賈 偉，李臣玲（青海民族大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院，青?！∥鲗帯?10007）

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村規(guī)民約與藏區(qū)基層社會治理研究
——基于青海海南藏族自治州的田野調(diào)查

賈 偉，李臣玲
（青海民族大學(xué)民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院，青海西寧810007）

藏區(qū)基層社會治理是中國社會治理體系中的重要一環(huán)，關(guān)涉到中國國家治理體系和治理能力的建設(shè)。具有傳統(tǒng)規(guī)范的村規(guī)民約在藏區(qū)基層社會治理中有著巨大的作用，通過對青海海南藏族自治州的田野調(diào)查點，歸納總結(jié)了村規(guī)民約在藏區(qū)基層社會治理中的現(xiàn)狀、問題和特點，探尋村規(guī)民約在藏區(qū)基層社會治理中應(yīng)用之可能。

村規(guī)民約；藏區(qū)；基層社會治理；海南藏族自治州

十八屆三中全會將社會治理理論納入國家治國方略之中，將“治理”確立為全面深化改革的新的執(zhí)政理念，是中國特色社會主義的重大理論創(chuàng)新。中國藏區(qū)包括西藏、青海、四川、甘肅、云南和新疆等省區(qū)的藏族自治地方，占據(jù)國土面積巨大，在全國小康社會建設(shè)和穩(wěn)定中處于舉足輕重的地位，是實現(xiàn)西北和西南地區(qū)社會穩(wěn)定的前提和基礎(chǔ)。青海藏區(qū)廣大，在中國藏區(qū)中占據(jù)重要位置，不容忽視。在藏區(qū)社會治理中，藏區(qū)基層社會治理是重要組成部分。調(diào)查顯示，村規(guī)民約在基層社會治理中有著巨大的作用，盡管村規(guī)民約無國家強制力保證實施，也不具有法律效力，但它能通過村民的相互督促和自我管理的有效實施，來實現(xiàn)基層社會治理。本文以青海海南藏族自治州為田野調(diào)查點，圍繞著村規(guī)民約與基層社會治理進行了田野作業(yè)，運用實證研究方法，對田野資料進行了分析研究，探尋村規(guī)民約在基層社會治理中應(yīng)用之可能。

一、民族基層社會中村規(guī)民約與基層社會治理的內(nèi)在邏輯

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會上提出全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，這是一個全方位、多角度、多層次的系統(tǒng)工程，囊括了社會的各個層面。在構(gòu)建小康社會的歷史進程中，必然會面臨著許多困難，需要解決諸多社會問題。在此新形勢下，中國共產(chǎn)黨因時而動，與時俱進，將社會治理理論納入國家治國方略之中。十八屆三中全會中提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這是全新的政治理念，將“治理”確立為新時期中共深化改革的新的執(zhí)政理念，成為新的治國方略。從歷史發(fā)展軌跡來看，由統(tǒng)治、管理到治理，進而實現(xiàn)善治，是一次重大的理論突破與超越，也是歷史發(fā)展的趨勢。治理理論的提出表明中國共產(chǎn)黨對社會政治發(fā)展規(guī)律有了新的認(rèn)識。現(xiàn)代治理體系是一個制度體系，涵蓋了政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)、政黨等多個領(lǐng)域，在層次上包括了基層、區(qū)域地方、全國乃至全球治理中的國家參與等多層級的制度體系?；鶎由鐣卫硎俏覈F(xiàn)代治理體系中不可或缺的重要組成部分。

民族地區(qū)的村規(guī)民約是村民群眾自我教育、自我管理、自我約束的行為規(guī)范。村規(guī)民約古已有之，源于鄉(xiāng)土社會，符合鄉(xiāng)土社會的生活實際，柔和性地規(guī)范著人們的行為，合理地調(diào)整著鄉(xiāng)土社會的生活秩序。

村規(guī)民約對民族基層社會治理有著重要的作用。村規(guī)民約具有村民契約的性質(zhì)，在基層社會治理中發(fā)揮著“民間法”的作用，如果沒有一個規(guī)矩來約束，各行其是，基層社會就會陷入混亂，陷入無秩序的混亂中。所以要使得社會有序健康的發(fā)展，必然要通過加強和完善的法規(guī)和制度建設(shè)，來規(guī)范人們的行為。置身于現(xiàn)代化進程中的村規(guī)民約已不再僅僅是村民日常生活邏輯的體現(xiàn)，而是更多地融合了國家意志的因素，是實現(xiàn)村民自治的重要途徑，成為一種融鄉(xiāng)土性與現(xiàn)代性于一體的重要的社會整合機制，并在社會治理中發(fā)揮著自身特有的作用。

