□ 衡陽市地方稅務(wù)局課題組（參與成員：曾秀，陽愛國，王瓊）

（衡陽市地方稅務(wù)局，湖南 衡陽 421001）

“營改增”后地方稅收征管體系的重構(gòu)*

□ 衡陽市地方稅務(wù)局課題組
（參與成員：曾秀，陽愛國，王瓊）

（衡陽市地方稅務(wù)局，湖南 衡陽 421001）

“營改增”后以往圍繞營業(yè)稅所設(shè)置的以票控稅模式將失去存在的基石，給地方稅收和地稅部門的征管模式帶來巨大的挑戰(zhàn)。對(duì)此，筆者從分析“營改增”對(duì)地方稅收征管的影響入手，著重分析“營改增”后存在級(jí)次、信息、崗責(zé)不對(duì)稱的問題，最后從鞏固主體稅種、拓展綜合治稅、再造征管流程三個(gè)方面重構(gòu)地方稅體系提出看法。

“營改增”；地方稅收征管體系；重構(gòu)

從2013年8月1日交通運(yùn)輸業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營改增”以來，全國范圍內(nèi)的“營改增”試點(diǎn)正在分步推進(jìn)，預(yù)計(jì)從2016年開始，“營業(yè)稅”——這一飽受爭議卻又獨(dú)樹一幟的地方稅主體稅種，將徹底退出稅收舞臺(tái)。對(duì)于地稅部門而言，不折不扣地執(zhí)行“營改增”政策，既是提高稅收效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的務(wù)實(shí)之舉，更是壯士斷腕、二次創(chuàng)業(yè)的全新起點(diǎn)?！盃I改增”后，如何重構(gòu)地方稅收征管體系，實(shí)現(xiàn)無營業(yè)稅時(shí)代的穩(wěn)過渡和新跨越，是擺在各級(jí)地稅部門面前的首要問題?！坝诜ㄖ苎?，于事簡便”。只有深入分析“營改增”對(duì)于地方稅收征管的影響，著力解決當(dāng)前地方稅收征管中的不對(duì)稱問題，才能開辟一條地稅事業(yè)持續(xù)發(fā)展的坦途。

一、“營改增”對(duì)于地方稅收征管的重大影響

“營改增”對(duì)于地稅部門的影響，無疑是全面的和深遠(yuǎn)的。就我省地稅系統(tǒng)來說，“營改增”全面完成以后，地稅部門每年將減少近470億元的稅收收入，約占2014年全部地稅收入的34%，可謂是“傷筋動(dòng)骨”。①同時(shí)，“營改增”后，地稅部門將失去“發(fā)票”這一地方稅收征管的重要工具。在完成主體稅種、管理模式和征收方式等三大切換后，地方稅收征管格局將發(fā)生重大的變化。

（一）主體稅種切換

營業(yè)稅退出后，如果根據(jù)2014年全省地稅收入的結(jié)構(gòu)來推算，契稅將成為第一大地方稅種，收入規(guī)模為148億元；其次是個(gè)人所得稅，收入規(guī)模為139億元；其次是城市維護(hù)建設(shè)稅，收入規(guī)模為114億元；第四名為企業(yè)所得稅，收入規(guī)模為109億元。②契稅屬于行為稅，其征稅范圍僅限于房地產(chǎn)交易。城市維護(hù)建設(shè)稅屬于附加稅，沒有獨(dú)立性。顯然，這兩者均難以承擔(dān)起地方稅收主體稅種的重任。相反地，所得稅（包括企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅）涵蓋企業(yè)和個(gè)人的全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，涉及其他地方稅收的計(jì)算和稅前扣除，具有總攬全局的作用，理應(yīng)成為“營改增”后地方稅收的主體稅種。同時(shí)，所得稅傾注于應(yīng)納稅所得額的管理，計(jì)稅方式遠(yuǎn)比營業(yè)稅復(fù)雜和嚴(yán)謹(jǐn)。在收入總額、扣除項(xiàng)目和資產(chǎn)等管理環(huán)節(jié)，均可嵌入對(duì)應(yīng)的其他地方稅收管理?？梢灶A(yù)見，所得稅成為主體稅種后，地方稅收征管的環(huán)節(jié)增多、鏈條延伸、體系更全、標(biāo)準(zhǔn)更細(xì)，必將開啟地方稅收管理的嶄新時(shí)代。

