王自強++袁亞平++李英++葉新

美國雖然不是世界上最早出版政府出版物的國家，但美國政府出版物的管理體制、規(guī)范化程度、出版數(shù)量及其在世界范圍內(nèi)的巨大影響都是有目共睹的。

政府出版物，又稱為“官方出版物”，英文為“Government Publications”，即政府出資出版或者法律規(guī)定由政府出版的信息。美國政府出版局（GPO，2014年12月由“美國政府印刷局”改為今名）是世界上最大的政府出版物出版機構(gòu)，以其深遠的影響、龐大的組織、有效的運轉(zhuǎn)、雄厚的財力，成為各國政府出版機構(gòu)之中最值得研究的一個典型個案。

一、概況

美國雖然不是世界上最早出版政府出版物的國家，但美國政府出版物的管理體制、規(guī)范化程度、出版數(shù)量及其在世界范圍內(nèi)的巨大影響都是有目共睹的。

美國政府出版物的生產(chǎn)、管理、發(fā)布系統(tǒng)有五個環(huán)節(jié)：

（1）聯(lián)邦機構(gòu)：負(fù)責(zé)生產(chǎn)并收集文獻；

（2）政府印刷局：進行印刷、裝訂、發(fā)行；

（3）政府出版物收藏圖書館：負(fù)責(zé)收藏和向公眾提供政府文獻；

（4）商業(yè)機構(gòu)：通過編制書目索引等提供增值服務(wù)；

（5）公眾：使用政府信息。

在美國，政府出版物的運營渠道主要有兩個：一是隸屬美國商務(wù)部的政府印刷局（Government Printing office，簡稱“GPO”）；一是全國技術(shù)情報服務(wù)處（NTIS）。前者負(fù)責(zé)編輯、印刷、出版、發(fā)行美國政府部門需要出版的信息資料；后者是美國最大的科技情報源和科技信息發(fā)布中心，出版發(fā)行美國200多家政府部門、非政府部門、名牌大學(xué)和公司的研究成果報告。

美國政府出版物最早可以追溯到大陸會議時期。1860年6月，美國通過一項法令，并于1861年3月成立了“Government Printing office”，專門負(fù)責(zé)美國政府出版物的印刷發(fā)行工作。我國一般翻譯為“美國政府印刷局”，也可以翻譯為“美國政府印刷辦公室”“美國政府印刷中心”“美國政府出版辦公室”等。

150多年來，通過政府出版物自由獲取政府信息，已經(jīng)成為美國人生活的最基本的組織部分，政府出版物的演變歷程從一個側(cè)面反映了美國社會的民主進程。

作為美國政府最主要、最集中的政府信息資源中心，GPO的主要職責(zé)是收集各種形式的政府信息，并對這些信息進行出版、發(fā)行、編目及保存。GPO的政府信息庫中包括國會報告、國會意見、聽證會記錄、國會辯論記錄、國會檔案、法院資料、法院資料以及國防部、內(nèi)政部、勞動部、總統(tǒng)辦公室等各個部門出版發(fā)行的文件。值得一提的是，美國護照也是政府出版物的一種。

2008年，GPO的收入超過10億美元，利潤也有0.466億美元，但是隨后兩者都逐步下滑（見表1）。

表1 2008-2012年GPO的經(jīng)營收入一覽表

單位：百萬美元

（注：“SID”是“Secure and Intelligent Documents”的簡稱，即“安全和情報文件”）

與2008年相比，2012年的收入下降了32.60%；利潤下降了86.50%。2012年的利潤率僅為0.89%，比2008年下降了3.58個百分點（見表2）。

表2 2008-2012年GPO的經(jīng)營利潤

單位：百萬美元

這充分證明，GPO的運營機制近年來一直面臨極大的挑戰(zhàn)，忍受著進入數(shù)字時代之后重新定位的陣痛。

因此，在GPO的請求之下，美國公共管理研究院（National Academy of Public Administration）經(jīng)過調(diào)研，2013年1月為之推出了一份題為《重新啟動GPO》（REBOOTING THE GOVERNMENT PRINTING OFFICE）的研究報告，為其在數(shù)字時代的重新定位提出了諸多建議。GPO吸收了這些建議，在美國聯(lián)邦數(shù)字化的大框架之內(nèi)積極進行了改革。

2014年12月27日，GPO在官網(wǎng)上宣布，它的名稱正式從“Government printing office”（政府印刷局）改為“Government publishing office”（政府出版局）。

美國政府出版局CEO德維塔·萬斯-庫克斯（Davita Vance-Cooks）說：“‘出版一詞明確了GPO的服務(wù)范圍不僅限于已有的印刷型出版物，而且包括了數(shù)字型出版物，以及因為技術(shù)進步帶來的新型傳播方式。‘政府出版局這個名稱更好地反映了GPO現(xiàn)在能提供以及未來要提供的政府信息服務(wù)?！?/p>