在當(dāng)代中國，隨著新農(nóng)村建設(shè)以及民族基層社會治理的實踐，村規(guī)民約又成為村民自治和基層社會治理的重要載體，是民族基層民主法治建設(shè)的形式之一，成為國家為廣大普通村民的公共參與所做的重要制度安排。村規(guī)民約作為實現(xiàn)社會控制的一種方式，彌補了國家法對基層社會控制的不足，同時它是實現(xiàn)村莊治理的途徑和規(guī)制村落政治的有效手段，合理的調(diào)整村落的各種日常關(guān)系，很好地維持著基層社會的生活秩序。所以，村規(guī)民約是民族基層社會治理的規(guī)范基礎(chǔ)，是建構(gòu)民族基層社會多元治理體系的制度保障，是維護民族基層社會穩(wěn)定和諧的民間基石，二者內(nèi)在邏輯聯(lián)系緊密，相互維系。

二、青海藏區(qū)村規(guī)民約現(xiàn)狀及其特點

通過田野調(diào)查的實證分析，發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約在新時期被賦予新的內(nèi)涵，其結(jié)構(gòu)和內(nèi)容日漸成熟，成績顯著，同時也存在諸多有待完善的地方。

（一）村規(guī)民約基本普及，但是文本質(zhì)量良莠不齊，質(zhì)量有待提高

調(diào)查顯示，大多村已制定了村規(guī)民約，但是，相當(dāng)多的村落的村規(guī)民約是在很久以前的制定的，已經(jīng)失去了現(xiàn)實意義。在程序上，通過程序?qū)忛喌拇逡?guī)民約并未涵蓋所有村落。有些村規(guī)民約還存在著質(zhì)量不高，雷同嚴(yán)重，沒有地方特色等問題。

只有較少的村規(guī)民約做到因地制宜，內(nèi)容具體、針對性強，暗合了現(xiàn)代治理體系具有的動態(tài)權(quán)變的特點。現(xiàn)代治理體系的構(gòu)建中，反對的就是一刀切的做法，推崇因地制宜，因此在管理的內(nèi)容和方式上呈現(xiàn)出動態(tài)和權(quán)變的特點。調(diào)查顯示，在青海藏區(qū)的一些村規(guī)民約的條文中，多具有很強的針對性，而且有獎有罰，可操作性也強。如，《拉乙亥麻村村規(guī)》規(guī)定：不許歧視他人和其他民族，不許破壞民族團結(jié)，不許排斥和侮辱其它宗教教派及其宗教儀式，不許做違背國家法律法規(guī)和黨的民族政策的事。針對基層社會中相互攀比、大操大辦現(xiàn)象，許多村規(guī)民約給予了細(xì)致的規(guī)定：佛教節(jié)日、婚宴等宴席每桌只許上五貢品。結(jié)婚彩禮不準(zhǔn)超過現(xiàn)金1500元；親家禮金不準(zhǔn)超過現(xiàn)金50元；春節(jié)壓歲紅包不準(zhǔn)超過現(xiàn)金5元；喬遷新居、嬰兒剃頭儀式、赴宴訪友禮品等不準(zhǔn)超過現(xiàn)金30元。還有些地方針對適齡兒童不上學(xué)等現(xiàn)象，規(guī)定父母應(yīng)保障子女接受九年義務(wù)制教育，不得以任何理由讓子女輟學(xué)，違者取消家庭惠民政策，或者罰款牛羊等等。這些規(guī)定針對性強，往往抓住地方社會問題核心，在規(guī)范村民行為和改變民風(fēng)上起到了不可估量的作用。