（二）管理模式切換

發(fā)票一直是地方稅收征管的重要載體。“營改增”后，地稅部門將不再負(fù)責(zé)任何發(fā)票管理。沒有了發(fā)票，我們將失去“發(fā)票管稅”這一傳統(tǒng)的稅收管理模式。過去直接或者間接依靠“發(fā)票管稅”，我們就能征收入庫70%以上的地方稅收收入，儼然“有如神助”。③現(xiàn)在離開了發(fā)票，地方稅收管理的“定海神針”在哪里呢？答案只有一個(gè)，那就是堅(jiān)定不移地走“依法治稅”的路子。這既是依法治國方略在稅收領(lǐng)域的集中體現(xiàn)，也是落實(shí)稅收政策、規(guī)范稅收征管的現(xiàn)實(shí)選擇。其實(shí)，“發(fā)票管稅”從來就不是地方稅收管理的唯一手段。以往我們對(duì)于增值稅納稅人的地方稅收管理，并沒有“發(fā)票管稅”的手段，而是推行申報(bào)納稅，同樣取得了成效?！盃I改增”后，我們再也不能沉湎于對(duì)“發(fā)票管稅”的依戀，甚至于寄希望于委托代征，這將使我們失去立足之本。當(dāng)務(wù)之急的是，我們要高舉“依法治稅”的大旗，全面推行申報(bào)納稅制度，認(rèn)真落實(shí)稅收政策，嚴(yán)格遵循法定程序，扎實(shí)做好申報(bào)、征收、檢查和服務(wù)等各項(xiàng)稅收工作，徹底走出“發(fā)票管稅”下權(quán)責(zé)不分、管理粗放的怪圈，使稅收征管秩序更加有序、規(guī)范。

（三）征收方式切換

“營改增”后，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收管理鏈條基本完善。在層層抵扣的計(jì)稅方式下，納稅人與其上下游各方的稅收聯(lián)系將更加緊密。為了獲得最大的稅收利益，大多數(shù)納稅人將會(huì)主動(dòng)健全會(huì)計(jì)核算，并相互配合、相互制約、相互印證，進(jìn)而提高全社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的透明度，為稅收管理提供較為完備的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)。在這種情況下，過去以核定征收為主的地方稅收征收方式，將會(huì)逐漸被查賬征收方式所替代。查賬征收方式下，地方稅收征管能否取得更大的成效，取決于納稅人對(duì)于稅法的主動(dòng)遵從和社會(huì)稅收治理能力。在資源和信息相對(duì)有限的情況下，地稅部門必須順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的變化，對(duì)既有的稅收征管體系做出相應(yīng)調(diào)整，將地方稅收管理融入國家治理體系，并依托國家治理體系，提高稅法遵從度和納稅人滿意度，降低稅收流失率和征納成本。

二、“營改增”后地方稅收征管亟待破解的難題

所得稅作為地方稅收的主體稅種，與其中央、地方共享稅的收入級(jí)次之間，存在著不對(duì)稱，在一定程度上限制了其主導(dǎo)作用的發(fā)揮。同時(shí)，地方稅收管理模式和征收方式的切換，與信息不對(duì)稱、崗責(zé)不對(duì)稱等固有征管難題的疊加，困擾著未來地方稅收征管的發(fā)展。

（一）級(jí)次不對(duì)稱問題

所得稅屬于中央和地方共享稅，分享比例分別為60%、40%。地方分享比例的偏低，與納稅人享受的地方公共產(chǎn)品并不對(duì)稱，在一定程度上挫傷了地方政府的積極性，也加劇了財(cái)政資金的過度集中，其后引發(fā)了“土地財(cái)政”和地方債務(wù)危機(jī)等一系列財(cái)政經(jīng)濟(jì)問題。2014年，我國中央財(cái)政占全國的一般預(yù)算收入比例為55．5%，支出比例僅為14．9%，當(dāng)年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占地方一般財(cái)政預(yù)算支出的比例分別為41．2%。④如此之高的轉(zhuǎn)移支付比例，明顯違背了分稅制改革的初衷，事實(shí)上1994年-2001年，地方企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，一直是地方財(cái)政收入。收入級(jí)次的不對(duì)稱，一度使所得稅的征收管理陷入了困局。共享稅制下，所得稅的增量，省、市、縣（區(qū)）地方政府只能共同分享其中的40%，難以調(diào)動(dòng)其強(qiáng)化所得稅征收管理的積極性。“營改增”后，所得稅成為主體稅種，但所能贏得的地方政府支持力度仍然相對(duì)有限。長此以往，所得稅只是名義上的主體稅種，整個(gè)地方稅收征管體系仍然處于“群龍無首”的境地。同時(shí)，隨著營業(yè)稅的退出，按照現(xiàn)行政策規(guī)定，2016年以后新增企業(yè)的企業(yè)所得稅，將全部由國稅部門征收管理?！盃I改增”后，地稅部門將不再有新增的企業(yè)所得稅納稅人，征管范圍逐步縮小。無論如何，一個(gè)只有存量、沒有增量的主體稅種，根本無法支撐整個(gè)地方稅收管理的大局，這些都給未來地方稅收征管體系的建設(shè)帶來了隱憂。

