婁成武 董　鵬

(東北大學(xué)，遼寧　沈陽　110167)

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中國政府改革的邏輯理路
——從簡政放權(quán)到供給側(cè)改革

婁成武 董鵬

(東北大學(xué)，遼寧沈陽110167)

中國政府歷次改革總體邏輯在于簡政放權(quán)。2013年之前政府機(jī)構(gòu)改革焦點(diǎn)放在簡政，注重政府機(jī)構(gòu)改革，其實質(zhì)是政府組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，目的是促使政府協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，提升行政效率。但是單純組織結(jié)構(gòu)調(diào)整尚不能滿足大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新時代的市場沖動，也不能完全去除阻礙經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的體制機(jī)制束縛，因此中共十八屆三中全會以來，政府改革思路側(cè)重放權(quán)，強(qiáng)調(diào)實施供給側(cè)改革。供給側(cè)改革包括制度供給、政策供給、資源供給、環(huán)境供給等四個向度，以全方位、系統(tǒng)化、漸進(jìn)式改革為原則，為需求方提供激勵機(jī)制、保障體系、精神環(huán)境，為需求方松綁，營造寬松自由空間，以供給側(cè)和需求方聯(lián)動并進(jìn)的方式，最終解放和發(fā)展生產(chǎn)力。

政府改革；改革邏輯；簡政放權(quán)；供給側(cè)改革

政府改革是呼應(yīng)環(huán)境變化、回應(yīng)社會公眾需求、化解發(fā)展風(fēng)險的有效途徑。中共十八屆三中全會提出，深化行政體制改革，進(jìn)一步簡政放權(quán)?？梢灶A(yù)見，繼續(xù)推行政府改革是中國政府未來行政的基本思路，并且在相當(dāng)時期內(nèi)政府會將簡政放權(quán)作為行政改革的中心環(huán)節(jié)。簡政放權(quán)并不是這幾年政府改革的全新創(chuàng)造，前幾次政府改革也曾有過“精簡、裁減、分流”之類核心主題。實際上，中共十八屆三中全會之前中國政府歷次改革均是以簡政放權(quán)作為總體邏輯。簡政放權(quán)包括精簡機(jī)構(gòu)人員和政府下放權(quán)力兩個方面，理論上政府改革應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌簡政與放權(quán)，但是基于不同條件約束，2013年之前政府推行的機(jī)構(gòu)改革側(cè)重簡政，中共十八屆三中全會以后政府改革調(diào)整思路，轉(zhuǎn)而以放權(quán)為主線，并且著力推行供給側(cè)改革。

一、十八屆三中全會之前政府改革的主調(diào)：組織結(jié)構(gòu)調(diào)整

現(xiàn)代政府的基本組織形式是官僚制，官僚制的基本特征是文本化、非人格化、專業(yè)化、等級規(guī)則、職位招聘等。[1]官僚制有助于提升組織運(yùn)轉(zhuǎn)的科學(xué)化和法制化水平，一定程度上去除人治干擾，但是官僚制在發(fā)展過程中呈現(xiàn)出組織僵化、運(yùn)作封閉、規(guī)模膨脹等弊端，使得官僚制成為政府改革的重心。新中國成立后，中國確立中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下各級政府分工負(fù)責(zé)的五級管理體制，保證國家機(jī)構(gòu)有序運(yùn)轉(zhuǎn)，但是改革開放初期，中國政府出現(xiàn)比較嚴(yán)重的冗員繁政現(xiàn)象，在鄧小平同志的提議下，中國政府開始進(jìn)入精兵簡政的歷史過程。

(一)政府機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)

延續(xù)著精兵簡政的歷史大背景，中國政府從1982年以來進(jìn)行過七次改革，學(xué)者將其統(tǒng)稱為政府機(jī)構(gòu)改革。1982、1988、1993、1998年四次機(jī)構(gòu)改革主要是減少部門數(shù)量，壓縮人員編制，其中1998年機(jī)構(gòu)改革裁減力度最大，將國務(wù)院組成部門由40個直接精簡為29個。此外，1988年提出政府職能轉(zhuǎn)變之后，之后的政府機(jī)構(gòu)改革又將政府職能列為核心議題，相繼強(qiáng)調(diào)調(diào)整優(yōu)化政府經(jīng)濟(jì)管理職能、社會管理職能、公共服務(wù)職能。從政府職能轉(zhuǎn)變角度出發(fā)，2008年機(jī)構(gòu)改革以大部門制為主導(dǎo)思路，正部級單位減少了4個；2013年政府機(jī)構(gòu)改革通過重組國家海洋局、國家能源局以及組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、國家食品藥品監(jiān)督管理總局等方式，將機(jī)構(gòu)調(diào)整與政府職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合。

綜觀歷次政府機(jī)構(gòu)改革，其基本內(nèi)涵是通過合并重組，將政府部門原來分散的機(jī)構(gòu)、職能統(tǒng)一起來，形成邊界清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)流暢的政府結(jié)構(gòu)。機(jī)構(gòu)改革是對官僚制結(jié)構(gòu)形式和內(nèi)容的調(diào)整，不過，改革開放后中國政府改革設(shè)想的路徑一開始不局限于機(jī)構(gòu)改革。1987年中共十三大提出黨政分開，主要措施包括“建立國家公務(wù)員制度，黨的屬地化管理制度，以及撤銷黨務(wù)系統(tǒng)中與政府重疊的部分?！盵2]按照這個思路，中國行政體制改革納入政治體制改革進(jìn)程。隨著黨政分開思路在實踐中遭遇挫折，改革目標(biāo)發(fā)生置換，行政體制改革逐漸成為黨和國家改革的重心，其最明顯的特點(diǎn)是“不強(qiáng)調(diào)整個政府的全面改革，而是重視一些具體機(jī)構(gòu)的改革，”[3]政府機(jī)構(gòu)改革所要解決的是社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下行政資源在政府內(nèi)部配置問題，其目的是推動國家經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，調(diào)整原有人員、機(jī)構(gòu)設(shè)置是短期內(nèi)最可行的辦法，因此，歷次政府改革通過 “定機(jī)構(gòu)、定編制、定職能”的三定方案，不斷變化著部門數(shù)量、人員編制、職能設(shè)定。中共十八屆三中全會前機(jī)構(gòu)改革的最直觀結(jié)果就是政府組成部門數(shù)量的增減和名稱的轉(zhuǎn)變，其實質(zhì)是政府組織的內(nèi)部調(diào)整，目的是使機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)一致，運(yùn)轉(zhuǎn)順暢，提升行政效率。