（二）一些較偏遠(yuǎn)的民族地區(qū)習(xí)慣法比較盛行，出現(xiàn)了代替村規(guī)民約的情況

調(diào)查顯示，在一些地區(qū)習(xí)慣法比較盛行，村規(guī)民約未得到執(zhí)行，嚴(yán)重干擾了基層社會的穩(wěn)定和發(fā)展，更是阻礙了基層社會治理體系的建成。“習(xí)慣法是獨立于國家制定法之外，依據(jù)某種社會權(quán)威確立的、具有強制性和習(xí)慣性的行為規(guī)范的總和”。［1］習(xí)慣法是社會規(guī)范的一種，在本質(zhì)上與法律規(guī)范是一致的，但是它又有自己的特點，即介于法律和道德之間的準(zhǔn)法規(guī)范。習(xí)慣法廣泛存在于世界各地區(qū)。青海是個多民族地區(qū)，在漫長的歷史長河中形成了較為豐富的習(xí)慣法，有些遺留至今，在法律還不健全、不完善的初級階段，國家法自身存在缺陷和供給不足，對民族地區(qū)社會的調(diào)控還有一定難度，因而，民族習(xí)慣法還會在一定條件下成為國家法的替代而發(fā)揮作用，特別是在老、少、邊、窮的民族地區(qū)就更是如此，民族習(xí)慣法發(fā)揮作用是必然的。所以，在較長的一個歷史時期內(nèi)，青海藏區(qū)習(xí)慣法在社會治理中是起到了積極的作用，但是隨著國家法制的健全，法律體系日益完備，這些習(xí)慣法仍然游離在國家法規(guī)和政策之外，卻已經(jīng)不合時宜了，有的甚至危及到了社會秩序和穩(wěn)定。如，2014年初，興?？h中鐵鄉(xiāng)的部分村社存在 “賠命價”、“出兵費”、“退兵費”等情況。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，發(fā)生命案、故意傷害等刑事案件時，部分村民、部落存在較為嚴(yán)重的籌措“賠命價”、“出兵費”、“退兵費”等違反法律法規(guī)，不按法律法規(guī)辦事的現(xiàn)象，不僅極大的增添了村民的負(fù)擔(dān)，更是危及到法律的權(quán)威，已經(jīng)成為影響到社會和諧穩(wěn)定的突出問題。

（三）村規(guī)民約中處罰權(quán)限的法律問題亟待解決

無規(guī)矩不成方圓，懲罰制度永遠(yuǎn)是社會治理不可或缺的另一面，歷史上沒有一種單純依靠法律和道德教化形成良好社會風(fēng)氣和有序的社會秩序的。調(diào)查顯示，為了保證村規(guī)民約得到遵守，在條約中普遍存在著強制力的規(guī)定，而罰款是最為普遍的強制手段和方法。如，海南藏族自治州興海縣子科灘鎮(zhèn)青根河村的《村規(guī)民約》規(guī)定“嚴(yán)禁出售非法音像制品、易燃易爆物品和過期物品，違者一律沒收物品，罰款1000元?！岢】档纳罘绞?，不準(zhǔn)打架斗毆、酗酒滋事，禁止黃、毒、賭，參與者罰款200元，……”；拉乙亥麻村《村規(guī)民約》中也規(guī)定了各種情況的處罰，提供賭場和袒護賭博者罰一頭牛和一只羊，孩子高中不畢業(yè)出家者罰家長兩頭?！鹊?。處罰措施無疑可以極大的保障村規(guī)民約的有效實施。但是，翻檢相關(guān)法律條文，尚未見到法律授予村級的村規(guī)民約處罰的權(quán)力，這就涉及到了村規(guī)民約中相關(guān)強制力的條文是否違法的問題。在依法治國的背景下，“法治是社會治理的重要基石，提高社會治理制度化、規(guī)范化、程序化水平，是需要不斷強化法治保障?！保?］黨的十八屆三中全會《決定》提出，堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。正如有的學(xué)者所指出：“法治化的社會治理模式要求執(zhí)法工作嚴(yán)格依法而為，不僅行政執(zhí)法主體應(yīng)是法律預(yù)先授權(quán)的，而且有關(guān)治理行為、執(zhí)法程序都應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定進行，以法律形式規(guī)范行政決策行為。”［3］所以，以法律形式規(guī)范村級單位行政決策和執(zhí)行的行為已經(jīng)迫在眉睫了。