（二）信息不對(duì)稱問題

信息不對(duì)稱理論認(rèn)為，掌握信息比較充分的人員，往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員，則處于比較不利的地位。在稅收管理活動(dòng)中，稅務(wù)機(jī)關(guān)要想取得有利的地位，就必須掌握比納稅人更多的信息。當(dāng)前，稅收信息的不對(duì)稱，主要體現(xiàn)為外部信息的不對(duì)稱，既包括納稅人信息的不對(duì)稱，也包括社會(huì)涉稅信息的不對(duì)稱?！盃I改增”后，地稅部門將失去發(fā)票這一重要的涉稅信息來源，面對(duì)納稅人報(bào)送的涉稅信息，稅務(wù)機(jī)關(guān)顯然處于不對(duì)稱的位置。同時(shí)，地稅部門獲取社會(huì)涉稅信息的途徑和方式還十分有限。如我省現(xiàn)有的政府公共信息平臺(tái)并不完善，有的地市雖然建立了統(tǒng)一的政府公共信息平臺(tái)，但信息殘缺不全，格式雜亂無章，更新頻率太慢，難以有效利用。政府各職能部門、第三方機(jī)構(gòu)向稅務(wù)機(jī)關(guān)定期提供涉稅信息的機(jī)制尚未建立，社會(huì)涉稅信息遠(yuǎn)不能滿足稅收管理的需要。此外，稅收信息的不對(duì)稱，還包括內(nèi)部信息的不對(duì)稱。主要表現(xiàn)為內(nèi)部信息處理不及時(shí)，信息化程度不高，分析運(yùn)用效果不佳等。

（三）崗責(zé)不對(duì)稱問題

目前我省地稅系統(tǒng)的稅收征管體制，仍以稅收管理員制度為主，實(shí)行“屬地劃片、分戶到人、固定管戶、各事統(tǒng)管”的辦法。隨著稅收環(huán)境的不斷變化，稅收管理員制度產(chǎn)生了崗責(zé)不對(duì)稱的問題。一是征納權(quán)利義務(wù)不明晰，圍繞發(fā)票管稅和事前審核設(shè)置的內(nèi)置程序，使稅收管理員無形之中主導(dǎo)著納稅人的涉稅事項(xiàng)，納稅人自行申報(bào)納稅的主體地位沒有真正確立。二是人員配置不合理，對(duì)所有的納稅戶均衡安排征管力量，管理層級(jí)低，管理幅度大，人均管理戶數(shù)過多，業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，專業(yè)化管理程度不高，往往顧此失彼、淺嘗輒止。三是管理重點(diǎn)不準(zhǔn)確，突出以組織收入為中心，將主要精力放到了催報(bào)催繳上，對(duì)納稅申報(bào)的質(zhì)量關(guān)注不多，對(duì)重點(diǎn)稅源和高風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)管理不到位。崗責(zé)不對(duì)稱的問題在“營改增”后將會(huì)更加突出。發(fā)票管理職能的取消，簡政放權(quán)的實(shí)施，使稅收管理員的職責(zé)更加“空心化”。在一般涉稅事項(xiàng)實(shí)行辦稅服務(wù)廳辦結(jié)以后，稅收管理員一時(shí)無所適從。而對(duì)復(fù)雜的涉稅事項(xiàng)，受到自身業(yè)務(wù)水平的限制，一般的稅收管理員往往難有作為。

三、“營改增”后地方稅收征管體系的重構(gòu)