(二)政府機(jī)構(gòu)改革的影響

總的來看，中國政府機(jī)構(gòu)改革順應(yīng)了20世紀(jì)70年代末興起的世界范圍內(nèi)政府改革潮流。對于中國而言，機(jī)構(gòu)改革有助于實現(xiàn)計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，使政府在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中找到全新角色，逐漸演化出適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的政府職能。此外，機(jī)構(gòu)改革以組織結(jié)構(gòu)調(diào)整為重點(diǎn)，確實在一定程度上理順了政府部門間關(guān)系，優(yōu)化了行政資源配置，進(jìn)而提升著政府效能。

但是單純以組織結(jié)構(gòu)調(diào)整為主調(diào)的機(jī)構(gòu)改革難以產(chǎn)生推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的持久動力。改革焦點(diǎn)過于集中在機(jī)構(gòu)設(shè)置，缺乏系統(tǒng)性設(shè)計；中央政府改革力度較大，而地方政府大多簡單復(fù)制中央政府改革方案，缺乏地方特色創(chuàng)新；歷次改革大多沒有達(dá)到預(yù)期結(jié)果，陷入人員和組織數(shù)量上的膨脹-精簡-膨脹的循環(huán)；政府權(quán)力失范的頑疾依然存在，權(quán)力越位、失位、缺位的現(xiàn)象長期得不到有效解決。因此，以組織結(jié)構(gòu)調(diào)整為主題，以機(jī)構(gòu)改革為特色的政府改革盡管在簡政方面付出巨大精力和成本，取得一定成效，但是這種偏重簡政的改革方式依然存在著較大局限性，尤其是中國步入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新常態(tài)，需要全面深化改革保持前進(jìn)動力，以數(shù)量變化推動機(jī)構(gòu)改革不能實現(xiàn)行政體制的革新，要求政府采取新的改革思路予以破題。

二、十八屆三中全會后政府改革的焦點(diǎn)：下放權(quán)力

所謂權(quán)力是指“一種責(zé)任和控制系統(tǒng)，包括各種自發(fā)和建構(gòu)的國際和國內(nèi)安排、正式規(guī)則和非正式規(guī)則。”[4]權(quán)力是理解政府現(xiàn)實運(yùn)作的關(guān)鍵，調(diào)整權(quán)力也是政府改革的重要方式。中共十八屆三中全會以來政府改革思路出現(xiàn)明顯的轉(zhuǎn)向，將放權(quán)作為新時期改革焦點(diǎn)。放權(quán)與簡政不同，簡政側(cè)重組織形式調(diào)整，是數(shù)量的改變，放權(quán)則是指向作為政府核心特征和關(guān)鍵資源的權(quán)力范疇。放權(quán)也不同于分權(quán)，分權(quán)是個政治學(xué)概念，與國家體制、政治體制基本架構(gòu)有關(guān)，主要指向地方政府相較于中央政府在人事、財政、行政、司法、立法等方面的相對獨(dú)立性與自主權(quán)；放權(quán)主要指向掌握核心資源與話語權(quán)的中央政府行為。中國高度集中的中央集權(quán)體制傳統(tǒng)以及建國來社會發(fā)展現(xiàn)實決定著中央政府在社會中居于主導(dǎo)地位，中央政府掌握著放權(quán)的時機(jī)和程度，因此政府放權(quán)在中國語境下第一個維度是行政系統(tǒng)內(nèi)部中央政府向地方政府下放權(quán)力。中央政府向地方政府放權(quán)是改革多次觸及尚未完全實現(xiàn)的舊課題，與此同時現(xiàn)階段政府放權(quán)還增加了另外一個維度，即政府向行政系統(tǒng)外部的市場、社會、公民下放權(quán)力。中國政府改革焦點(diǎn)由簡政到放權(quán)的轉(zhuǎn)換以及放權(quán)維度的擴(kuò)展，有著深刻的社會和制度背景。

(一)政府放權(quán)改革的背景

自從中共十一屆三中全會確立以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)方針之后，中國社會和政府最重要的任務(wù)就是建成和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)。盡管2008年政府機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)開始強(qiáng)化政府社會管理、公共服務(wù)職能，但是中國政府將發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)管理和服務(wù)的最根本途徑，政府改革自始至終都優(yōu)先服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。只是不同時期政府面臨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)存在差異，政府改革的側(cè)重點(diǎn)也在發(fā)生著轉(zhuǎn)換。如果說2013年之前簡政原因在于政府規(guī)模龐大制約著行政效率提高的話，那么當(dāng)前政府放權(quán)改革則是基于發(fā)展新常態(tài)以及行政體制現(xiàn)狀做出的重要決策。

1.大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的市場沖動要求改善行政生態(tài)

