【京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略分析】

一、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略出臺背景分析

（一）戰(zhàn)略背景簡述

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，旨在實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，推進(jìn)區(qū)域發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新，打造新型首都經(jīng)濟(jì)圈，對于實(shí)現(xiàn)國家城鎮(zhèn)集群發(fā)展戰(zhàn)略具有重大意義。該戰(zhàn)略是中國國務(wù)院總理李克強(qiáng)在2014年3月5日作政府工作報(bào)告時(shí)提出的。2014年2月26日，中共中央總書記習(xí)近平在聽取京津冀協(xié)同發(fā)展專題匯報(bào)時(shí)，將京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，并對三地協(xié)作提出七項(xiàng)具體要求。2015年，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》正式出臺，支持在交通一體化、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等領(lǐng)域率先取得實(shí)質(zhì)性突破，加大體制改革力度，強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，選擇有條件的地區(qū)和領(lǐng)域開展試點(diǎn)示范，積極穩(wěn)妥推進(jìn)非首都核心功能疏解。

（二）戰(zhàn)略發(fā)展歷程

京津冀都市圈區(qū)域合作具有較長歷史，早在20世紀(jì)80年代，京津冀都市圈的區(qū)域協(xié)調(diào)工作就已經(jīng)開展，過程中各時(shí)期關(guān)注的重點(diǎn)問題在不斷變化。

第一階段（1982年—1989年）：1982年，北京在《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》中首次提出“首都圈”的概念，隨后進(jìn)行了首都圈規(guī)劃，成立了全國最早的區(qū)域協(xié)作組織——華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作會(huì)，解決地區(qū)間的物資調(diào)劑，指導(dǎo)企業(yè)開展橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合。

第二階段（1990年—2003年）：各地方政府更為專注于自身經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，在招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面展開激烈的競爭。京津冀都市圈的區(qū)域協(xié)作逐步削弱。區(qū)域內(nèi)大型國有企業(yè)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不利于區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)發(fā)展合作。

第三階段（2004年—2013年）：在國家發(fā)改委的召集下，北京、天津和河北的發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)在河北廊坊召開了京津冀都市圈發(fā)展和戰(zhàn)略研討會(huì)，三地官員達(dá)成了“廊坊共識”，決定就京津冀都市圈的基礎(chǔ)設(shè)施、資源、環(huán)境方面展開合作，并引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)行業(yè)和企業(yè)間的經(jīng)貿(mào)、技術(shù)合作，建立京津冀發(fā)改部門的定期協(xié)商制度。

第四階段（2014年至今）：京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，確定區(qū)域一體化發(fā)展和產(chǎn)業(yè)融合等工作的重要性，提高了三省各地政府對于這項(xiàng)工作的重視程度，未來區(qū)域?qū)?huì)得到更好的發(fā)展。

二、“京津冀協(xié)同發(fā)展”政策基本內(nèi)容分析

（一）“京津冀協(xié)同發(fā)展” 發(fā)展障礙破局

從目前城市圈發(fā)展理論和京津冀地區(qū)現(xiàn)實(shí)發(fā)展程度看，京津冀區(qū)域最有可能在“城市定位、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、交通配套、投資計(jì)劃”等方面首先破局。

（二）“京津冀協(xié)同發(fā)展”基本內(nèi)容

在經(jīng)過 2014 年三季度的政策密集出臺期后，2015 年 2 月 10 日習(xí)近平主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第九次會(huì)議，強(qiáng)調(diào)“疏解北京非首都功能，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展”。在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上，審議研究了京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要。2015年4月30日，中央召開會(huì)議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。會(huì)議指出，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)重大國家戰(zhàn)略。戰(zhàn)略的核心是有序疏解北京非首都功能，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子，探索出一種人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成新增長極。

