上海財經(jīng)大學經(jīng)濟學院 郭富誠上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院 張人方

上海自貿(mào)區(qū)路徑探索

上海財經(jīng)大學經(jīng)濟學院 郭富誠上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院 張人方

上海自貿(mào)區(qū)成立初期，各項機制不夠完善，國際形勢嚴峻，改革之勢刻不容緩，自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)立給中國的發(fā)展帶來了希望與生機。這一路上又會有更多的機遇與挑戰(zhàn)。上海自貿(mào)區(qū)不僅要取國際之長，補自身之短，更要自我創(chuàng)新，勇于探索，在改革開放的畫卷上增添濃墨重彩的一筆。

上海自貿(mào)區(qū) 國際經(jīng)驗 路徑探索 創(chuàng)新

2013年8月22日國務院正式批準設立的上海自由貿(mào)易試驗區(qū)，于9月29日上午10時正式掛牌開張。試驗區(qū)總面積為28.78平方公里，相當于上海市面積的1/226，范圍涵蓋上海市外高橋保稅區(qū)（核心）、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機場綜合保稅區(qū)等4個海關特殊監(jiān)管區(qū)域。這一舉動不僅飽受熱議，更被人們稱之為“第二次改革開放”。本文所研究的就是關于上海自貿(mào)區(qū)未來發(fā)展道路的探索。

上海自貿(mào)區(qū)被稱為“第二次改革開放”，這與它的大膽創(chuàng)新不無關聯(lián)。

為什么說它是大膽創(chuàng)新呢？那是因為，相較于香港和臺灣，上海的金融市場還不夠發(fā)達，金融體制也不夠完備。上海的資本項目開放和人民幣可兌換程度都不如香港，金融發(fā)展程度不夠高，金融基礎設施相對落后。可以說，上海自貿(mào)區(qū)的成立有幾分被“逼迫”的成分存在：它是在復雜多變的國際與國內(nèi)形勢下建立的，首先是2009年美國加入由新加坡、新西蘭、智利、文萊創(chuàng)立的“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴協(xié)定（TPP）”，使其成為美國主導下的地區(qū)多邊合作機制。這個組織的宗旨是在其成員國之間成立超級自貿(mào)區(qū)，而這個組織并不包括中國。無獨有偶，2013年美國與歐盟在華盛頓舉行“跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴關系協(xié)定（TTIP）”，美歐雙方計劃開啟全球最大的自由貿(mào)易區(qū)，當然，這個貿(mào)易區(qū)也不包括中國。幾次繞開中國，這無疑會給中國的對外貿(mào)易發(fā)展帶來了嚴重的影響，這兩個超級自貿(mào)區(qū)讓中國頓時陷入了被動。面臨著這樣巨大的挑戰(zhàn)，上海自貿(mào)區(qū)成為了先鋒隊。上海自由貿(mào)易試驗區(qū)不僅要重新適應國際新形勢，還肩負著打開突破口，摸索出推廣適合中國大陸的自貿(mào)區(qū)模式體制的歷史重任。而由于各方面條件并不成熟，上海還不具備成立一個成熟的自貿(mào)區(qū)的條件，甚至許多規(guī)則和模式都無法模仿，只能自己重新摸索。因此，在這種情況下，成立上海自由貿(mào)易試驗區(qū)的決定不可謂不大膽。

試驗田開辟出來了，接下來我們該怎么做呢？畢竟我們面對國際上如此多的成功例子，有如此多的成功經(jīng)驗可以借鑒和依賴。是不是按圖索驥，照著已完工的圖紙建設就可以了呢？

1　經(jīng)驗借鑒

“前人栽樹，后人乘涼”，自由貿(mào)易區(qū)的成功經(jīng)驗不勝枚舉，比如在美國主導下成立的北美自由貿(mào)易區(qū)（北美自由貿(mào)易區(qū)（North American Free Trade Area，NAFTA）：由美國、加拿大和墨西哥3國組成于1992年8月12日就《北美自由貿(mào)易協(xié)定》達成一致意見，并于同年12月17日由三國領導人分別在各自國家正式簽署。1994年1月1日，協(xié)定正式生效，北美自由貿(mào)易區(qū)宣布成立）。

1.1“南”、“北”共存性特點

有當今世界上第一經(jīng)濟大國美國，有發(fā)達工業(yè)國家加拿大，也有仍然屬于發(fā)展中國家的墨西哥。區(qū)內(nèi)成員國的綜合國力和市場成熟程度差距很大，但是其經(jīng)濟上的互補性較強。各成員國在發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，通過自由的貿(mào)易和投資，推動區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，促進區(qū)內(nèi)發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展，從而減小與發(fā)達國家的差距。