在中國體制條件下，政府改革受到執(zhí)政黨路線方針的直接領(lǐng)導(dǎo)。在進(jìn)入“十三五規(guī)劃”前夕，中國共產(chǎn)黨認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)入發(fā)展新常態(tài)，既有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展動力轉(zhuǎn)換、發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變等良好態(tài)勢，也有多種矛盾風(fēng)險疊加的現(xiàn)實。在新常態(tài)條件下，調(diào)動市場各類主體的積極性和創(chuàng)造力，成為中國政府的戰(zhàn)略選擇。改革開放前二十年，中國通過政府主導(dǎo)的方式，逐步實現(xiàn)從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，其他主體更多地充當(dāng)被動參與者角色。進(jìn)入二十一世紀(jì)，中國市場經(jīng)濟(jì)逐漸超越政府人為建構(gòu)階段，開始進(jìn)入行業(yè)細(xì)分、全民參與的時期?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代電子商務(wù)、O2O商業(yè)模式等興起，極大地改變著普通人的日常生活和思維方式；中國14億人口的市場潛力為創(chuàng)新提供著少有的靈感源泉和活動腹地；創(chuàng)新所帶來的市場收益和潛在價值，對普通公眾產(chǎn)生著強(qiáng)烈吸引；2008年世界金融危機(jī)以來，世界經(jīng)濟(jì)陷入低迷，盡管中國保持著中高速增長，但是經(jīng)濟(jì)下行態(tài)勢也比較顯著，2015年國內(nèi)生產(chǎn)總值增速為6.9%，創(chuàng)下近25年來新低。受上述因素影響，自主創(chuàng)業(yè)成為時興的謀生方式，網(wǎng)店、微商等創(chuàng)業(yè)手段層出不窮，新思想、新流程、新產(chǎn)品服務(wù)不斷生成、采納和應(yīng)用，中國已經(jīng)進(jìn)入大眾創(chuàng)業(yè)和萬眾創(chuàng)新時代。

大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新遵循一般性經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在競爭和合作機(jī)制的調(diào)節(jié)下，成長為一種相當(dāng)強(qiáng)烈的市場沖動。這種市場沖動需要思維活躍、交流爭鋒的精神環(huán)境，以催生各種想象與創(chuàng)意；需要創(chuàng)意與市場需求的對接；還需要實現(xiàn)成果快速轉(zhuǎn)化的平臺。大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)時效性、轉(zhuǎn)化率，對各類非市場化因素干擾極為敏感，其成長要求寬松自由的大環(huán)境。這種大環(huán)境最重要的供給主體就是政府，中國政府在特定時期的行政生態(tài)對市場活動影響極大。行政生態(tài)是指政府運(yùn)行與自然環(huán)境、人類社會之間相互作用所造就的情形，在此處行政生態(tài)意指政府與市場之間的互動情況。中國政府通過制度建設(shè)、政策執(zhí)行等方式對市場發(fā)揮著主導(dǎo)作用，形成管制型和管理型行政生態(tài)。這種行政生態(tài)更多體現(xiàn)政府意志而非市場需求，因此容易對市場變化反應(yīng)緩慢。大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的市場沖動則對現(xiàn)有行政生態(tài)提出兩方面客觀要求。一是加強(qiáng)市場對政府的反向作用，要求政府及時捕捉市場信號，尊重市場需求，改善管制型和管理型行政生態(tài)；二是通過轉(zhuǎn)換政府與市場之間的關(guān)系，放松政府管制，簡化管理方式，提供有利于其生長的服務(wù)型行政生態(tài)。

2.政府不合時宜的體制機(jī)制束縛著市場和社會活力

市場是大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的基本生長環(huán)境，但是僅靠市場尚不能完全發(fā)掘其潛能。市場失靈的存在使得政府宏觀調(diào)控具有現(xiàn)實必要性，但是政府干預(yù)需要把握好與市場的邊界，“盡量避免對自由企業(yè)精神和個人創(chuàng)造性的發(fā)揮設(shè)置障礙?！盵5]理想狀態(tài)下政府應(yīng)當(dāng)是以市場需求為依歸，尊重市場規(guī)律，及時創(chuàng)新相應(yīng)體制機(jī)制。不過政府和市場遵循兩種不同的運(yùn)行機(jī)制，政府以官僚制作為主要組織架構(gòu)，按照等級體系和權(quán)力機(jī)制運(yùn)行，市場則自有其價值規(guī)律可循，運(yùn)行機(jī)制的差異使政府和市場可能會產(chǎn)生摩擦，其結(jié)果大多是政府對市場干預(yù)過度，影響著市場正常運(yùn)行和資源配置效率。

政府和市場產(chǎn)生張力的原因除了運(yùn)行機(jī)制的差異外，還有兩者創(chuàng)新能力的不同。市場逐利特點(diǎn)刺激著創(chuàng)造更新，其創(chuàng)新能力自然強(qiáng)大；相較而言，“官僚制是保證成員服從，維持社會秩序的管理手段，”[6]政府對于市場和社會追求控制，本身創(chuàng)新動力不足。一種政府體制機(jī)制形成之后，會有較強(qiáng)延續(xù)性，輕易不會做出大幅度調(diào)整。隨著時間推移，政府既有體制機(jī)制就有可能成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的阻力。在中國建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)過程中，政府充分發(fā)揮著“看得見的手”的作用，其宏觀調(diào)控曾經(jīng)幫助中國市場抵御多次全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的侵襲，保證國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。然而不容忽視的是，政府在管理市場經(jīng)濟(jì)過程中，產(chǎn)生出一批不合時宜的體制機(jī)制，對正常經(jīng)濟(jì)活動造成了許多負(fù)面影響。許多行業(yè)主管部門對經(jīng)濟(jì)活動層層加碼，一方面，經(jīng)常以行政指令替代市場規(guī)律，人為增加市場風(fēng)險和不可預(yù)期性，加大企業(yè)交易成本和信息成本；另一方面，政府采用行政許可和非行政許可事項審批等方式，設(shè)置市場經(jīng)濟(jì)活動準(zhǔn)入門檻，由此在政府內(nèi)部產(chǎn)生部門尋租、貪污腐敗等問題，嚴(yán)重干擾著正常經(jīng)濟(jì)活動，壓抑著企業(yè)和個人的從業(yè)信心和創(chuàng)新熱情，束縛著市場和社會發(fā)展活力。

