)劃生育法》的修改。這一系列的政治活動(dòng)表明法律與政策在產(chǎn)生過(guò)程上具有一致性。

最后，從我國(guó)的政治體制來(lái)看，政策與法律之間具有高度的一致性，可以說(shuō)“政策是法律的靈魂”，“堅(jiān)持國(guó)家法律以黨的政策為指導(dǎo)，這是保證我國(guó)法律符合人民利益，不偏離社會(huì)主義軌道的根本條件，是保證黨對(duì)國(guó)家實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的重要手段”[11]。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，“人民通過(guò)選舉產(chǎn)生自己的代表，組成各級(jí)人民代表大會(huì)，人民代表大會(huì)行使立法權(quán)、對(duì)政府組成人員的選舉或者任命權(quán)、對(duì)司法機(jī)關(guān)首長(zhǎng)和審判人員的選舉或者任命權(quán)、對(duì)重大事項(xiàng)的決定權(quán)、對(duì)一府兩院的監(jiān)督權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的管理，體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利”[12]，具有廣泛的代表性，其通過(guò)的法律必定是最能夠體現(xiàn)和保障人民權(quán)利的法律。因此，政策和法律最終都落腳于人民的根本利益，具有高度的統(tǒng)一性。

二、政策法律化的必經(jīng)程序

政策和法律雖具有密不可分的辯證關(guān)系，政策甚至可以被理解為“法律的靈魂”，但正如上述國(guó)家衛(wèi)紀(jì)委指導(dǎo)司負(fù)責(zé)人所表示的，只有在新的《人口與計(jì)劃生育法》頒行之后，才是“二孩”政策全面施行之日，說(shuō)明政策要滿足一定的條件、經(jīng)過(guò)法定的程序才能轉(zhuǎn)化為法律。就程序而言，我國(guó)《立法法》作出了明確的規(guī)定；就條件而言，筆者認(rèn)為政策轉(zhuǎn)化為法律至少需要滿足“內(nèi)部條件”與“外部因素”兩個(gè)方面的基礎(chǔ)條件：“內(nèi)部條件”解決的是政策是否“具備轉(zhuǎn)化的內(nèi)在基礎(chǔ)，只有具備內(nèi)在的基礎(chǔ)才有轉(zhuǎn)化的可能性”；“外部因素”所要解決的是政策轉(zhuǎn)化的外部條件問(wèn)題，“只有具備外在條件，政策的轉(zhuǎn)化才能夠順利并達(dá)到應(yīng)有的優(yōu)質(zhì)效果”[13]。

就“內(nèi)部條件”而言，首先需要強(qiáng)調(diào)的是意欲轉(zhuǎn)化為法律的政策在內(nèi)容上必須符合我國(guó)憲法的規(guī)定?，F(xiàn)代“幾乎每一個(gè)成文憲法國(guó)家都是憲法至上，而不是議會(huì)至上”[14]373，憲法在何時(shí)何地都不可避免地在限制著政策的內(nèi)容。我國(guó)是全體人民掌握國(guó)家所有權(quán)力的社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)的憲法是名副其實(shí)的社會(huì)主義憲法，是真正意義是上的“良法”，而“良法”則是“公正與正義、效率與安全、自由權(quán)利和秩序的完美結(jié)合，更能與權(quán)利本位相結(jié)合；既能與個(gè)人本位結(jié)合，又可在保障基本人權(quán)的同時(shí)加強(qiáng)其社會(huì)保護(hù)功能”[15]，法律與政策應(yīng)該在“良法”的基礎(chǔ)上規(guī)定自身的具體內(nèi)容，故“合憲性”是政策法律化的基本前提。同時(shí)，“合憲性”的要求也體現(xiàn)了我國(guó)的人民當(dāng)家作主的基本國(guó)情，因?yàn)椤胺膊辉鵀槿嗣裼H自批準(zhǔn)的法律，都是無(wú)效的；那根本就不是法律”[16]31；其次，意欲轉(zhuǎn)化為法律的政策必須由適格的主體向有權(quán)的立法機(jī)關(guān)提出。本文所強(qiáng)調(diào)的不是政策形成法律草案后的提請(qǐng)程序，而是意味著應(yīng)該根據(jù)政策自身的重要性程度和適用時(shí)間與適用地域來(lái)確定是向全國(guó)人大還是全國(guó)人大常委會(huì)提出立法建議，也就是說(shuō)，諸如“全面二孩”這樣的在全國(guó)范圍內(nèi)具有重要影響并且長(zhǎng)時(shí)間適用的基本政策應(yīng)該而且并須經(jīng)由全國(guó)人大完成立法過(guò)程，以保證該政策以及根據(jù)此政策形成的法律的地位、立法的科學(xué)性以及穩(wěn)定性程度。