（四）村規(guī)民約中政府色彩濃厚，有代替村委會制定條約之嫌

調(diào)查顯示，在村規(guī)民約制定過程中，大多得到了政府指導(dǎo)，有的地方政府甚至出現(xiàn)了代替村委會制定的情況。據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”［4］本法第十條規(guī)定了“村民委員會及其成員應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，遵守并組織實施村民自治章程、村規(guī)民約，執(zhí)行村民會議、村民代表會議的決定、決議。”［5］可以說制定村規(guī)民約是本村落的職責(zé)所在。所以，在村規(guī)民約形成過程中，政府行為過度是具有違法嫌疑，甚至?xí)醮逡?guī)民約的權(quán)威性。

三、發(fā)揮創(chuàng)新性思維完善村規(guī)民約是民族基層社會治理的關(guān)節(jié)點

在新常態(tài)下，立足民族基層社會實際，因地制宜，借鑒科學(xué)理論，運用創(chuàng)新性思維，完善村規(guī)民約，方能構(gòu)建一套符合民族基層社會實際的治理體系。基于此，我們認(rèn)為可以從以下幾個方面討論。

（一）廣泛征求意見、民主集中制、科學(xué)程序應(yīng)該成為制定村規(guī)民約，以及建立鄉(xiāng)村社會治理體系的三項基本原則?！八街?，可以攻玉”，這些地區(qū)的做法可以給予我們啟發(fā)。河南鄧州市張村鎮(zhèn)朱營村村委會的一些做法可以借鑒。該村委會墻上有一幅漫畫，漫畫上“農(nóng)村問題”被畫成一把鎖，鎖鼻上掛著六把金鑰匙，分別代表“四議兩公開”的每一道步驟。該村支書朱道強說，“六把鑰匙開一把鎖”，“四議兩公開”已成為村里議事辦事的鐵章程。所謂“四議”，就是村里重大事項決策，都先由黨支部提議，再交村兩委商議，然后交到黨員大會上審議，最后由村民大會或村民代表會議作決議。“兩公開”是指決議形成后，公示并征求群眾意見，實施結(jié)果也要公示。海南藏族自治州貴德縣大史家村通過廣泛征求意見，在村務(wù)管理方面制定較為完善的《議事規(guī)則》，從會議形式、議事范圍、程序以及責(zé)任追究等方面保障了民族權(quán)益和義務(wù)，將民主決策以制度的形式明確下來。并且制定了與朱營村相似的“四議兩公開一評議”的科學(xué)程序，并且有了更進一步的發(fā)展，即增加了“一評議”，就是對運行情況接受考評。

在現(xiàn)代社會下，還要創(chuàng)新管理方法和渠道，適應(yīng)社會發(fā)展的需要。目前，藏區(qū)的鄉(xiāng)村外出務(wù)工人員較多，很多村子里青壯年都不在，參與村里事務(wù)管理的困難較多，但是，可以依托現(xiàn)代科技手段方便村民參與村務(wù)、發(fā)表意見，如，村里引入電話表決、視頻表決、微信表決、電子郵件表決等多種形式，這樣無論村民是否在家，都能夠通過各種途徑表達(dá)意見，實現(xiàn)民主決策。

總之，在實施民族基層社會管理事務(wù)中，發(fā)揚民主，充分征求各種意見，并通過制定科學(xué)的程序予以固定，這樣必然會強壯村規(guī)民約的民意基礎(chǔ)，提高村民對鄉(xiāng)村社會治理的認(rèn)可度和執(zhí)行度。

（二）明晰村規(guī)民約法律地位，規(guī)范權(quán)力，召集相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?，認(rèn)真調(diào)研，給予村規(guī)民約明晰的法律地位，細(xì)致規(guī)定權(quán)力、義務(wù)和實施手段，為基層社會治理打下法律和制度基礎(chǔ)。法治是治國之道，同樣也是基層社會治理依托。在現(xiàn)代性下，社會結(jié)構(gòu)多元，利益矛盾多樣交織，各種社會關(guān)系錯綜復(fù)雜，影響社會治理的因素急劇增多，基層社會面臨的挑戰(zhàn)復(fù)雜而尖銳，現(xiàn)行的一些規(guī)章制度難以調(diào)處，滯后于形勢的變化，所以，村規(guī)民約的制定需要因時而變，這就需要法律予以支持和保障，使之出之有名，行之有道。