(二)政府放權(quán)改革的思路

放權(quán)改革表明政府清楚地意識到大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新市場沖動對改善行政生態(tài)、創(chuàng)新體制機(jī)制的迫切要求。政府意圖在前幾次政府機(jī)構(gòu)改革簡政的基礎(chǔ)之上，通過行政系統(tǒng)內(nèi)外部權(quán)力的下放，調(diào)整其與市場、社會、公民的關(guān)系，改變政府管理和公共服務(wù)的基本方式，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)。

1.放權(quán)改革以行政系統(tǒng)內(nèi)外放權(quán)結(jié)合為總體設(shè)計

放權(quán)改革的第一個維度是行政系統(tǒng)內(nèi)部放權(quán)，所謂行政系統(tǒng)內(nèi)部放權(quán)意在調(diào)整中央政府與地方政府權(quán)限劃分，在保持中央政府掌控全局核心能力的前提下，著力賦予地方政府靈活性與相對自主權(quán)。通過中央政府放權(quán)，保證地方政府擁有開展改革必要的活動空間，激勵地方政府結(jié)合本地區(qū)情況開展改革探索，將中央指導(dǎo)與地方試驗結(jié)合起來，改變以往地方政府創(chuàng)新動力不足、簡單照搬中央改革的弊端。

放權(quán)改革的第二個維度是政府向市場、社會、公眾下放權(quán)力，這是本次放權(quán)改革非常顯著的特色。在市場經(jīng)濟(jì)方面，毋庸置疑的是中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)取得巨大成就，引發(fā)世界性關(guān)注，但是政府建構(gòu)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展路徑，使得中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)許多人為制度壁壘和機(jī)制障礙，政府對市場不當(dāng)干預(yù)引起的尋租活動和腐敗行為，額外增加了企業(yè)運(yùn)行成本，一定程度上抑制著市場創(chuàng)新活力，這些問題背后顯示著政府權(quán)力相對市場的強(qiáng)勢地位，因此市場經(jīng)濟(jì)中的政府權(quán)力需要進(jìn)行調(diào)整；在社會發(fā)展方面，社會組織是化解風(fēng)險、緩解矛盾的調(diào)節(jié)器，也是政府公共服務(wù)的重要協(xié)作者，同時還是政府放權(quán)改革的重要承接者，因此對秩序穩(wěn)定和政府管理都有著重要意義。目前中國各類社會組織發(fā)展相對曲折，顯現(xiàn)出先天不足、后天乏力的困境，一個基本原因是社會組織合法性以及活動權(quán)限受到層層約束，因此社會組織希望獲得政府權(quán)力的授予與讓渡；在公眾個體層面，改革開放以來，中國政府高度重視個人激勵機(jī)制的優(yōu)化，引導(dǎo)個體投入社會主義市場經(jīng)濟(jì)，憑借個體奮斗實現(xiàn)自身價值，相繼修改憲法和出臺《物權(quán)法》，依法保障個人合法權(quán)益。同時中國政府努力進(jìn)行收入再分配，完善社會保障體系，致力于落實共同富裕，應(yīng)該說上述舉措使中國公民個體權(quán)益受到了前所未有的保護(hù)。不過，政府權(quán)力過大限制著公民個體創(chuàng)新精神的充分發(fā)揮。各類由政府統(tǒng)管的行業(yè)資格認(rèn)證考試以及以行政模式推行的成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，對個體進(jìn)行自由創(chuàng)造和自主開拓產(chǎn)生著負(fù)面影響，這也要求政府通過自身權(quán)力調(diào)整為個體松綁。

放權(quán)的兩個維度詮釋著當(dāng)代中國政府改革的總體設(shè)計，這些設(shè)計已經(jīng)陸續(xù)體現(xiàn)在黨和政府的核心文件當(dāng)中，在組織結(jié)構(gòu)、財稅體制、經(jīng)濟(jì)體制、社會治理等方面均提出詳盡舉措。當(dāng)代中國政府改革的目的不僅在于優(yōu)化行政體制，提升政府管理和公共服務(wù)的能力，而且還要通過放權(quán)改革，實現(xiàn)解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力的最終目的。

2.放權(quán)改革以行政審批制度作為突破口

行政審批制度是政府以行政手段對市場進(jìn)行資格審查、市場準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定等系列規(guī)則的總稱?！缎姓S可法》是行政審批制度的重要法律依據(jù)，此外政府還設(shè)有大量非行政許可審批事項，用以補(bǔ)充《行政許可法》未能詳盡列舉的具體事項。

行政審批制度主要作用于市場經(jīng)濟(jì)活動的入口，本身只是政府管理經(jīng)濟(jì)的一部分，是政府有效調(diào)控市場經(jīng)濟(jì)的工具。不過行政審批制度的存在給各級政府帶來了巨大財政收益。中央政府和地方政府各自掌握著大量行政審批事項，幾乎所有審批事項都需要向企業(yè)和公民收費(fèi)，政府本身擔(dān)負(fù)的行政成本很低，由此產(chǎn)生出可觀的收入。審批事項分散于各職能主管單位，這就意味著各行政單位也能從行政審批當(dāng)中獲利，形成部門利益。行政審批產(chǎn)生的利益鏈條不僅僅存在于各級政府以及各主管部門，而且還延伸到市場社會當(dāng)中。政府設(shè)置各類行業(yè)資格考試，掌握著報名、培訓(xùn)、考試、發(fā)證等全過程，企業(yè)跟公民若想進(jìn)入某一行業(yè)，需要取得相應(yīng)資格資質(zhì)，周轉(zhuǎn)于各類行政部門，時間成本和經(jīng)濟(jì)成本較高，于是社會中出現(xiàn)一批依托行政審批制度的租證代理群體，通過向有需求的企業(yè)和個人租借相應(yīng)證件，收取服務(wù)費(fèi)用。由此可見，大量行政審批事項的存在，雖然使得政府和部分群體從中獲得一定收益，但是長遠(yuǎn)來看繁多的行政審批事項，對更大數(shù)量的企業(yè)和個人產(chǎn)生著消極影響，提高了企業(yè)創(chuàng)業(yè)成本和公民就業(yè)成本，影響著企業(yè)和公民的從業(yè)意愿，不利于實現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)總體利益。