1.2大國主導性特點

與北美自由貿(mào)易區(qū)“南”、“北”共存性特點相適應，美、加、墨之間總體發(fā)展水平和經(jīng)濟實力相對比的特定條件決定了北美自由貿(mào)易區(qū)大國主導性特點。在北美自由貿(mào)易區(qū)的三個成員國中，美國的經(jīng)濟發(fā)展水平最高，綜合國力最強，在雙邊貿(mào)易、直接投資、技術轉讓及金融、保險等生產(chǎn)性服務行業(yè)等諸多領域都有雄厚的經(jīng)濟實力。因此，北美自由貿(mào)易區(qū)也呈現(xiàn)出“一個大塊頭，帶著兩個小個子”的格局。［1］

1.3輝煌成果

北美自由貿(mào)易區(qū)利用規(guī)模經(jīng)濟效益降低平均成本，從而取得競爭優(yōu)勢，無論是在商品進口總額方面還是在出口總額方面都保持了國際貿(mào)易地區(qū)份額的首位，已經(jīng)占世界進出口總額的1/4左右，令排名第二的歐盟國家難以望其項背。同時，北美自由貿(mào)易區(qū)的建立，對三國各自的經(jīng)濟發(fā)展也產(chǎn)生了積極影響：美國采取“優(yōu)勢互補”，擴大出口、市場準入、利用墨西哥的廉價勞動力等極大地增加了其國際競爭力；加拿大是“貿(mào)易樞紐”，擴大了對美、墨兩國出口，促進了對美、墨兩國投資，提高了勞動生產(chǎn)率；作為發(fā)展中國家的墨西哥，則成了北美自由貿(mào)易區(qū)的最大受益者，北美自由貿(mào)易區(qū)促進其國內(nèi)的經(jīng)濟飛速增長，吸引了大量外資，并引進了先進技術和管理經(jīng)驗。借此良機，墨西哥已成為世界上最具發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展最快的國家之一。

北美自貿(mào)區(qū)中國與國相互促進，相互制約，利益共享，風險共擔，同時又存在強國主導、占主要優(yōu)勢地位，弱國依賴強國扶持與援助的特征，這也是大部分傳統(tǒng)國際自由貿(mào)易區(qū)的共同特性。而從北美自貿(mào)區(qū)的輝煌成果也可以看出，這種傳統(tǒng)的模式還是行之有效的。

2　上海模式

國際通用模式似乎很完美，然而中國向來是一個不走尋常路的革新者。因為要想發(fā)展，就決不能回頭走老路，更不能只跟著別人亦步亦趨，邯鄲學步的結局只能是不倫不類，不僅走不好別人的路，最后可能連自己的路都丟了。所以，在自貿(mào)區(qū)的問題上，我們所采取的措施仍然是基于國情，穩(wěn)扎穩(wěn)打。

那么，上海的不同體現(xiàn)在哪里，我們又該怎樣繼續(xù)發(fā)展呢？

首先，北美自貿(mào)區(qū)是區(qū)域聯(lián)合和國家聯(lián)合，規(guī)則由多方共同制定，在共同發(fā)展的同時也相互制衡。多邊制定游戲規(guī)則在一定程度上能夠保證條款的公平性，利益共享，風險共擔，促進各方共同努力。而上海自貿(mào)區(qū)則只是一個國家中的一小塊地區(qū)，由一國政府管理，自由度不夠高，積極性也不夠強。那么，上海自貿(mào)區(qū)是不是該向北美的方向發(fā)展呢？答案也不盡然。北美自貿(mào)區(qū)中不同國家都要維護各自的利益，自貿(mào)區(qū)中存在著國與國之間的利益博弈。由于自貿(mào)區(qū)內(nèi)各國經(jīng)濟發(fā)展水平不盡相同，總是會出現(xiàn)以某一國為核心的局面，這種對于較發(fā)達國家的依賴就導致了自貿(mào)區(qū)容易被大國控制，體現(xiàn)大國的意愿和利益，使自貿(mào)區(qū)成為大國滿足自己野心的一種經(jīng)濟工具；而上海自貿(mào)區(qū)與國家和政府的結合更為緊密，雖然獨立性稍弱，但是不存在國際爭端，沒有利益依賴。即便不太成熟也不太發(fā)達，但上海自貿(mào)區(qū)在組織形式上不宜急于轉變，同一個政府的管理使自貿(mào)區(qū)的模式體制更適應中國的國情，目前這種小規(guī)模的形式反倒更有助于上海自貿(mào)區(qū)的成長。

