陳 進(jìn)

重慶水務(wù)集團(tuán)股份有限公司

基于PPP模式的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)研究

陳 進(jìn)

重慶水務(wù)集團(tuán)股份有限公司

PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)固然是無(wú)法避免的，但卻可以通過(guò)合理的分擔(dān)，讓有著不同利益關(guān)系的公私雙方達(dá)到互惠互利、雙贏的狀態(tài)，從而保證項(xiàng)目順利實(shí)施。不同的項(xiàng)目建設(shè)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)不盡相同，因此需要通過(guò)工程實(shí)踐，不斷總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)，建立并完善項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理知識(shí)庫(kù)，逐步形成有特色的管理機(jī)制，輔以鋼性的管理制度，采取有效的措施進(jìn)行控制，從而才能保證PPP項(xiàng)目建設(shè)的順利完成。

PPP模式；項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；防范

1 、城市供水應(yīng)用PPP的理由和限制

1.1 PPP的應(yīng)用理由

PPP應(yīng)用于城市供水，主要基于以下理由：一是PPP模式能夠以更低的成本提供基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。首先，企業(yè)在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方面具備更專(zhuān)業(yè)、龐大和經(jīng)驗(yàn)豐富的隊(duì)伍，可從規(guī)模、范圍或者經(jīng)濟(jì)方面受益;其次，公私合作中的激勵(lì)措施可減少企業(yè)的投入資金和創(chuàng)新成本，主要取決于競(jìng)爭(zhēng)水平和市場(chǎng)規(guī)則。二是使用PPP模式可以減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。供水行業(yè)是需要集中投入大量資金建設(shè)、固定資產(chǎn)(如自來(lái)水和污水管道、自來(lái)水和污水處理廠等)比例很高的行業(yè)，使用壽命可長(zhǎng)達(dá)幾十年甚至上百年。在BOOT、BOT和特許合同模式下，企業(yè)需要投入資金，從而減少政府部門(mén)財(cái)政支出。三是PPP模式可降低政府預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)。由于私人部門(mén)從事過(guò)類(lèi)似項(xiàng)目而具備專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，政府通過(guò)與其合作共同承擔(dān)建設(shè)成本、維護(hù)成本等，從而可在一定程度上分散和降低風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 PPP的限制因素

PPP模式應(yīng)用于供水行業(yè)的第一個(gè)限制因素是政府與企業(yè)之間的信息不對(duì)等。由于信息不對(duì)等，政府部門(mén)常常不能有效管控供水服務(wù)商。造成這種不對(duì)等性的主要原因可能是專(zhuān)業(yè)技術(shù)的缺失(特別是在小型社區(qū))，公私部門(mén)談判權(quán)威性的缺失，或是缺少有效執(zhí)行條例的財(cái)政來(lái)源。供水行業(yè)往往是被幾家大型供水公司壟斷，由此會(huì)引發(fā)事前競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，如缺乏競(jìng)標(biāo)者，競(jìng)標(biāo)者之間存在限制協(xié)議，甚至濫用中標(biāo)人。如此一來(lái)，公共部門(mén)到期不再續(xù)簽合同的威脅更弱，而這種威脅往往是用來(lái)約束企業(yè)的重要途徑。

2 、城市供水PPP的主要風(fēng)險(xiǎn)因素

2.1 法律條例方面的風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)政府與私營(yíng)企業(yè)開(kāi)始合作的時(shí)候，必須對(duì)項(xiàng)目作出完備嚴(yán)格的法律保障。由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市場(chǎng)需求、產(chǎn)品收費(fèi)等發(fā)生變化，從而對(duì)項(xiàng)目帶來(lái)?yè)p失，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。PPP涉及的法律較為寬泛，相應(yīng)的法律還不健全還有漏洞，很容易出現(xiàn)這方面的風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 不可抗力風(fēng)險(xiǎn)

合同雙都方無(wú)法控制，在簽訂合同前無(wú)法合理防范，情況發(fā)生時(shí)，又無(wú)法回避或者克服的事件或情況。如自然災(zāi)害或事故、戰(zhàn)爭(zhēng)、禁運(yùn)等。

2.3 融資風(fēng)險(xiǎn)

宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境以及人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等其他因素市場(chǎng)需求發(fā)生變化，導(dǎo)致市場(chǎng)預(yù)測(cè)與實(shí)際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。

3 、PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防范

3.1 進(jìn)一步完善與PPP模式相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章政策與制度等