因此從經(jīng)濟(jì)利益角度出發(fā)，改革行政審批制度顯得非常必要，不過這還不能完全解釋當(dāng)前政府放權(quán)改革以行政審批制度作為突破口的原因。行政審批制度之所以成為改革突破口，還在于這項制度實際包含著政府放權(quán)改革的兩個維度。前面已經(jīng)論述過政府放權(quán)改革有中央政府向地方政府放權(quán)以及政府向市場、社會、公民放權(quán)兩個主要維度，行政審批制度在設(shè)立和行使權(quán)力以及收益分配兩個方面同時牽扯到中央政府和地方政府，審批事項主要面向市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，對市場、社會、個人都有著直接關(guān)聯(lián)。以改革行政審批制度為突破口，能夠在這一過程中探索理順央地關(guān)系的運(yùn)行方法，激發(fā)地方政府改革熱情，同時通過削減行政審批事項，為市場社會和公民拓展活動空間，逐步調(diào)整政府與前述主體的權(quán)力邊界，實現(xiàn)政府向市場、社會、公民放權(quán)的目的。因而，放權(quán)改革以行政審批制度作為首先發(fā)力點(diǎn)，能夠較好地延續(xù)行政系統(tǒng)內(nèi)外結(jié)合改革的總體設(shè)計思路，且從調(diào)整政府、部門、市場、社會、公眾多方利益關(guān)系入手，若操作得當(dāng)，容易收獲立竿見影的效果。

三、當(dāng)代政府放權(quán)改革的核心：供給側(cè)改革

放權(quán)改革意味著中央政府通過層級結(jié)構(gòu)，將權(quán)力下放給地方政府，同時通過劃定政府邊界，將權(quán)力下放給市場、社會、公民，它并不等于政府權(quán)力的簡單加減法，而是指政府權(quán)力的行使過程更加科學(xué)化、規(guī)范化、法制化，放權(quán)改革的結(jié)果是將政府行政注意力聚焦于核心職能，不再謀求對社會細(xì)致入微的掌控。政府通過核心職能的履行，為市場、社會、公眾提供高效管理和優(yōu)質(zhì)服務(wù)。市場經(jīng)濟(jì)條件下政府成為管理和服務(wù)的供給者，其自身需要具備足夠供給能力，由此引出政府供給側(cè)改革的話題。

(一)政府供給側(cè)改革的四個向度

供給側(cè)改革，原意是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)高層針對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中產(chǎn)能過剩、樓市庫存以及債務(wù)風(fēng)險提出的針對性措施，在供給生產(chǎn)端調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。擔(dān)負(fù)著引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展責(zé)任的政府，同樣需要進(jìn)行供給側(cè)改革。供給側(cè)改革在行政意義上主要指向政府提供公共產(chǎn)品的能力。所謂政府供給側(cè)改革，是指在政府放權(quán)改革過程中，增強(qiáng)政府為需求方提供公共產(chǎn)品能力的變革。公共產(chǎn)品是政府供給側(cè)改革的呈現(xiàn)形式，公共產(chǎn)品可以分為有形產(chǎn)品和無形產(chǎn)品兩大類，進(jìn)一步可以細(xì)分為制度、政策、資源、環(huán)境四個方面，因此政府供給側(cè)改革就具有制度供給、政策供給、資源供給、環(huán)境供給四個基本面向。

1.制度供給側(cè)

制度理論認(rèn)為，“制度是指影響個體行為的結(jié)構(gòu)性制約因素。在制度約束下形成的個體行為具有穩(wěn)定性和規(guī)則性，即只要存在制度，個體行為和個體之間的互動就不會是隨機(jī)的，而會體現(xiàn)特定的模式和預(yù)測可能性”。[7]制度對人類社會具有重要作用。“制度賦予人們身份；制度產(chǎn)生分類；制度塑造社會的記憶和遺忘?！盵8]新制度主義“更加強(qiáng)調(diào)思想觀念、制度環(huán)境對組織的約束。組織不僅要追求適應(yīng)的技術(shù)環(huán)境，而且受制于制度環(huán)境?！盵9]

誠然組織受制于制度環(huán)境，不過組織也可以對制度形成反作用，影響制度生成和演化。只是現(xiàn)實中不同組織在制度環(huán)境中的地位和作用并不一樣。中國政府之外的其他組織在社會中處于從屬地位，受各種制度約束特征明顯，對于制度的反向直接建構(gòu)能力較弱，需要借助參與政府系統(tǒng)，形成政府議題的方式才有可能間接達(dá)成。中國政府作為一種行政組織在社會中居于主導(dǎo)地位，雖然也受既有制度規(guī)制，但是政府對制度擁有強(qiáng)大的反向建構(gòu)能力，可以通過人為建構(gòu)的方式修訂既有制度或者制定新制度，經(jīng)政府過程形成的制度，作為一種公共產(chǎn)品向社會供給，約束規(guī)范著整個社會。總之，政府是各種制度供給的主體，由政府供給的制度和制度變化會對社會其他組織產(chǎn)生最關(guān)鍵性影響，制度供給在政府供給側(cè)改革中處于基礎(chǔ)性地位，制度供給側(cè)改革能夠為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展貢獻(xiàn)長期驅(qū)動力。