（一）深化稅制改革，鞏固主體稅種

“營改增”行業(yè)的增值稅收入，目前全部作為地方財(cái)政收入?！盃I改增”全面完成后，出于簡化預(yù)算體制的考慮，這部分增值稅收入，不適宜繼續(xù)作為地方財(cái)政收入。如果沿襲增值稅75%：25%的分享比例，預(yù)計(jì)“營改增”后我省地方財(cái)政每年至少減收353億元（470 X25%）。彌補(bǔ)地方財(cái)政收入的缺口，主要有兩種方案：一是提高增值稅的地方分享比例。2014年我省營業(yè)稅和增值稅的總量為1172億元，不考慮“營改增”后稅收減少的因素，改革前地方財(cái)政收入為645億元（1172 X25%+470），要保障地方財(cái)政收入的既有收入，地方政府的分享比例要提高到55%（645÷1172），這一比例明顯偏高。⑤即使按照這一比例分享，全省各個(gè)市州的情況也大相徑庭。長沙、株洲、岳陽等工業(yè)區(qū)的地方財(cái)政收入，將比“營改增”前大幅增加，而其他地區(qū)的地方財(cái)政收入將減少。這一方案顯然行不通。二是將消費(fèi)稅和車輛購置稅調(diào)整為地方財(cái)政收入。2014年我省消費(fèi)稅558億元，車輛購置稅92億元。⑥從總量上看，我省地方財(cái)政收入似乎有所增長。但分地區(qū)來看，長沙（煙草）、岳陽（石化）的地區(qū)財(cái)政收入將成倍增加，其余地區(qū)的地方財(cái)政收入將大幅減少，這種方案更不合理。為了平衡省內(nèi)各地財(cái)政收入，也有人提出，在零售環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅，這種方案將會(huì)由于流通環(huán)節(jié)的多元化，造成征收管理混亂，無疑是在開歷史倒車。無論如何，在現(xiàn)有的流轉(zhuǎn)稅范圍內(nèi)，解決“營改增”所造成的地方財(cái)政收入減少問題，都是行不通的。我們認(rèn)為，還有一個(gè)方案可以采納，那就是將所得稅由共享稅調(diào)整為地方稅。同時(shí)，將車輛購置稅劃歸地方稅。2014年，我省企業(yè)所得稅為390億元，個(gè)人所得稅為112億元，合計(jì)為502億元。⑦地方財(cái)政將增加310億元的收入（502 X60%）。缺口43億元（353 -310），完全可以由車輛購置稅彌補(bǔ)。省內(nèi)不同地區(qū)之間，也可以基本實(shí)現(xiàn)平衡。⑧中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政的減收問題，可以通過調(diào)整部分企業(yè)的所得稅預(yù)算級(jí)次來解決。如央企控股企業(yè)的企業(yè)所得稅，可以向中央財(cái)政收入傾斜。省屬企業(yè)的企業(yè)所得稅，可以向省級(jí)財(cái)政收入傾斜。所得稅調(diào)整為地方稅后，將會(huì)極大地提高地方政府推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和強(qiáng)化所得稅征管的積極性。同時(shí)，由地稅部門負(fù)責(zé)所得稅的征收管理，將會(huì)更好地發(fā)揮其主體稅種的優(yōu)勢，帶動(dòng)整個(gè)地方稅收體系的優(yōu)化。

（二）升級(jí)信息管稅，拓展綜合治稅

要破解地方稅收征管面臨的信息不對(duì)稱問題，必須緊緊抓住“營改增”后社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)透明度提高的契機(jī)，以涉稅信息為紐帶，形成信息收集、信息處理、信息維護(hù)和綜合治稅等無縫對(duì)接的閉環(huán)系統(tǒng)。一是推行申報(bào)納稅制度，按照相關(guān)性和有用性原則，規(guī)范納稅人信息報(bào)送的時(shí)間、格式和內(nèi)容，運(yùn)用網(wǎng)廳申報(bào)、格式文件導(dǎo)入和手工錄入等方式，將納稅人信息完整無誤地錄入金稅三期系統(tǒng)。二是依靠當(dāng)?shù)攸h政，制定社會(huì)綜合治稅條例或者規(guī)章，建立各政府職能部門和第三方機(jī)構(gòu)定期向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供涉稅信息的機(jī)制。結(jié)合各部門的涉稅信息特點(diǎn)，制定對(duì)應(yīng)的涉稅信息收集模板，依托政府公共信息平臺(tái)和其他網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)社會(huì)涉稅信息收集的常態(tài)化。三是設(shè)立專門的涉稅信息管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)收集、整理、派發(fā)各類涉稅信息，并對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部涉稅信息管理工作進(jìn)行督查指導(dǎo)。完善金稅三期的涉稅信息管理模塊，運(yùn)用信息手段，對(duì)涉稅信息的準(zhǔn)確性和合法性進(jìn)行比對(duì)審查，為開展稅收后續(xù)管理服務(wù)。四是做好信息反饋，提高社會(huì)綜合治稅的效率。以稅源控管為目的，加強(qiáng)財(cái)稅部門與相關(guān)部門之間的分工協(xié)作，明確協(xié)稅護(hù)稅職責(zé)，構(gòu)建先稅后證、齊抓共管的地方稅收保障工作機(jī)制，將稅收管理提升至國家治理的高度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和稅收的和諧發(fā)展。

