劉旭艷

（新疆師范大學(xué) 歷史學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830017）

民國新疆保甲制度的推行及其影響

劉旭艷

（新疆師范大學(xué) 歷史學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830017）

20世紀(jì)40年代新疆推行保甲制度，是基于地方統(tǒng)治者的某種利益考量。這種制度存在著管理過于拘謹(jǐn)、高度監(jiān)督之下不信任等弊端，但也加強(qiáng)了國民政府對邊疆地區(qū)的控制，推進(jìn)了新疆基層社會管理規(guī)范化和現(xiàn)代化，是國家力量向基層社會延伸的表現(xiàn)。新疆的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲戶口編查工作共進(jìn)行三期，對新疆基層治理的現(xiàn)代化進(jìn)程有著重要影響。

新疆；保甲制度；基層治理

關(guān)于民國時期的保甲制度，學(xué)界一直有很多的關(guān)注。民國時期的研究集中在對中國保甲制度發(fā)展脈絡(luò)的梳理，側(cè)重于對政策服務(wù)的方面。[1]新中國成立之后，學(xué)界從不同的角度對民國時期的保甲制度進(jìn)行了研究對民國時期新疆保甲制度的研究，并沒有進(jìn)行區(qū)域保甲制度的深入研究，本文擬從政策層面對民國末期新疆保甲制度推行的分析，進(jìn)而探討其對新疆基層治理的現(xiàn)代化進(jìn)程的影響。

一、新疆保甲制度實施的背景

保甲制度是“共同擔(dān)保共同責(zé)任之制度”，從廣義上說，是我國實行的一種“地方自治制度”，從狹義的方面來說，就是“農(nóng)村之保衛(wèi)政策”。[1]1就保甲的意義來說，不外乎是“守”和“助”兩種含義的延伸。聞鈞天曾指出，保甲是“人群以圖生存為目的之守助方法之組織，吾國古時人民與政府合力維持治安之制度”。[1]12

國民政府在全國推行的保甲制度，大概可以分為兩個時期：一是新縣制實行之前，從1931年至1939年，一是新縣制實施之后，從1939年至1949年。[2]591932年6月，國民政府首先在江西修水等43縣“剿匪區(qū)”實行保甲制度；1934年12月，行政院命令各省普遍推行保甲。1936年8月，國民黨中政會決定，將保甲與自治結(jié)合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制為保甲。1939年9月起，國民政府先后公布《各縣級組織綱要》、《各縣保甲整編辦法》、《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織條例》等法令，正式實施新縣制。“新縣制”實施以后，國民政府普遍調(diào)整了縣以下的各級組織，由原來的“縣、區(qū)、聯(lián)保、保、甲五級制”改為了“縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級制”，保甲成為“構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的細(xì)胞”。[2]59

盛世才入主新疆后，對新疆的政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了改革，其中包括對基層政權(quán)的改組。在蘇聯(lián)和中國共產(chǎn)黨的幫助下，盛世才以1928年國民政府公布的《縣組織法》中的區(qū)鄉(xiāng)制為基礎(chǔ)，并結(jié)合新疆的實際，在新疆推行區(qū)村制。到1942年盛世才與蘇聯(lián)、中共公開決裂，轉(zhuǎn)而投向國民黨中央。他在新疆實行的各項政策也做出了調(diào)整，區(qū)村制也就為保甲制所替代。1943年7月24日，新疆省政府委員會通過《新疆省編查鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲戶口實施辦法》（以下簡稱《辦法》）并報南京國民政府內(nèi)政部備案。該《辦法》以國民政府公布的《各縣級組織綱要》和《各縣保甲整編辦法》為藍(lán)本，并結(jié)合新疆的實際情況而制定，擬在1944年底，對省會及各區(qū)行政督察專員駐地城市、各縣縣政府及設(shè)治局所在地城市、各縣局所轄鄉(xiāng)村及游牧地區(qū)編查完畢。

二、新疆編查鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲戶口實施情況

（一）實施過程

新疆的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲編查工作分為三期,現(xiàn)將每一期的編查工作分析如下：

從1943年11月1日到12月25日，新疆開始實施第一期保甲編查工作。主要是對迪化、伊犁、喀什、阿克蘇、塔城、阿山、和闐、焉耆、哈密、莎車等十大城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行編查。[3]在進(jìn)行保甲編查工作的籌備階段，省政府頒布了《新疆省第一期編查鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲戶口施行程序》，對保甲編查工作進(jìn)行了詳細(xì)的安排。由省政府選派十名指導(dǎo)人員，到各區(qū)進(jìn)行指導(dǎo)工作，各區(qū)見習(xí)人員由各縣局選派。[4]根據(jù)統(tǒng)計，在12 月25日之前，第一期的編查工作順利完成。