2.政策供給側(cè)

與制度的持久影響相比，政府政策與具體領(lǐng)域密切相關(guān)，對該領(lǐng)域會產(chǎn)生直接作用。比如2015年9月頒布的深化科技體制改革方案，政府科技政策調(diào)整構(gòu)成其中心環(huán)節(jié)。改革方案中列舉出大量舉措，包括提高科研人員在初次分配中報酬比重，加大國有企業(yè)考核標(biāo)準(zhǔn)中創(chuàng)新比重，允許科研人員保留其基本待遇進(jìn)企業(yè)服務(wù)等，都顯示著政策應(yīng)用性、操作性的特點(diǎn)。因為政策與社會現(xiàn)實密切結(jié)合，所以要求政策具有相當(dāng)靈活度，以便及時調(diào)整，滿足社會發(fā)展需求。持續(xù)的政策供給，是落實執(zhí)政黨理念與戰(zhàn)略、達(dá)成制度目標(biāo)最有效的工具，也是政府供給側(cè)改革中最容易調(diào)整、變化最多、最能夠引起市場、社會、公民關(guān)注的方面。

3.資源供給側(cè)

制度供給與政策供給在很大程度上是政府對各種資源的重新分配。就供給側(cè)改革而言，資源包括政府系統(tǒng)內(nèi)部中央和地方財政、稅收資源以及政府系統(tǒng)外部資本、土地、人力、技術(shù)、信息資源。

稅收收入以及財政支出一直是影響中央和地方政府關(guān)系的關(guān)鍵要素。1994年兩稅制改革將稅收的主要收入歸入中央政府，地方政府保留著少量稅種，中央政府通過財政轉(zhuǎn)移支付和項目建設(shè)支出，向地方政府再分配財政稅收資源。兩稅制改革基本形成強(qiáng)中央、弱地方的局面，也是之后地方政府土地財政、各種行政收費(fèi)增加的重要成因。地方政府由于缺少足額稅收收入，可用于完善公共服務(wù)的財政支出難以維持穩(wěn)定，因此需要重新劃分中央和地方財政稅收資源。

此外政府手中還掌握著資本、土地、人力、技術(shù)、信息等資源。政府擁有數(shù)量龐大的財政收入，成為最重要的投資實體，2008年金融危機(jī)爆發(fā)之后，政府迅速推出4萬億投資計劃即是明證；借助土地國有制度，政府對城市國有土地有著絕對控制權(quán)，也能夠影響農(nóng)村集體土地的使用；通過各級地方人力資源平臺以及大量國有企業(yè)崗位，政府在人力資源市場有著相對強(qiáng)勢的話語地位；政府通過各類體制內(nèi)科研單位和高校院所以及國外技術(shù)引進(jìn)，在技術(shù)層面占據(jù)優(yōu)勢；政府還是各類數(shù)據(jù)信息的最主要來源。隨著大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新趨勢興起，政府壟斷各類資源的狀況正在發(fā)生變化。除土地資源外，市場逐漸成為人力資源分配的主要平臺，大量社會資本逐漸投入創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新過程，企業(yè)和個人逐步成為技術(shù)創(chuàng)新主體，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對政府信息公開提出新要求，市場、社會、個人需要政府加強(qiáng)資源供給。

4.環(huán)境供給側(cè)

環(huán)境是指與主體相聯(lián)系、彼此相互作用的各個系統(tǒng)的總和。供給側(cè)改革語境下環(huán)境是指政府影響需求方的各種系統(tǒng)，包括體制環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會文化環(huán)境、生態(tài)環(huán)境。

(1)體制環(huán)境。在中國現(xiàn)實政治狀況下，體制環(huán)境無疑在各類環(huán)境中具有決定意義。改革開放之后中國采取計劃體制，這一體制具體表現(xiàn)為政治權(quán)力集中、經(jīng)濟(jì)指令分派、社會文化高度一致，有些不顧實際的政策執(zhí)行曾經(jīng)對生態(tài)環(huán)境造成過嚴(yán)重破壞。改革開放后中國采取市場體制，這一體制表現(xiàn)為政治統(tǒng)一穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)市場主導(dǎo)、社會文化團(tuán)結(jié)寬容、生態(tài)有序改善。體制環(huán)境這種牽一發(fā)而動全身的特點(diǎn)要求保證這種環(huán)境供給的穩(wěn)定性，降低人為不確定性。

(2)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。經(jīng)濟(jì)環(huán)境是企業(yè)和個人開展商業(yè)活動的基礎(chǔ)，影響著企業(yè)家的生產(chǎn)經(jīng)營決策以及個人從業(yè)就業(yè)選擇。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)逐漸形成理性、公平、競爭的環(huán)境，但依舊存在不正當(dāng)競爭、非法壟斷、違背誠信等不良現(xiàn)象，因此需要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的凈化工作，維護(hù)自由競爭、合法經(jīng)營、誠實守信的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，同時還需要加強(qiáng)政府誠信建設(shè)，使經(jīng)濟(jì)環(huán)境具有相對穩(wěn)定的預(yù)期。

(3)社會文化環(huán)境。信息時代和全球化使得多種社會文化交融，社會異質(zhì)性愈發(fā)突出，此時更加需要創(chuàng)新改善社會文化環(huán)境供給，使社會文化的多樣性成為推動發(fā)展的動力而非阻力。具體來說，國家層面進(jìn)行社會主義核心價值體系建設(shè)，引導(dǎo)正確價值取向；社會層面推進(jìn)公共道德和公共文化建設(shè)，設(shè)計合理示范與規(guī)誡體系，樹立良好社會風(fēng)尚；個體層面引導(dǎo)個人將追求個性與培養(yǎng)公民精神統(tǒng)一起來。此外尤其值得關(guān)注的是，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境已經(jīng)成為社會文化環(huán)境的重要組成部分，網(wǎng)絡(luò)表達(dá)與現(xiàn)實行為日趨呈現(xiàn)結(jié)合態(tài)勢，因此政府需要加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的凈化，使其形成積極向上的文化特點(diǎn)。