（三）再造征管流程，重組崗責(zé)體系

面對(duì)地方稅收管理模式和征收方式的切換，我們必須對(duì)現(xiàn)有的征管流程進(jìn)行重新規(guī)劃，按照構(gòu)建現(xiàn)代化征管體系的要求，再造征管流程，重組崗責(zé)體系。一是嚴(yán)格按照稅收征管規(guī)范和納稅服務(wù)規(guī)范的規(guī)定，對(duì)現(xiàn)有的征管流程進(jìn)行清理。堅(jiān)持依法治稅，遵循法定工作程序，落實(shí)簡政放權(quán)政策，撤銷不符合規(guī)定的發(fā)票管稅和事前審批等內(nèi)置程序，維護(hù)納稅人自主申報(bào)納稅的合法權(quán)益。突出基礎(chǔ)管理，優(yōu)化納稅服務(wù)。實(shí)施“三證合一”后，建立“工商登記信息交換——催報(bào)催繳——稅費(fèi)種認(rèn)定（項(xiàng)目登記）——征收方式確定——申報(bào)納稅”等地方稅收基礎(chǔ)管理新模式。二是調(diào)整稅收征管重心，以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，將主要精力放到重點(diǎn)稅源和高風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)的管理上來。完善金稅三期的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理模塊，充分運(yùn)用現(xiàn)代數(shù)據(jù)分析手段和信息技術(shù)，審核分析各類涉稅數(shù)據(jù)，識(shí)別納稅風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的納稅人，分別采取不同的應(yīng)對(duì)措施。對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)納稅人，由辦稅服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。對(duì)中風(fēng)險(xiǎn)納稅人，由稅源管理部門實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)納稅人，由稽查部門實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。通過實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理，合理配置稅收管理資源，有效防范和化解稅收風(fēng)險(xiǎn)。三是廢除稅收管理員制度，實(shí)行一般涉稅事項(xiàng)的辦稅服務(wù)廳前移，推行稅收專業(yè)化管理，實(shí)現(xiàn)從“管戶制”向“管事制”的轉(zhuǎn)變。按照規(guī)模、行業(yè)和年納稅總額等標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)納稅人進(jìn)行分級(jí)，對(duì)稅源管理事項(xiàng)進(jìn)行分類，因事設(shè)崗，分崗管事。適當(dāng)提高重點(diǎn)稅源和重大涉稅事項(xiàng)的管理層級(jí)。加強(qiáng)稅務(wù)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立專業(yè)人才長效培養(yǎng)機(jī)制，建立不同涉稅事項(xiàng)的專家團(tuán)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)從單兵作戰(zhàn)向團(tuán)隊(duì)協(xié)作的轉(zhuǎn)變。健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和內(nèi)控機(jī)制，通過“制度+科技”的手段，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的關(guān)聯(lián)和制衡。加快轉(zhuǎn)變征管質(zhì)量評(píng)價(jià)方式，摒棄唯收入論，探索建立以提高稅法遵從度和納稅人滿意度、降低稅收流失率和征納成本為主要內(nèi)容的的征管績效量化考核體系，發(fā)揮績效考核的指揮棒作用，不斷提升地方稅收征管的質(zhì)效。

注釋

①②數(shù)據(jù)來源于2014年12月《湖南地稅收入會(huì)統(tǒng)報(bào)表》．

③根據(jù)《2014年湖南地稅收入分行業(yè)大類分稅種統(tǒng)計(jì)表》中營業(yè)稅、契稅以及交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、居民服務(wù)業(yè)等稅收收入測算．

④根據(jù)財(cái)政部國庫司發(fā)布的《2014年財(cái)政收支情況》中數(shù)據(jù)計(jì)算．

⑤⑥⑦增值稅、消費(fèi)稅數(shù)據(jù)來源于湖南省國稅局網(wǎng)站《湖南省國家稅務(wù)局2014年四季度各稅完成情況》，全省車輛購置稅數(shù)據(jù)由衡陽市國家稅務(wù)局提供．

⑧根據(jù)全省各市州營業(yè)稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅測算，所得稅轉(zhuǎn)換為地方財(cái)政收入后，預(yù)計(jì)長沙市地方財(cái)政收入增加44億元，省地稅直屬局減收21億元，其他市州財(cái)政收入有不同減收，但車輛購置稅劃為地方稅以后，各地財(cái)政收入基本持平．

F810．42

A

1008-4614-（2016）03-0013-04

2016-5-10

曾秀（1965—），男，湖南雙峰人，衡陽市地方稅務(wù)局黨組書記、局長。