其次，北美自貿(mào)區(qū)是三個國家連成一體，彼此之間固然可以有更大的優(yōu)惠力度和援助力度，但是，這其實也是一種無形中的“畫地為牢”。他們消除了彼此之間的貿(mào)易壁壘，但同時卻疏遠了其他國家。在貿(mào)易區(qū)的發(fā)展過程中，便放棄了許多與其他國家的貿(mào)易機會。上海則不用擔心隔閡問題，我們與其他國家貿(mào)易的機會更多，表面上上海的經(jīng)濟規(guī)模更小，實則上海的視野更加廣闊?！昂＜{百川，有容乃大”，或許我們與各國之間的互惠力度沒有那么大，但是由于上海自貿(mào)區(qū)才剛剛起步，各國還抱有觀望態(tài)度，所以這種方式反而更適合上海，上海也可以在建設的同時尋找最佳拍檔，不會因為貿(mào)然訂立條約而承擔損失。雖然北美自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)國家之間形成了優(yōu)勢互補，但這并不一定是最優(yōu)模式。從這個角度來說，其實上海的這種模式反倒更為接近“自由貿(mào)易”的定義，在發(fā)展的初期階段，我們要自由并且謹慎地尋找合適的貿(mào)易伙伴，這樣將來合作才能事半功倍。當然，我們的目標也是想要發(fā)展成為像北美那樣先進成熟的自貿(mào)區(qū)，不過現(xiàn)今階段，還是不能夠盲目復制的。

再次，則是市場的開放性問題。國際上的自貿(mào)區(qū)大多是較為成熟的市場經(jīng)濟體制，市場自我調(diào)節(jié)機制也很完善，這與他們國家本身的模式有關。自由的水才能養(yǎng)出肥碩的魚。在這種經(jīng)濟體制下，國際貿(mào)易、自由貿(mào)易更容易開展和發(fā)展，所以北美自貿(mào)區(qū)的發(fā)展才那么迅速，經(jīng)濟的增長才那么顯著。而這一點，我們無法否認，中國是比不上他們的。因為中國的市場開放度遠比不上他們，還存在著很多管制，或者說，中國的市場離不開政府的干預。因為中國的金融體制還不夠完善，我們的市場經(jīng)濟也只是中國特色的市場經(jīng)濟，也就是說，發(fā)達國家的體制固然好，但我們的市場成熟度離他們還是有著很遠的距離。不過，這些管制也只能是暫時性的措施，并非長久之計，我們曾經(jīng)經(jīng)歷過“穿新鞋，走老路”，我們也曾經(jīng)經(jīng)歷過新杯舊酒，均以徒勞無功收場。那么，我們的自貿(mào)區(qū)就應該大刀闊斧地斬開荊棘，為我們中華復興保駕護航。那么，自貿(mào)區(qū)的市場體制該如何處理，這其實是一個需要解決的問題。所以這一問題的解決方法，就必須要我們自己摸索，絕難依賴他人經(jīng)驗，非“創(chuàng)新”不可。

最后，北美自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)三個國家各自的發(fā)展程度各不相同。那么毋庸置疑的是發(fā)展中國家與發(fā)達國家之間必定會相互斗爭而又相互依賴。三個國家通過經(jīng)濟貿(mào)易而相互合作，互惠互助，像一條紐帶一般密不可分，但是，在其井井有條的運作背后，一旦“紐帶”中有一個部分脫節(jié)劃扣，就會導致整個機制癱瘓。在國際經(jīng)濟關系中，北美自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)發(fā)達國家和發(fā)展中國家的經(jīng)濟相互依賴性會越來越深。美國會對墨西哥的低價原料能源產(chǎn)生強烈依賴性，而墨西哥也會依賴于從美國引進的外資和高端技術。但一旦出現(xiàn)經(jīng)濟利益沖突，合作關系破裂后，北美自由貿(mào)易區(qū)的運營體制很難維持。其合作關系很可能會土崩瓦解，經(jīng)濟產(chǎn)量增長嚴重受阻，帶來不可估量的損失。反身回看上海，它則處于自由貿(mào)易市場的初級建設發(fā)展階段，各項機制和措施都還在完善當中，各個經(jīng)濟集團之間的合作共贏為主要目的。退一步來說，縱使“紐帶”中有一個環(huán)節(jié)出錯，頂多是“利益不和，另尋他處”，不會對其他經(jīng)濟集團有過多的影響，市場依然可以健康流暢地運行。各個國家總會“求同存異”?？v然有不可抗力因素出現(xiàn)，其他經(jīng)濟集團不會受到致命的創(chuàng)傷。所以說紐帶固然高效，我們選取的模式卻可以降低風險，兩者結合，優(yōu)勢互補，更有利于走好以后的道路。