GPO一直標(biāo)榜的使命是“讓政府信息暢達全美”（Keeping America Informed，也有人翻譯為“保證美國政府信息公開化”）。如果說有改變，那就是完成這個使命的方式，是在出版發(fā)行這個框架內(nèi)改變，還是信息傳播這個范圍內(nèi)改變，數(shù)字出版只是兩者之間一種過渡期的選擇。

GPO是美國聯(lián)邦政府官方信息的權(quán)威、數(shù)字化、安全的來源。它的職責(zé)在于美國政府信息產(chǎn)品的生產(chǎn)、獲取、編目、標(biāo)引、鑒定、傳播和保存。

可以預(yù)測的是，隨著信息技術(shù)的進一步發(fā)展，未來的GPO會成為“美國政府信息發(fā)布者”，甚至是“美國政府信息解決方案提供者”，不再僅僅是一個出版者，更不再是一個單純的印刷者。

二、運行機制

1. 管理機構(gòu)

GPO目前有1900名雇員。它的最高職位叫做“聯(lián)邦公共印刷官”（Public Printer of the United States），也是該機構(gòu)的首席執(zhí)行官（CEO）。2013年，現(xiàn)任聯(lián)邦公共印刷官德維塔·萬斯-庫克斯由美國總統(tǒng)提名，參議院通過。

2. 運營

GPO的印前經(jīng)營主要在于政府出版物數(shù)據(jù)庫的制作，由此產(chǎn)生的數(shù)字產(chǎn)品通過FDsys發(fā)布系統(tǒng)向公眾公開，實體產(chǎn)品等（印刷型出版物）的生產(chǎn)主要滿足于國會和聯(lián)邦機構(gòu)的需求。GPO的立法信息數(shù)據(jù)庫與美國國會圖書館合作共享，目的之一是為了HOMAS信息系統(tǒng)的運營，目的之二是由國會圖書館提供給參眾兩院的立法信息系統(tǒng)。GPO保證在投票之前網(wǎng)絡(luò)發(fā)布參議院會議報告。它也正在研發(fā)一個系統(tǒng)，網(wǎng)上發(fā)布兩院立法所需的憲法權(quán)威聲明。

通過GPO的努力，美國聯(lián)邦網(wǎng)上登錄系統(tǒng)采用了XML格式，以支持通過data.gov網(wǎng)站下載海量數(shù)據(jù)，GPO目前已經(jīng)開發(fā)出了網(wǎng)上登錄系統(tǒng)的2.0版。GPO先進的認(rèn)證系統(tǒng)基于公共密鑰基礎(chǔ)設(shè)施，是確保美國國會和聯(lián)邦機構(gòu)文件的數(shù)字安全的一個有效組成部分。該機構(gòu)與美國國會圖書館緊密合作，將政府文件（包括法規(guī)和國會記錄）全部數(shù)字化。自從20世紀(jì)70年代GPO開始數(shù)字化它的印前功能以來，它對數(shù)字化信息技術(shù)的運用已經(jīng)極大地提高了效率，減少國會信息產(chǎn)品成本約66%。自從GPO在20世紀(jì)90年代早期首次提供免費獲取政府文件的網(wǎng)絡(luò)通道開通以來，將信息傳播給公眾的成本也下降了66%之多。美國護照內(nèi)置先進的電子和印刷安全系統(tǒng)，與國際標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議保持一致。

GPO的印刷生產(chǎn)經(jīng)營的目的原本是為了美國國會的基本需求，但是也為了需要裝訂的出版物提供此類服務(wù)。

GPO也為主要的手機傳播平臺開發(fā)了APP應(yīng)用程序。該機構(gòu)的首個在線國會議員手機APP能提供給公眾有關(guān)國會議員的照片和其他信息。GPO也第一次把美國政府的總統(tǒng)預(yù)算案做成了APP程序。GPO也支持美國國會圖書館開發(fā)出適用于iPad的《國會記錄》APP。

3.與印刷行業(yè)的合作

GPO與私營印刷企業(yè)有著長期的合作關(guān)系，采購整個政府機構(gòu)需要的信息產(chǎn)品，每年為之支出約3.5億到4億美元。GPO每年按計劃采購所有產(chǎn)品（除了護照和安全證書之外）的75%，包括社?？?、人口普查表、納稅申報表格、醫(yī)療補助和老年保健醫(yī)療資料，還有其他產(chǎn)品。

GPO的采購系統(tǒng)為私營印刷企業(yè)提供了絕好的經(jīng)濟機會。大部分與GPO打交道的印刷廠都是20人及以下規(guī)模的小廠子。與GPO訂立印刷合同的承包商總數(shù)目前有16000家，產(chǎn)生了33.2萬個就業(yè)崗位。