(4)生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，直接關(guān)系到公眾生活幸福指數(shù)以及其對政府工作的評價。享受優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境，既是政府提供的公共福利，也是公民的重要權(quán)利。中國政府提出科學(xué)發(fā)展理念，致力遵循環(huán)境友好型發(fā)展道路，但是中國生態(tài)環(huán)境問題在局部領(lǐng)域依舊突出，比如近年來時常提及的霧霾天氣、PM2.5指數(shù)，已經(jīng)對公眾生活工作造成較大影響，生態(tài)環(huán)境需要進(jìn)一步整治。為此，政府應(yīng)當(dāng)深化生態(tài)體制改革，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境供給，實行最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度，使全社會共同治理，最終建成宜居中國。

(二)政府供給側(cè)改革的實施原則

放權(quán)改革根本目的在于解放發(fā)展生產(chǎn)力，政府供給側(cè)改革最終目的也是解放發(fā)展生產(chǎn)力。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，政府供給側(cè)改革需要謹(jǐn)慎設(shè)計，沿著科學(xué)正確原則推進(jìn)。

1.實行供給側(cè)全方位、系統(tǒng)化、漸進(jìn)式改革

供給側(cè)改革，是政府進(jìn)行的一場自我革命，涉及到體制機(jī)制的各個方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全方位調(diào)整。全方位改革包括制度層面的修正與創(chuàng)設(shè)，政策層面的執(zhí)行與反饋，資源層面的劃分與共享，環(huán)境層面的優(yōu)化與維護(hù)。這幾個層面的改革缺一不可，制度為政策確立指導(dǎo)思路，政策細(xì)化制度要義，資源和環(huán)境構(gòu)成制度和政策的基礎(chǔ)，同時以上四個方面改革都會對需求方產(chǎn)生約束和引導(dǎo)，所以供給側(cè)改革應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮上述四個方面。

全方位供給側(cè)改革可能會產(chǎn)生一定連鎖反應(yīng)，蘊(yùn)含著相當(dāng)程度的風(fēng)險，滋生一些新的矛盾，因此供給側(cè)改革還要實現(xiàn)降低風(fēng)險和維持秩序穩(wěn)定。為此，應(yīng)當(dāng)采取系統(tǒng)化改革方式，將社會主要組織和行為主體納入改革系統(tǒng)，使系統(tǒng)各個組成部分充分表達(dá)自己觀點(diǎn)，但是要注意各方面分歧不能超越維護(hù)統(tǒng)一團(tuán)結(jié)的總體原則。

政府供給側(cè)改革是一項全方位、系統(tǒng)化工程，不能采取成本高昂、容易引發(fā)混亂的激進(jìn)式改革。中國發(fā)展新常態(tài)和復(fù)雜國際局勢要求采取漸進(jìn)式改革道路?！皾u進(jìn)式改革的特點(diǎn)是分階段、分步驟、循序漸進(jìn)，以實驗和逐步過渡的方式推進(jìn)改革?！盵10]漸進(jìn)式改革一方面要求在維持中國政治體制穩(wěn)定的同時，對行政體制進(jìn)行有計劃、有重點(diǎn)的改革；另一方面要求中央供給側(cè)改革與地方改革試驗相結(jié)合，尤其需要調(diào)動地方政府的改革積極性。

2.為需求方提供激勵機(jī)制、保障體系和精神環(huán)境

供給側(cè)改革需要調(diào)動需求方發(fā)展的積極性，維持需求方前進(jìn)的持久動力，促使需求方有意愿進(jìn)行創(chuàng)新，這就要求政府優(yōu)化需求方的激勵機(jī)制、保障體系和精神環(huán)境。需求方激勵機(jī)制主要涉及市場準(zhǔn)入、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、承接政府轉(zhuǎn)移權(quán)力等幾個方面。應(yīng)當(dāng)通過簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，鼓勵企業(yè)進(jìn)行政府投資負(fù)面清單之外各個領(lǐng)域自由競爭；獎勵基礎(chǔ)性科學(xué)研究，調(diào)整稅收制度，加快營業(yè)稅改為增值稅進(jìn)程，降低企業(yè)和個人運(yùn)營成本和交易成本；引導(dǎo)企業(yè)和民間資本進(jìn)入養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域，培育和扶植合法行業(yè)組織積極承接政府讓渡的權(quán)力。

除此之外，政府還需要加強(qiáng)社會領(lǐng)域供給側(cè)改革，建立完善保障體系。這意味著政府首先要保障企業(yè)和公民的合法收益，增強(qiáng)其持久進(jìn)取的預(yù)期；其次還要在維持經(jīng)濟(jì)高速增長的同時，努力實現(xiàn)區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、群體間收益平等，避免差距過大；再次，落實依法治國，加快完善和更新法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)法，推行利益補(bǔ)償制度和過錯糾偏制度，使企業(yè)、社會組織、公民都能在法律體系下享有公平正義。