1.多條互聯(lián)互通交通基礎(chǔ)設(shè)施提上建設(shè)日程。2015年，京津冀區(qū)域內(nèi)互聯(lián)互通的焦點(diǎn)之一便是津保鐵路。津冀兩省市的政府工作報(bào)告同時(shí)提出，要確保津保鐵路建成通車。全程157千米的這條鐵路將把津保之間的路程縮短到一小時(shí)之內(nèi)，連通起京廣、京滬、京九等線路，并與京廣高鐵、津秦高鐵、京滬高鐵、京津城際實(shí)現(xiàn)無縫連接。京津冀協(xié)同發(fā)展需要這樣的互聯(lián)互通，目前在此區(qū)域，各種由于“斷頭路”和“一公里壁壘”而形成的交通斷崖還有不少。2015年北京市政府工作報(bào)告中明確提出，要打通一批“斷頭路”，并提到要抓好京沈客專、京張鐵路、京臺高速等跨省市鐵路、高速公路和國省干線公路建設(shè)。河北也把京沈、京張兩線路列為重點(diǎn)，此外還提出力促廊涿城際開工，做好京唐客專等線路前期工作，加快建設(shè)北京大外環(huán)、京秦等高速公路，基本完成普通干線“瓶頸路”拓寬改造。在京津冀區(qū)域，全國路網(wǎng)密度最高、交通運(yùn)輸最繁忙與交通發(fā)展最不均衡的情況并存。就此，天津市希望改變以北京為單核的區(qū)域交通模式，構(gòu)筑京津雙核的區(qū)域交通中樞，優(yōu)化提升京津冀交通一體化水平。天津市2015年的政府工作報(bào)告中重點(diǎn)提及了京津城際延伸線、京津城際機(jī)場引入線等線路，并提出推動(dòng)京津第二城際規(guī)劃立項(xiàng)。京津之間目前已有兩條高鐵（京津城際和京滬高鐵）。2014年京津兩地簽署的《交通一體化合作備忘錄》中包含京津第二高鐵。

2.建設(shè)承接平臺促三地間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加速。解決北京的大城市病，僅僅靠北京自身的努力是有限的，必須在更大范圍內(nèi)來謀劃、來統(tǒng)籌、來推進(jìn)。從北京區(qū)位特征看，北京周邊被河北固安、三河等14個(gè)縣（市）以及天津的武清、薊縣環(huán)繞。河北、天津是承接非首都功能的天然最佳選擇。

北京方面，2014年北京下決心疏解非首都核心功能，關(guān)停退出一般制造業(yè)和污染企業(yè)392家，拆除中心城商品交易市場36個(gè)。北京還搭建了30個(gè)產(chǎn)業(yè)疏解合作平臺，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移疏解項(xiàng)目53個(gè)。在此過程中，曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)、張承生態(tài)功能區(qū)、天津?yàn)I?！嘘P(guān)村科技園、新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)等重點(diǎn)功能區(qū)正有序加快推進(jìn)。天津方面，2014年天津市提出要深化與北京科技創(chuàng)新合作，加快建設(shè)未來科技城、濱海中關(guān)村科技園、京津中關(guān)村科技城，打造京津國家級創(chuàng)新主軸。2014年，天津與北京、河北簽署一系列合作協(xié)議，著力推進(jìn)交通、環(huán)保等重點(diǎn)領(lǐng)域率先突破，實(shí)施京津合作示范區(qū)等一批重點(diǎn)合作項(xiàng)目，確定了濱海新區(qū)及有關(guān)區(qū)縣產(chǎn)業(yè)承接平臺，借重用好首都資源取得新成效。此外，天津還提出加快建設(shè)中國（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，致力于使其在服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展中實(shí)現(xiàn)更大突破，著力打造區(qū)域協(xié)同新平臺。河北方面，該省把共建平臺看作推動(dòng)產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作的重要途徑，提出要抓好北京新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、京冀曹妃甸現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)實(shí)驗(yàn)區(qū)、亦莊廊坊產(chǎn)業(yè)園和津冀涉縣天鐵循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)建設(shè)。

3.建立“水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償制度”推動(dòng)生態(tài)領(lǐng)域合作。北京市把建立“水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償制度”寫進(jìn)了2015年的政府工作報(bào)告。按照北京市制定的辦法，2015年1月起，北京市上游區(qū)縣向下游區(qū)縣排水時(shí)，如果水質(zhì)不達(dá)標(biāo)或者變差，將按照每斷面每月30萬元的標(biāo)準(zhǔn)對下游區(qū)縣予以補(bǔ)償。這一制度，不僅考慮到了北京市各區(qū)縣間的區(qū)域補(bǔ)償，對京津冀協(xié)同發(fā)展也有考慮。按照目前的補(bǔ)償辦法，下游為其他省市的，補(bǔ)償金由市級統(tǒng)籌安排，待國家出臺跨省市流域水污染補(bǔ)償政策后，按照國家規(guī)定執(zhí)行。

（三）“京津冀一體化”現(xiàn)有的矛盾及問題

1.各自為政現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏權(quán)威統(tǒng)籌部門。北京、天津、河北三個(gè)地區(qū)政府間缺乏密切合作是京津冀三地難以一體化發(fā)展的根本原因。為“爭奪地方經(jīng)濟(jì)利益”，政府之間在制定政策時(shí)，并沒有把區(qū)域利益作為行動(dòng)的最終目的來考慮，這使得京津冀區(qū)域一體化的最終目標(biāo)仍要受制于京津冀各自的行政目標(biāo)。最明顯的現(xiàn)象是京津冀地區(qū)的港口和機(jī)場重復(fù)建設(shè)。以港口建設(shè)為例，京津冀地區(qū)共有秦皇島港、曹妃甸港、京唐港、黃驊港以及天津港等5大港口，這些港口都在向著高效益的綜合性港口發(fā)展，試圖引領(lǐng)整個(gè)京津冀商業(yè)圈的發(fā)展。但京津冀港口體系服務(wù)對象有限，這些港口的功能在未來可能出現(xiàn)重復(fù)，這無疑會(huì)影響京津冀協(xié)同發(fā)展的發(fā)展。