（三）善于利用民族文化、習(xí)俗和宗教為社會治理服務(wù)，在與國家法規(guī)不沖突的前提下，引導(dǎo)本地區(qū)民族民俗，尤其是民族習(xí)慣法與村規(guī)民約相結(jié)合。民族習(xí)慣法的形成源于歷史的積淀，是由各民族在生產(chǎn)和生活中，經(jīng)過長期的實踐而逐漸形成的，具有較強的穩(wěn)定性，有的甚至可以延續(xù)上千年。事實上，正如古羅馬法學(xué)家赫爾莫杰尼安所認(rèn)為：“那些由長期習(xí)慣確認(rèn)了的并且被長年遵守的東西，同寫成文字的法一樣，被作為公民間的默認(rèn)協(xié)議”。［6］由此可以理解為，習(xí)慣法是一個民族傳統(tǒng)和文化的組成部分，“主要依靠民眾的普遍認(rèn)可，依靠情感、良好的心理認(rèn)同，價值利益取向的共同性和社會輿論來實施和維持，與國家法相比，不具有‘強制性'，體現(xiàn)的是一種‘同意權(quán)力'”。［7］民族習(xí)慣法的存在，代表著一些民族或者區(qū)域地方的法律需求，有其合理的價值和生存的時間、空間基礎(chǔ)，在民族地區(qū)，部落成為一個相對封閉的特別社會，國家法的運作空間和存在價值在這里是很有限的，相反，習(xí)慣法的影響和威力卻大得多。因此，在民族地區(qū)，習(xí)慣法的實施成本明顯的小于國家法。海南州拉乙亥麻村利用民俗和習(xí)慣管理村落的做法很有借鑒價值。乙亥麻村賭博成風(fēng)，影響到了村內(nèi)發(fā)展和穩(wěn)定。2010年農(nóng)歷3 月15日，是佛祖講經(jīng)的日子，這一天在尕海灘草原舉行了隆重的煨桑祈禱儀式，村兩委抓住時機，組織全村所有參賭人員當(dāng)著佛祖、當(dāng)著高僧、當(dāng)著廣大信教群眾的面，向佛祖和群眾發(fā)誓不再參加任何賭博活動。寺院高僧也要求大家，今后決不允許賭博和發(fā)放高利貸，如果不聽，以村規(guī)民約和教義教規(guī)處罰。村委利用宗教解決村里賭博問題的做法起到了巨大的成效，自此以后賭博現(xiàn)象就基本消失了。拉乙亥麻村在村社會治理過程中，不僅建章立制，用村規(guī)民約進行剛性的制度規(guī)范，更是通過民俗宗教進行柔性約束，起到了事半功倍的效果?？梢姡绾卫煤昧?xí)慣法，使之與現(xiàn)行法律切合無疑具有重要的現(xiàn)實意義。

實際上，建國后法律的制定中，并未禁絕習(xí)慣作為法源的作用。如，1949年形成的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，在其第53條的規(guī)定：“我國各少數(shù)民族均有保持或改革其風(fēng)俗習(xí)慣及宗教信仰的自由?！?982年頒行的《憲法》第4條第4款規(guī)定：“各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由，都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由?！保?］現(xiàn)行《民族區(qū)域自治法》第10條規(guī)定，“民族自治地方的自治機關(guān)保障本地方各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由，都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由?！保?］上述法規(guī)奠定了習(xí)慣法在我國法律體系中的憲政基礎(chǔ)。而且，在現(xiàn)行法律體系中，相當(dāng)?shù)囊恍┓?、法?guī)涉及到習(xí)慣法方面的內(nèi)容。如，習(xí)慣法作為法源實際上已被我國民事立法所確立。《民法通則》第151條規(guī)定，“民族自治地方的人民代表大會可以根據(jù)本法規(guī)定的原則，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡逄攸c，制定變通的或者補充的單行條例或者規(guī)定”。所以，將習(xí)慣法納入村規(guī)民約是有法理依據(jù)的，而且在實踐中也具有可操作性。比如，將藏區(qū)賠命價等傳統(tǒng)習(xí)慣法納入民事賠償之中，并使之成為量刑的考量因素之一。