從1944年1月15日到4月30日，新疆進(jìn)行了第二期鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲編查工作。這一期的編查工作是在完成第一期工作的基礎(chǔ)上，完成博樂、溫泉、霍城、河南（后改寧西縣）、昭蘇、烏恰、蒲犁、鎮(zhèn)西、塔城、裕民、哈巴河、吉木乃、烏什、阿瓦奇等14個“沿區(qū)重要縣份”及其所轄鄉(xiāng)村的編查工作。[5]5290在本期的保甲編查過程中，省政府頒布了《警保聯(lián)系辦法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)辦主要事項大綱》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所文書處理辦法》以及《頒發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保圖記規(guī)則》等。通過各種制度規(guī)定，促使保甲編查中遇到的問題基本上都能夠得到制度上的約束。

從1944年5月15日到11月31日，新疆實行了第三期保甲編查工作。主要完成對全省的鄉(xiāng)村以及游牧地區(qū)的編查。這一期的編查工作用時明顯要長于前兩期，其主要原因在于，首先第三期工作是整個保甲戶口編查工作的尾聲，持續(xù)的時間相對要長；其次，這一期是針對游牧地區(qū)的編查，所以難度更大，耗時更多。為了促進(jìn)編查工作的順利進(jìn)行，省政府頒布了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)造產(chǎn)辦法》、《保造產(chǎn)辦法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財產(chǎn)保管委員會章程》、《保財產(chǎn)保管委員會章程》和《縣合作社章程》，這些規(guī)章的頒布，不僅是對保甲編查工作的支持，也是對已經(jīng)完場保甲編查工作的各地區(qū)工作的統(tǒng)籌和安排。從人員安排上來看，這期的編查工作主要是由各縣局派見習(xí)人員和參加過之前的保甲編查工作的人員進(jìn)行。[5]5291

無論是從推行的時間，還是從法律頒布，或者是結(jié)果來看，民末新疆實施的保甲制度是屬于新縣制實施之后的保甲制度。較之于內(nèi)地，新疆有眾多的少數(shù)民族，且多從事游牧活動，在保甲制度的推行過程中，突出特點就是對游牧民眾的編制。按照國民政府規(guī)定，“凡流動靡常之戶”[6]應(yīng)編入臨時保甲戶口。新疆省政府在制定臨時戶編查條例時充分考慮到游牧民眾隨季節(jié)遷徙的現(xiàn)象，提出了靈活的應(yīng)對方法——如果整個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都是游牧民眾，那么它的編組應(yīng)該“以常駐地之冬窩或夏窩為主，劃編為常駐地之鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）……隸屬于管轄該地之縣”，在遷移的時候，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長呈報縣政府或設(shè)治局。[5]這些都是與內(nèi)地不同的地方。

（二）存在的問題

新疆自古以來就是一個多民族聚居的地區(qū)，在推行保甲的過程中，也就有很大的特殊性，這些特殊性也就構(gòu)成了新疆的保甲制度在推行過程中的困難性。主要表現(xiàn)在：一是使用多種語言文字，新疆的少數(shù)民族語言都各有不同，這對編查工作就造成了很大的困難，在發(fā)布各項政策，制作表格的時候就需要用多種文字進(jìn)行說明。二是新疆地廣人稀，各地區(qū)之間距離較遠(yuǎn)，不便于相互聯(lián)系。三是新疆從事游牧活動的人比較多，居無定所，不便進(jìn)行編查。四是新疆傳統(tǒng)的基層組織，例如，貝子、伯克、臺吉等的影響根深蒂固。最后，新疆的風(fēng)俗習(xí)慣和宗教等方面都與內(nèi)地有很大的不同，毛拉、伊瑪目等在宗教上具有較高的地位，加之同名的人很多，不便于記錄。面對上述的一些困難，李溥霖提出，編查保甲工作應(yīng)采取在全省的各縣“普遍推進(jìn)”的辦法，“以編查鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲戶口為工作的基點，以訓(xùn)練工作為重心”，用四年的時間，完善新疆的縣制建設(shè)。[7]到1945年底，新疆全省除三區(qū)政府管轄范圍以外，基本完成了編查保甲工作。[4]5292截止1946年底，全省共編為646個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）4,775保51,563甲843,848戶，涵蓋3,730,051人。[4]5257

三、保甲制度推行對新疆社會的作用

新疆從1942年開始施行保甲制度，到1945年底基本完成。保甲制度的推行對新疆基層群眾的民主意識的加強(qiáng)，基層組織管理的規(guī)范化，以及國家行政管理等方面起到了一定的積極的意義。然而，保甲制度在實行的過程中也存在一些消極的影響。