2.區(qū)域一體化效率低，缺乏基礎(chǔ)條件建設(shè)。京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展需要建立在基礎(chǔ)條件一體化的基礎(chǔ)上。但基礎(chǔ)條件一體化的實(shí)施本身就是非常復(fù)雜，需要各級政府不斷的磨合與協(xié)作。在京津冀政府各自為政的情況下，基礎(chǔ)條件一體化的實(shí)現(xiàn)將面臨很大的壓力。如，在京津冀區(qū)域物流一體化、金融體系一體化等方面困難重重。京津冀無論在物流發(fā)展水平、物流一體化程度以及物流專業(yè)化程度等方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于長三角和珠三角地區(qū)，而且不容回避的是由于京津冀行政區(qū)劃觀念過強(qiáng)、物流規(guī)劃建設(shè)協(xié)調(diào)和銜接不足、物流運(yùn)營管理協(xié)調(diào)不足、物流合作政策還相對滯后。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和思想觀念的影響，“分灶吃飯”的財(cái)稅體制局限和產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)性較差等因素，使京津冀區(qū)域物流合作面臨許多新的挑戰(zhàn)。金融體系的一體化將為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化提供非常便利的投融資環(huán)境，但在京津冀金融體系一體化過程中，地方政府、金融管理當(dāng)局對區(qū)域金融合作的研究不足，對金融體系一體化缺乏政策指引，而且金融機(jī)構(gòu)的合作還存在一定的盲目性。此外，在政策體制不完備的情況下，金融機(jī)構(gòu)跨區(qū)域、跨行業(yè)經(jīng)營的趨勢，將使風(fēng)險(xiǎn)的傳播和擴(kuò)散更加容易。

3.地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異明顯，產(chǎn)業(yè)對接難度大。京津冀地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異十分明顯。北京和天津作為京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的兩個(gè)核心城市，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于河北省，在京津冀協(xié)同發(fā)展過程中，由地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異導(dǎo)致的問題越來越凸顯。由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異直接導(dǎo)致外商投資不平衡，外商直接投資和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間形成一種區(qū)域循環(huán)累積因果效應(yīng)，這種循環(huán)累積因果效應(yīng)使得京津冀三省市的經(jīng)濟(jì)差距越來越大。京津冀地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差異使得產(chǎn)業(yè)對接難度加大，就目前情況看，京津冀基本沒有形成配套的產(chǎn)業(yè)鏈，包括聯(lián)系緊密的京津區(qū)域在內(nèi)，能夠?yàn)槠髽I(yè)提供配套服務(wù)的企業(yè)不多，大部分配套的產(chǎn)業(yè)鏈主要目的是把本地區(qū)企業(yè)消化掉。

4.競合關(guān)系不清，產(chǎn)業(yè)重疊現(xiàn)象嚴(yán)重。京津之間存在著競合關(guān)系不清、產(chǎn)業(yè)重疊等現(xiàn)象，這不利于京津冀協(xié)同發(fā)展的發(fā)展。京津冀區(qū)域的兩個(gè)核心城市的龍頭地位或者中心城市作用并沒有很好發(fā)揮出來，而且京津冀地區(qū)除了北京、天津外，其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍偏低，地區(qū)間的發(fā)展差距很大。由此顯現(xiàn)出地區(qū)間協(xié)作松懈、區(qū)域整體性運(yùn)作性差等特征，造成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重疊現(xiàn)象嚴(yán)重、資源配置效率低、市場建設(shè)無序等一系列問題。

5.生態(tài)環(huán)境狀況嚴(yán)峻，對一體化發(fā)展提出更高要求。環(huán)境惡化為京津冀協(xié)同發(fā)展提出了更高的要求。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的進(jìn)行，產(chǎn)業(yè)對接、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移將逐步實(shí)現(xiàn)，這將給環(huán)渤海灣的生態(tài)發(fā)展帶來巨大壓力。如何確保企業(yè)在發(fā)展中節(jié)能減排、安全生產(chǎn)、防止生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化，是京津冀一體化中需要時(shí)刻考慮的問題。

（平安銀行石家莊分行 崔曉光）