3　未來的路

上海自貿(mào)區(qū)的全稱是“上海自由貿(mào)易試驗區(qū)”，這是一塊我們在自由貿(mào)易領域的試驗田。它只是一個初生的嬰兒，那么，我們現(xiàn)在要解決的問題就是：怎樣讓他快速成長，茁壯成長？從上面的分析，我們不難看出，上海自貿(mào)區(qū)的許多措施和規(guī)定都是暫時的、存在一定缺陷的，未來要想長久地發(fā)展并且得到推廣，我們還要繼續(xù)探索新路徑。所以，首先就是要定下繼續(xù)發(fā)展的方向。是想要依賴已有路徑，還是全盤打翻，開辟出一種新的模式，這著實是值得商榷的。

總體方案賦予上海自貿(mào)區(qū)開放權是全國性開放的先行試驗，上海新興自貿(mào)區(qū)是全國開放的先鋒隊，其發(fā)展經(jīng)驗未來存在多種推廣空間：一是相關開放政策、力度和制度化方面的擴展，對外貿(mào)易等優(yōu)惠力度的再加強；二是自貿(mào)區(qū)自身地理面積的擴大；三是將成熟有效，并適之可行的經(jīng)驗移植到上海新興自貿(mào)區(qū)，乃至從區(qū)內(nèi)做法上升為全國性政策。上海自貿(mào)區(qū)是“以開放促改革”國家戰(zhàn)略的新試點，其著力點在于貿(mào)易自由，對于上海自貿(mào)區(qū)來說，很可能在貿(mào)易開放在運行一定時間后產(chǎn)生可觀的收入。

第一個問題就是政府和市場的關系問題，是政府主導市場，還是市場主導政府？一個政府管轄下的自貿(mào)區(qū)雖然不會有國家間的利益博弈，但卻有著各利益集團的沖突。它存在著一定的政治風險，即有可能成為某些利益集團謀取利益或是博取政績的工具，加入了個人利益因素的管理就容易導致自貿(mào)區(qū)或是國家利益被損害，雖然萬眾矚目的上海自貿(mào)區(qū)倒不一定會出現(xiàn)這個問題，但是自由貿(mào)易區(qū)要想作為一種成功模式推廣出去，這個問題不可不防。而讓市場主導政府則又可能會導致經(jīng)濟無序。一個可行的解決辦法是借鑒國際上的通行做法，將自貿(mào)區(qū)的管理體制分為中央政府的宏觀管理與地方政府的微觀管理兩個層面。宏觀上中央政府可以在自貿(mào)區(qū)設立國家級管理機構，微觀上可以實行政企分開的混合型微觀管理模式，也就是區(qū)內(nèi)的微觀管理分為區(qū)域行政管理和區(qū)域經(jīng)濟管理兩部分，由相應的政府機構和開發(fā)公司分別負責［3］。這種方式可以促進政企互相監(jiān)督，共同發(fā)展，減少政治腐敗和經(jīng)濟無序。

第二個問題就是政策工具的選擇。不得不承認，政府在政策工具的選擇上存在著路徑依賴。比如工商管理部門對自貿(mào)區(qū)某些方面（如經(jīng)營場地、經(jīng)營范圍等）的市場準入放寬程度還沒有達到上海世博會的政策創(chuàng)新程度，一定程度上限制了自貿(mào)區(qū)市場的自由度，這其實也是受了工商行政管理部門原有的市場監(jiān)管思維的影響［4］。所以，在政策工具的選擇上一定要敢于有所突破，工具選對了，自由度設好了，市場才能更好地發(fā)展。