（一）積極意義

1．有利于加強(qiáng)基層民主，維護(hù)地方穩(wěn)定

保甲作為一種全民組織在健全全民政治方面具有很重要的作用，一方面表現(xiàn)在“由官府任命的保甲長上”，另一方面表現(xiàn)在“編制民眾，以實現(xiàn)其治安、賦稅的職能上”。[4]5260

首先，保甲制度的推行有利于加強(qiáng)基層民主，提高基層民眾參與自治的意識。就國家而言，保甲制度是國家為了加強(qiáng)基層管理的基層組織，就國民而言，又是參與地方事務(wù)的基礎(chǔ)，如在《新疆省各縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲長任免暫行辦法》中規(guī)定，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長及副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長一人，由縣政府派員召集本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各保長副保長加倍推選后，呈縣政府圈定并委任”，“甲長由保長召集本甲各戶戶長選任，報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所轉(zhuǎn)報縣政府備查”。[4]國家通過對保長或者甲長的委任從而達(dá)到了對地方政權(quán)的控制，促使地方與中央的聯(lián)系進(jìn)一步加深，同時，在其任命中增加了選舉環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了國民黨的“三民主義”政策，也是對基層社會人群實行自治的一種實踐，能夠調(diào)動人民的積極性，使其參與到保甲制度里面來。

其次，充分發(fā)揮基層民眾在維護(hù)地方穩(wěn)定，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)文化方面的作用。《新疆省各縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所組織規(guī)程》中，明確了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所的職權(quán)范圍，設(shè)置了“民政警衛(wèi)股”和“經(jīng)濟(jì)文化股”，[8]從法規(guī)上確立了編制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲之后，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）工作的重心，既要加強(qiáng)地方警衛(wèi)，又要促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展。又在《新疆省各縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所辦事通則》中對這兩個方面的工作做了詳細(xì)的規(guī)定，以“民政警衛(wèi)股”為例，其工作的范圍包括“保甲編組”、“戶口清查”、“戶口異動登記”、“戶籍及人事登記”、“保辦公室之監(jiān)督”、“選舉”、“人民團(tuán)體及民眾組織登記”、“禮俗及社會福利”、“禁煙禁毒”、“名勝古跡之調(diào)查及保管”等十四項內(nèi)容，[4]5273可見其對于新疆基層的穩(wěn)定和發(fā)展還是具有一定的推動作用。

2.有利于新疆基層管理從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變

保甲制度的推行，將新疆的基層社會管理納入了國家統(tǒng)一的管轄之下，促進(jìn)了新疆基層管理從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變，同時，這種統(tǒng)一的管理，也體現(xiàn)了國家政權(quán)對邊疆地區(qū)管理的強(qiáng)化。

英國社會學(xué)家吉登斯在對傳統(tǒng)社會與現(xiàn)代社會的論述中，提出了“國家與社會關(guān)系史理論”。[9]按照這一理論的論述，我們可以認(rèn)為“中國的現(xiàn)代民族—國家時代大約起源于民國保甲制度的實行”。[4]就新疆的實施情況來看，首先，在《新疆省編查鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲戶口實施辦法》中對于保甲戶口的編查給出了明確的標(biāo)準(zhǔn)，例如戶口的類型，編查的標(biāo)準(zhǔn)等，戶籍登記作為社會信息的存儲方式，其主要是用來對人口的控制和對地方活動的控制加強(qiáng)。其次，在各類法規(guī)中對各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲長的選任辦法以及職權(quán)范圍都有詳細(xì)的規(guī)定，如《新疆省各縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲長任免暫行辦法》規(guī)定，保長甲長均由民主選舉產(chǎn)生，但其“圈定”則是由“縣長召集警察局長、民政科長、教育科長并會商縣黨部書記”共同商討決定，這樣就促使民國政府加強(qiáng)了對基層工作人員的管理；《新疆省各縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所組織規(guī)程》中亦規(guī)定，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長一人，綜理本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）事務(wù)”，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長負(fù)責(zé)所轄地方的經(jīng)濟(jì)、文化、稅收、警衛(wèi)等各項事務(wù)?！缎陆「骺h保辦公處組織規(guī)程》中對保辦公處也有同樣的規(guī)定，[4]5273這使得保甲長充分發(fā)揮其職責(zé)，并對上級負(fù)責(zé)。最后，《新疆省辦理聯(lián)保連坐實施辦法》明確了在保甲制度之下的相互監(jiān)督機(jī)制，“保長督率各甲甲長，率同各戶戶長”[4]5282進(jìn)行聯(lián)保連坐活動，這種互相監(jiān)督機(jī)制，就加強(qiáng)了基層群眾和國家行政力量對基層社會的監(jiān)督作用。