僅靠激勵機(jī)制和保障體系建設(shè)，需求方不一定會按照政府設(shè)想行動。政府還需要加強(qiáng)精神環(huán)境供給，使需求方具有行動的心理基礎(chǔ)和精神動力。具體來說，政府通過簡化行政程序，向市場社會放權(quán)，減少繁政亂政對市場社會的束縛，使市場社會以及公民感受到輕松自由的氛圍；政府還可以通過對社會弱勢群體給予政策傾斜，照顧到他們的切實利益，創(chuàng)造機(jī)會平等的生長環(huán)境，使處于不同經(jīng)濟(jì)地位的公民感受到個體尊嚴(yán)和流動空間；同樣政府可以加強(qiáng)公民參與力度，使制度設(shè)計和政策制定能夠體現(xiàn)公眾意志，讓企業(yè)、社會組織、公眾體驗到寬容民主精神，以此激發(fā)需求方行動意愿，使得政府供給側(cè)改革諸項舉措發(fā)揮真實效力。

3.實現(xiàn)供給側(cè)和需求方聯(lián)動并進(jìn)

供給側(cè)改革盡管側(cè)重政府本身，但是不能因此將其視為政府內(nèi)部規(guī)劃、實施、反饋評估的封閉過程。成功實現(xiàn)供給側(cè)改革要求政府與市場、社會、公民實現(xiàn)聯(lián)動。詹姆斯·威爾遜就認(rèn)為，因為效率和公平、遵守規(guī)則與自由裁量、市場化與管制之間存在張力，因此公眾應(yīng)當(dāng)廣泛參與政府行政。[11]這種把政府與外部主體相聯(lián)系的做法，是新公共管理運(yùn)動的顯著特征。新公共管理運(yùn)動主張政府應(yīng)當(dāng)以顧客需求為改革導(dǎo)向，以效率思維發(fā)現(xiàn)顧客需求，提升服務(wù)質(zhì)量。新公共管理運(yùn)動重視政府以外主體的思路對中國政府改革有著重要借鑒意義，不過應(yīng)當(dāng)注意不能盲目照搬新公共管理運(yùn)動顧客導(dǎo)向做法。西方改革已經(jīng)證明公共部門奉行顧客導(dǎo)向會引發(fā)許多問題，[12]使得政府公共性受到損害，加深公民對政府的不信任感；況且中國政府以全心全意為人民服務(wù)為根本宗旨，不能簡單套用市場化工具。中國政府供給側(cè)改革應(yīng)堅持公民導(dǎo)向，關(guān)注需求方的訴求表達(dá)，在維護(hù)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的前提下，結(jié)合中國實際選取供給側(cè)和需求方聯(lián)動并進(jìn)的具體方式。

一是堅持和維護(hù)中國根本政治體制，發(fā)揮中國共產(chǎn)黨在供給側(cè)改革中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，圍繞供給側(cè)改革的制度、政策、資源、環(huán)境各個領(lǐng)域的主要議題，積極引導(dǎo)企業(yè)、社會組織、公民個人參與政府過程，使需求方與黨和政府形成協(xié)作治理局面；二是在信息時代，政府需要跟蹤和掌握最新科技成果，更新供給側(cè)和需求方互動方式。政府應(yīng)該適應(yīng)和學(xué)會運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)新媒介與公民進(jìn)行溝通，及時獲取公民對政府供給側(cè)改革效果的大數(shù)據(jù)信息，提升供給側(cè)改革決策的科學(xué)化、精細(xì)化水平；三是需求方也應(yīng)該注意理解政府供給側(cè)改革的重要性和復(fù)雜性，及時反饋對政府供給側(cè)改革的意見和建議，同時注意分析、把握、利用政府供給側(cè)改革帶來的新機(jī)會、新紅利，實現(xiàn)與政府的協(xié)同并進(jìn)。

四、結(jié)語

從中國政府改革的邏輯理路不難分清，總體而言就是遵循簡政放權(quán)的整體思路。不過，這一邏輯并不一定在政府每次改革中都能做到并舉。政府內(nèi)外部的許多變量，比如中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念、政府行政的具體國情、社會民眾的利益訴求、國際社會的現(xiàn)實狀況，都有可能對當(dāng)時政府改革產(chǎn)生重要影響，左右著政府改革的實際重點(diǎn)。

2013年之前政府改革是一種機(jī)構(gòu)改革，是在簡政思路下進(jìn)行行政資源的優(yōu)化配置，組織結(jié)構(gòu)調(diào)整成為幾次政府改革的重點(diǎn)，雖然取得一定成效，但是不能完全承載大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的市場沖動，舊體制機(jī)制對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的束縛日益顯著，因此中共十八屆三中全會后中國政府著力進(jìn)行放權(quán)改革，從中央向地方和政府向市場、社會、公民兩個維度下放權(quán)力。在放權(quán)改革中，政府供給側(cè)改革成為其核心內(nèi)容。從簡政到放權(quán)再到供給側(cè)改革，反映著中國政府改革不斷探索的過程，也反映著當(dāng)前全面深化改革所面對的深刻時代變遷。未來中國政府放權(quán)改革，應(yīng)當(dāng)會沿著強(qiáng)化供給側(cè)改革的路徑，繼續(xù)堅持全方位、系統(tǒng)化、漸進(jìn)式推進(jìn)供給側(cè)改革的總體原則，在制度、政策、資源、環(huán)境等四個供給層面尋找操作方法，以期實現(xiàn)供給側(cè)與需求方兩輪驅(qū)動，協(xié)作并進(jìn)。

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[責(zé)任編輯：唐少奕]

教育部委托項目：“習(xí)近平總書記系列重要講話精神研究專項任務(wù)項目”(16JFZX016);國家社科基金一般項目“我國科技政策資源優(yōu)化配置研究”(13BZZ058).

婁成武，國家教育部哲學(xué)社會科學(xué)委員會委員，教育部公共管理類學(xué)科專業(yè)教學(xué)指導(dǎo)委員會主任委員，東北大學(xué)文法學(xué)院行政管理系教授，博導(dǎo)，主要研究方向：公共管理學(xué)、行政學(xué)；董鵬，東北大學(xué)文法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：行政改革。

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1002-6924(2016)07-123-130