第三個問題就是“負面清單”的管理（負面清單：是上海自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)一項典型的制度創(chuàng)新，它體現(xiàn)了在投資領域“非禁即入”的原則，即除了清單上規(guī)定不能干的，其他都可以干，且不再需要政府事前審批?！柏撁媲鍐巍笔聦嵣鲜莿澢逭褪袌龅倪吔?，明確政府需要管的事，而不是無限制伸手）。“法無禁即可為”這一舉動不僅大膽，而且行之有效，國際上許多成功例子也都采取了這種方式。此后，市場從政府手中解放出來，一直被多張封條密封的經(jīng)貿(mào)大門，被領導者撤下了限制的條款，敞開了口子，迎接投資者的到來。但是，上海的這一清單也是不成熟的。一方面，上海的負面清單目標立意不夠明確，體現(xiàn)吸引外資的意圖不夠明顯。如此說來，北美自由貿(mào)易區(qū)的先進經(jīng)驗還是值得我們借鑒的。NAFTA投資規(guī)則的目標十分明確：建立一個安全的投資環(huán)境；排除投資自由化的各種障礙；為投資者和東道國之間的爭端提供有效的解決方案。NAFTA為了彰顯自由貿(mào)易的意圖，創(chuàng)設了準入前國民待遇與否定清單并行的投資規(guī)則，給予了外資更多的自由［5］。所以，上海也必須立意明確，意圖凸顯，才可以走好以后的道路。另一方面，上海的負面清單文本質(zhì)量不夠高，內(nèi)容不夠細致。禁止領域和事項幾乎都是指導目錄的翻版，甚至還禁止了指導目錄中原本沒有列入的禁止項目。而北美自由貿(mào)易區(qū)不僅完善了負面清單的內(nèi)容，還囊括了兩個附件：現(xiàn)有不符措施的保留清單；未來可以實行新限制性措施的部門和活動領域。這是NAFTA 負面清單模式的一大亮點：既有現(xiàn)有負面清單的列表，未來也可以加入新的限制部門與領域，允許在負面清單中引入新的禁止與限制性措施［5］。上海也應效仿這一舉動，不要將不合要求的企業(yè)“一棒子打死”，而要留一些今后企業(yè)再融入的余地。既聯(lián)系實際，腳踏實地，又高瞻遠矚，放眼未來，讓區(qū)外企業(yè)今后仍有機會進入，達到擴大其經(jīng)濟規(guī)模的意圖。

第四個問題就是法律監(jiān)管問題。上海自貿(mào)區(qū)是一個新的開放的區(qū)域，那么在法律規(guī)范還沒有觸及的地方就不免會有些“灰色地帶”、法律死角。又由于各個國家所適用的法律并不盡相同，那么如何相互協(xié)調(diào)，就又是一大難題。我的建議是，中國一定要堅守自我，在協(xié)調(diào)各國，盡量給予方便的同時，一定要保護好本土產(chǎn)業(yè)，不能“喧賓奪主”。在法律原則方面，決不能有依賴他人的想法，自主創(chuàng)新，也是一種自我保護。

所以，上海自貿(mào)區(qū)的建立無疑是大膽的，它將中國推上了風口浪尖，體制不成熟，市場不健全，法制不完備，都是我們面臨的一道道難坎。闖過去，就是一片新大陸；跌下來，就是一次傷筋動骨。但是無論如何，闖總還是要闖的，不然，怎樣才能加快發(fā)展？畏葸不前怎能進步？改革開放在當時聽來也是一個大膽駭人的決定，但如今的安定與繁榮向我們證明了這個決策的正確性，所以，一個點子的成功與否并不是看它是否大膽，而是要看我們?nèi)绾稳嵺`它，看我們實踐過程中如何去建設與維護。歸根結底，也還是那句老話——結合中國國情，發(fā)展中國特色的自貿(mào)區(qū)。

畢竟中國的國情和體制是與眾不同的，就像當初對社會主義的探索建設一樣，新瓶舊酒不會有誘人的香醇，照搬照抄更是不切實際的。什么樣的腳就要配什么樣的鞋子，我們也要建設屬于我們的有中國特色的自由貿(mào)易區(qū)。

［1］ 周文貴.北美自由貿(mào)易區(qū)：特點、運行機制、借鑒與啟示［J］.國際經(jīng)貿(mào)探索，2004（01）.

［2］ 張偉.上海自貿(mào)區(qū)金融開放的定位與路徑分析——兼與香港自由港金融演進路徑比較［J］.商業(yè)研究，2014（01）.

［3］ 孫衛(wèi)雄.自貿(mào)區(qū)管理體制的國際經(jīng)驗與上海借鑒［J］.發(fā)展與創(chuàng)新，2014（08）.

［4］ 羅月領.中國（上海）自貿(mào)區(qū)政策創(chuàng)新的路徑依賴和路徑選擇［J］.上海金融學院學報，2013（05）.

［5］ 孫嬋，肖湘.負面清單制度的國際經(jīng)驗及其對上海自貿(mào)區(qū)的啟示［J］.重慶社會科學，2014（05）.

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2096-0298（2016）07（a）-105-03