4.產(chǎn)品存儲和發(fā)布

GPO的首個信息傳播系統(tǒng)主要是和全美1200家美國聯(lián)邦儲存圖書館進行長期合作。GPO定期向這些圖書館提供免費紙質(zhì)文獻、縮微膠片、光盤等多種載體的出版物。因此，它要求這些圖書館有責(zé)任為公眾提供免費、無限制的政府出版物的閱讀、檢索和使用。

今天，這種合作主要通過電子方式，實體產(chǎn)品只是在網(wǎng)上不能提供的地方出現(xiàn)。聯(lián)邦儲存圖書館是美國大眾和美國政府的主要聯(lián)系通道之一。任何人都可以訪問聯(lián)邦儲存圖書館，使用經(jīng)過編輯加工的聯(lián)邦文件。

另外，GPO也通過聯(lián)邦數(shù)字系統(tǒng)（FDsys，www.fdsys.gov）在線免費發(fā)布聯(lián)邦信息。FDsys系統(tǒng)已經(jīng)替換了原先的GPO Access系統(tǒng)，可提供41批38萬件政府文件。該系統(tǒng)自2009年1月上線以來，被檢索了2億多次。

除此之外，GPO通過實體書店和網(wǎng)上書店銷售政府出版物，與谷歌電子書（Google eBooks）合作提供電子圖書。它也在馬里蘭州的勞雷爾市和科羅拉多州的普韋布洛市提供按需打印設(shè)備，滿足對政府出版物的打印要求。

三、GPO對我國的啟示

1.立法保障信息自由

1966年，美國開創(chuàng)性地制定了《信息自由法案》，提出了為日后各國所效仿的“信息公開是原則，不公開是例外”的原則，其主要的內(nèi)容就是規(guī)定美國公民享有從政府的檔案館、手稿館、圖書館、報紙、雜志、電臺、電視臺、情報所、科研所獲得信息及使用信息的權(quán)利。這種權(quán)利不受年代的限制，從而在制度層面確保了公民獲得包括政府信息在內(nèi)的各種信息的權(quán)利，也促進了美國信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨之配套了一系列相關(guān)法規(guī)，這些法律相互關(guān)聯(lián)又相互獨立，共同構(gòu)建了美國政府信息公開的法律保障體系。

美國政府不斷對《信息自由法案》進行修訂，1996年通過第三次修改，提出了《電子信息自由法修正案》。美國政府對信息公開法規(guī)的一系列改革和修訂，在如何平衡個人隱私權(quán)保護和政府信息公開的需求，如何平衡公民的信息獲取權(quán)、監(jiān)督行政權(quán)和確保政府信息安全等方面做出了有效的探討。

2.建立在信息公開制度之上

美國的政府出版物管理體制建立在信息公開制度上。這種制度以法律形式固定下來。信息公開制使得以傳播政府信息為目的的政府出版物有了存在的可能，同時信息公開制度的實現(xiàn)也需要政府出版物管理制度來保證和體現(xiàn)。因此，兩者的關(guān)系是相互關(guān)聯(lián)、密不可分的。

3.功能是傳達政府信息

GPO的口號就是“Keeping America informed”，有多種譯法：“讓公眾了解美國”“讓政府信息暢達全美”“讓公眾了解美國政府信息”，等等。這是尊重美國公民知情權(quán)的主要手段之一。

美國工具書專家蓋茨的說法則為之做了很好的注腳，他認(rèn)為美國政府出版物的目的是“使公眾得以了解情況，以使每個公民都能了解和利用政府所提供的公務(wù)，并且更好地履行自、己作為公民應(yīng)盡的義務(wù)”。

因此，GPO的功能就是傳達美國政府信息。美國龐大的國家機器在其運轉(zhuǎn)過程中，眾多的政府部門在其公務(wù)活動中，每天都會產(chǎn)生大量的文件、信息，把這些信息如實、快捷地傳達給美國公眾就是政府出版機構(gòu)的最主要的功能。

4.嚴(yán)格區(qū)分政府行為和市場行為

美國政府出版物管理體制是為了切實保證公眾自由獲取政府信息而建立起來，并且不斷完善的。政府信息的出版和公開，是一種完全的政府行為，與商業(yè)出版和市場行為有著嚴(yán)格的界限。按美國法律的規(guī)定，由政府出資出版發(fā)行的出版物就是政府出版物。政府出版物的印刷出版不以盈利為目的，對公眾幾乎是免費的，并且沒有版權(quán)，任何人都可以自由使用。政府行為與市場行為的嚴(yán)格界限，使政府出版物與非政府出版物之間有清晰的界限。