法律法規(guī)、規(guī)章等制度是政府規(guī)制的根本依據(jù)，也是PPP項(xiàng)目實(shí)施的重要保證。應(yīng)認(rèn)真總結(jié)近年來(lái)我國(guó)城市水務(wù)業(yè)PPP模式的實(shí)踐，進(jìn)一步完善與PPP有關(guān)的法規(guī)、規(guī)章、政策與制度等。首先，進(jìn)一步完善《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，同時(shí)制定《城市供水特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《城市污水特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出及資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、招投標(biāo)、特許經(jīng)營(yíng)、投融資、水價(jià)與成本、產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、中期評(píng)估、臨時(shí)接管、信息披露、違約處罰等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)、統(tǒng)一的規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化特許經(jīng)營(yíng)制度。特別是特許經(jīng)營(yíng)招投標(biāo)制度，政府行業(yè)管理部門(mén)應(yīng)根據(jù)《招投標(biāo)法》的宗旨和原則制定《城市水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)管理辦法》，以規(guī)范水務(wù)業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)招投標(biāo)方式與程序。其次，制定《競(jìng)爭(zhēng)與服務(wù)法》，解決行業(yè)內(nèi)有限競(jìng)爭(zhēng)、公共產(chǎn)品供給企業(yè)與公眾之間權(quán)利爭(zhēng)議等。再次，制定《PPP項(xiàng)目水務(wù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)獎(jiǎng)罰辦法》，將企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)與獎(jiǎng)懲掛鉤。

3.2 加強(qiáng)融資風(fēng)險(xiǎn)控制

PPP 模式作為公私合營(yíng)的重要手段，實(shí)質(zhì)上也是利用給予企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，進(jìn)行分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和利潤(rùn)的合作。對(duì)于想要建設(shè)的項(xiàng)目，當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)分工合作，共同出資的模式給予合作方一定的資金回報(bào)。這一模式較為適合具有較強(qiáng)公益性質(zhì)的項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)于減輕當(dāng)?shù)卣?cái)政支出壓力并獲取適當(dāng)穩(wěn)定利潤(rùn)具有重要意義。

3.3 培養(yǎng)技術(shù)人才

PPP模式的運(yùn)作需要復(fù)雜的法律、金融、財(cái)務(wù)等方面的知識(shí)，這就要求國(guó)家必須鼓勵(lì)支持培養(yǎng)項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)型人才，如經(jīng)濟(jì)、法律、建造、財(cái)務(wù)以及運(yùn)營(yíng)等方面的人才，可以從學(xué)校、企業(yè)和機(jī)構(gòu)等全方位多層次培養(yǎng)技術(shù)人才，提高人才質(zhì)量，并通過(guò)完善人才市場(chǎng)，改善人才流動(dòng)環(huán)境，促進(jìn)技術(shù)人才的有效流動(dòng)，讓人才流入項(xiàng)目建設(shè)中去，發(fā)揮其無(wú)可替代的作用。

3.4 建立保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的利益補(bǔ)償機(jī)制

在城市水務(wù)業(yè)引入PPP模式后，必須兼顧社會(huì)弱勢(shì)群體、特別是低收入者的利益，使其也能享受到PPP項(xiàng)目公司帶來(lái)的優(yōu)質(zhì)、高效的產(chǎn)品與服務(wù)等。但是對(duì)于PPP項(xiàng)目公司來(lái)說(shuō)是以獲取合理經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)為目標(biāo)，不應(yīng)承擔(dān)與企業(yè)身份不相符的職能?；谏鐣?huì)責(zé)任和保護(hù)弱勢(shì)群體的需要，政府與PPP項(xiàng)目公司約定時(shí)，在政策上應(yīng)該采取一定的措施。對(duì)于社會(huì)弱勢(shì)群體的保護(hù)上政府采取相應(yīng)的措施，可采用直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，由政府部門(mén)按弱勢(shì)群體用水量，定期發(fā)放經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼;或由政府按照實(shí)際水價(jià)成本補(bǔ)貼差價(jià)給PPP項(xiàng)目公司;約定強(qiáng)制和普遍服務(wù)義務(wù)：在特許經(jīng)營(yíng)合同中規(guī)定服務(wù)義務(wù)，以滿足弱勢(shì)群體的用水需要。

3.5 運(yùn)用績(jī)效標(biāo)桿管理平臺(tái)來(lái)完善水價(jià)與成本的規(guī)制

我國(guó)城市水務(wù)公共產(chǎn)品的定價(jià)方式是基于成本的定價(jià)。水價(jià)的科學(xué)制定需要與合理的成本控制與規(guī)制相結(jié)合，在PPP模式中，政府有關(guān)規(guī)制機(jī)構(gòu)可以采用績(jī)效標(biāo)桿管理工具，通過(guò)開(kāi)展區(qū)域間比較競(jìng)爭(zhēng)，比較統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，把握水務(wù)企業(yè)的真實(shí)成本。另外，通過(guò)實(shí)施激勵(lì)規(guī)制，調(diào)動(dòng)PPP水務(wù)企業(yè)的積極性，促進(jìn)其提高效率和降低成本，避免企業(yè)以成本為計(jì)價(jià)基礎(chǔ)，故意維持較高成本定價(jià)。