保甲制度在新疆的實行，使國家的行政力量自上而下延伸到了新疆的基層社會。改變了新疆原有的鄉(xiāng)約制度，以及傳統(tǒng)封建社會“因俗而治”政策遺留下來的基層管理模式。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲由政府任命，對上級負(fù)責(zé)，促成了新疆基層社會管理由習(xí)慣法管理向由規(guī)范化管理的逐步轉(zhuǎn)變。

（二）消極影響

“民國以來的保甲,實際上是中國封建時代保甲制度的繼續(xù)延長”，[10]32這就促使民國時期的保甲制度成為一種“帶有濃厚的封建氣味的等級系統(tǒng)”，而”戶—甲—?！边@種層層節(jié)制，逐級監(jiān)督的管理模式，最后達(dá)到了“少數(shù)人統(tǒng)治大多數(shù)人”的目的。[10]32

1.“聯(lián)保連坐”制度中連帶負(fù)責(zé)的精神，擴(kuò)大了人民之間的距離

保甲的“連帶負(fù)責(zé)精神”最具體的體現(xiàn)就是“聯(lián)保連坐”。“聯(lián)保連坐”是古代封建專制制度下，統(tǒng)治者鉗制人民的重要手段，近代以來，民主思想逐漸深入人心，人人崇尚自由，追求民主，這種“株連九族”的辦法顯然不能被大多數(shù)人所接受?！缎陆∞k理聯(lián)保連坐實施辦法》中，對實施“聯(lián)保連坐”的具體情況有明確的規(guī)定，如“由保長督率各甲甲長，率同各戶戶長”簽訂“聯(lián)保連坐”保證書，這些保證書最后交于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所備查，另外存根由保辦公處存管。國民政府通過這樣的方式，讓人民之間的關(guān)系成為規(guī)定性，一定程度上拉開了民眾之間的距離，增加了不信任感。特別是，對于秘密檢舉的提倡，更是將不信任感進(jìn)一步加深，如果發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長有什么異常行為，戶長“應(yīng)迅速秘密徑向縣政府或設(shè)治局檢舉”，如果戶長沒有檢舉，則會受到連坐處分。[4]5284

“聯(lián)保連坐”是封建社會對基層民眾進(jìn)行管理和監(jiān)督的重要手段，而國民政府對這一制度的提倡，雖然在當(dāng)時的時代背景之下是一個有效地將人民團(tuán)結(jié)起來的方法，但是也從另一個層面增加了人民之間的不信任。可以說既拉縮短又?jǐn)U大了人民之間的距離。

2.保甲制度一定程度上限制了民眾的自由

“保甲為組織民眾，推行庶政制唯一工具……”，[10]國民政府利用保甲制度“構(gòu)建了一套較完整的軍事化的地方社會控制系統(tǒng)”，[4]“采取強(qiáng)迫的方法，使當(dāng)?shù)鼐用駸o一例外地組織于保甲之內(nèi)而失去人格的自由，使他們不得不屈服于保甲組織統(tǒng)治之下”，[10]42這種強(qiáng)迫的軍事化管理之下，壓抑了民眾的“自動”精神。如《新疆省各縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）務(wù)會議規(guī)則》規(guī)定，“本會議之會議記錄，應(yīng)呈報縣政府備案，其重要決議案件，須呈報縣政府核準(zhǔn)后方得執(zhí)行”，[11]還有我們在上文說到的，保長甲長均由民主選舉產(chǎn)生，但其“圈定”則是由“縣長召集警察局長、民政科長、教育科長并會商縣黨部書記”共同商討決定等等，這些都是將人民的民主權(quán)利收歸國民政府的表現(xiàn)，在一定程度上，也是削減了人民參政議政的積極性。

20世紀(jì)40年代新疆的保甲制度，其推行是基于地方統(tǒng)治者的某種利益考量。雖然也存在著諸如管理過于拘謹(jǐn)、高度監(jiān)督之下的不信任等方面的弊端。但是它加強(qiáng)了國民政府對邊疆地區(qū)的控制，推進(jìn)了新疆基層社會管理規(guī)范化和現(xiàn)代化，也是國家力量向基層社會延伸的表現(xiàn)。

（責(zé)任編輯 遠(yuǎn) 揚(yáng)）

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1671-5454（2016）04-0067-04

10.16261/j.cnki.cn43-1370/z.2016.04.020

2016-05-27

劉旭艷（1992-），女，陜西延安人，新疆師范大學(xué)歷史學(xué)院2014級中國史專業(yè)碩士研究生。研究方向：新疆近現(xiàn)代民族史。