就“外部因素”而言，意欲轉(zhuǎn)化為法律的政策必須與社會(huì)實(shí)踐緊密結(jié)合并且能夠經(jīng)受時(shí)間與實(shí)踐的檢驗(yàn)。正如柏拉圖所言，“法律是剛性的，它會(huì)束縛政治家統(tǒng)治的手腳。相反，政治家的統(tǒng)治全憑其知識(shí)，可以隨時(shí)應(yīng)變制定一切必要的措施，能夠適應(yīng)變化了的情況和滿足特殊的需要”[17]27，而這也正是政策能夠合法存在并且可能轉(zhuǎn)化為法律的根本原因所在。而且“制定法律時(shí)，固然不能脫離一定的社會(huì)關(guān)系，而對(duì)法律進(jìn)行研究時(shí)，同樣也不能脫離社會(huì)關(guān)系。如果離開(kāi)社會(huì)關(guān)系，另立其他什么標(biāo)準(zhǔn)，就不可能理解法律和對(duì)法律做出正確的解釋”[18]104-105，政策具有靈活性、實(shí)時(shí)性的特點(diǎn)，能夠轉(zhuǎn)化為法律的必定是所有政策中經(jīng)過(guò)實(shí)踐應(yīng)用之后效果優(yōu)良的一部分，并且是與我國(guó)基本國(guó)情契合最為完美的一部分。隨著依法治國(guó)基本方略的實(shí)施，尤其在此政策重大轉(zhuǎn)變之時(shí)，國(guó)家人口與計(jì)生方面的管理必須納入法治的軌道，“為了更好地體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的原則，改變以往在計(jì)劃生育工作中存在的對(duì)公民重義務(wù)、輕權(quán)利、重管理、輕服務(wù)的狀況”[19]352，今后新的《人口與計(jì)劃生育保障法》應(yīng)該明確“全面二孩”的基本政策原則，并且應(yīng)當(dāng)就人民生育權(quán)利保障方面做出新的嘗試與改變。

注釋?zhuān)?/p>

①我國(guó)現(xiàn)行《人口與計(jì)劃生育法》第18條規(guī)定：“國(guó)家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，鼓勵(lì)公民晚婚晚育，提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女；符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排生育第二個(gè)子女。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)規(guī)定?！?/p>

②需要說(shuō)明的是，鑒于本文所探討的主題，本文中所稱(chēng)的政策均是指在全國(guó)范圍內(nèi)施行的、具有全局影響的黨或國(guó)家的根本政策與基本政策；本文所稱(chēng)的法律均是指具有根本性質(zhì)的憲法及其它基本法律，而不包括國(guó)務(wù)院以及地方各級(jí)人民政府和人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)所指定的行政法規(guī)或者地方性法規(guī)。

參考文獻(xiàn)：

[1]中國(guó)新聞網(wǎng).各地不得自行全面二孩[DB/OL].http://finance.chinanews.com/gn/2015/11-02/7600000.shtml.

[2]鄭敬高，田野.從“國(guó)家意志”到“行政法治”[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào),2007(9):100.

[3][英]洛克.政府論·下篇[M].葉啟芳，瞿菊龍譯.北京:商務(wù)印書(shū)館,1964.

[4]陳廷忠.論政策與法律的協(xié)調(diào)與銜接[J].理論探討,2001(1):64.

[5][德]卡爾·曼海姆.意識(shí)形態(tài)與烏托邦[M].黎鳴，李書(shū)崇譯.上海:三聯(lián)書(shū)店,2011.

[6]周媛媛.正確認(rèn)識(shí)法律與政策的關(guān)系[J].市場(chǎng)周刊·理論研究,2010(7):107.

[7][英]吉米·邊沁.立法理論[M].李貴方，等譯.北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社,2004.

[8]陳潭.淺論政策合法化與政策法律化[J].行政與法,2001(1):54.

[9]陳明明.現(xiàn)代化進(jìn)程中政黨的集權(quán)結(jié)構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)體制的變遷[J].戰(zhàn)略與管理,2000(6):9.

[10]王方仲.略論政策與法律的關(guān)系[J].現(xiàn)代法學(xué),1986(3):16.

[11]李步云.政策與法律關(guān)系的幾個(gè)問(wèn)題[J].法學(xué)季刊,1984(3):3.

[12]盛正德.人民代表大會(huì)制度中需要完善的若干問(wèn)題[J].政治與法律,2005(6):48.

[13]方世榮.論政策轉(zhuǎn)化為法律的基礎(chǔ)和條件[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào),2004(4):5.

[14][美]安·賽德曼.立法學(xué)——理論與實(shí)踐[M].劉國(guó)福，曹培，等譯.北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社,2008.

[15]楊高峰.依法治國(guó)方略下政策與法律的價(jià)值取向[J].周口師范高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào),2000(1):87.

[16][法]盧梭.社會(huì)契約論[M].何兆武譯.北京:商務(wù)印書(shū)館,2003.

[17]張宏生.西方法律思想史資料匯編[M].北京:北京大學(xué)出版社,1983.

[18]馬克昌.犯罪通論[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,1999.

[19]周旺生.立法研究(第4卷)[M].北京:法律出版社,2003.

The Study of the Conditions and Procedure of the Policy Legalization

WANG Zhen-hua

(LawSchoolofXiangtanUniversity,Xiangtan,Hunan411105)

Abstract：“The report of the Fifth Plenary Session of the Eighteenth CPC Central Committee”confirms the principle that the two-child policy will be put into effect across the country,which has led to the modification of the Population and family Planning Law and resulted in the matter of policy-legalization.The relationship of law and policy should be distinguished from the positive and negative aspects.We should contribute to the construction of harmonious socialist society and society with rule of law through the policy legalization.

Key words：population policy;the policy legalization;conditions;necessary restriction

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-9743(2016)02-0069-03

作者簡(jiǎn)介：王振華，1991年生，男，碩士生，研究方向：刑法。

收稿日期：2015-12-01