（四）村規(guī)民約要與創(chuàng)建民族團結(jié)進步先進區(qū)深度結(jié)合，夯實基層社會治理基礎(chǔ)。青海是一個多民族多文化共存的地區(qū)，有漢、藏、回、蒙、土、撒拉等六個世居民族，具有多民族聚居、多宗教并存、多文化交融的特點，區(qū)域基礎(chǔ)條件差異很大，尤其是藏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，處于反分裂斗爭的一線，這就決定了創(chuàng)建民族團結(jié)進步先進區(qū)在全局工作中的特殊地位。由于歷史和現(xiàn)實原因，青海在社會發(fā)展過程中出了一些問題，青海省委省政府審時度勢，將民族團結(jié)進步先進區(qū)作為我省未來發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)之一，省委書記駱惠寧曾在2012年4月20日省委中心組理論研討會上，強調(diào)指出：“建設(shè)民族團結(jié)進步先進區(qū)，是實現(xiàn)‘兩個共同'目標(biāo)、確保長治久安的固本之舉?！保?0］這就決定了青海工作的主題必須是推進跨越式發(fā)展和長治久安，促進各民族共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展，這個也是民族地區(qū)基層社會治理有序開展的重要政策基礎(chǔ)。羅惠寧書記在接受人民日報采訪時再次強調(diào)了民族團結(jié)的重要性：青海是多民族聚居地區(qū)，……來青工作十多年，我深感青海的許多事情都與民族工作密切相關(guān)，必須堅持各民族共同團結(jié)進步，共同繁榮發(fā)展。［11］

可見，建立民族團結(jié)進步先進區(qū)成為了做好新時期民族工作的一個重要舉措和創(chuàng)造性實踐，而作為最基層細(xì)胞的村級社會必將成為民族團結(jié)進步的落腳點，決定著民族團結(jié)進步工作能否順利推進。所以，在創(chuàng)建民族團結(jié)進步先進區(qū)的設(shè)計藍(lán)圖中，必須將村規(guī)民約的建設(shè)納入其中，同時，在村規(guī)民約制定過程中，將民族團結(jié)的精神始終貫穿到底，這么做也是符合國家村民組織法的要求，據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第九條規(guī)定：“多民族村民居住的村，村民委員會應(yīng)當(dāng)教育和引導(dǎo)各民族村民增進團結(jié)、互相尊重、互相幫助”。［12］所以，二者相輔相成，相互促進，各村必然能形成一股以民族團結(jié)為榮、破壞民族團結(jié)為恥的良好風(fēng)尚。更由此，由小及大，由點及面，民族地區(qū)上下必然會形成和睦相處、和衷共濟、和諧發(fā)展良好局面，平等、團結(jié)、互助、和諧的新型民族關(guān)系必將得到鞏固和發(fā)展。

（五）在村規(guī)民約制定過程中，政府作用要明晰，政府以引導(dǎo)為宜，不可包攬一切，更不能越俎代庖，代其行使權(quán)力。政府行為包攬的消極后果嚴(yán)重，影響深遠(yuǎn)，政治成本太高：一是村規(guī)民約的制定和實施是村民自治的重要組成部分，是民意凝聚的結(jié)果，也是其自治權(quán)利的體現(xiàn)。所以，政府包攬或干涉程度過甚，必然導(dǎo)致官方色彩濃厚，消弱了村民自治的含義，有違初衷，從法律層面講，更是違背了國家相關(guān)法規(guī)和政策的規(guī)定，《中華人民共和國村民委員會組織法》的第五條中也規(guī)定了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作應(yīng)給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，而第二條中明確指出村規(guī)民約屬于村民自治范圍。二是易造成誤解，給予敵對勢力攻擊的口實，在對外宣傳上陷于被動。所以，政府應(yīng)加強引導(dǎo)，指明方向，規(guī)范程序。

調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，海南藏族自治州興?？h中鐵鄉(xiāng)黨委、政府制定的《中鐵鄉(xiāng)牧民守則》很有典型性。中鐵鄉(xiāng)針對部分村社發(fā)生命案、故意傷害等刑事案件時存在的村民、部落籌措“賠命價”、“出兵費”、“退兵費”等違反法律法規(guī)的現(xiàn)象，以及不按法律法規(guī)辦事等影響社會和諧穩(wěn)定的突出問題。多次進村入戶、進寺院開展調(diào)研、座談討論、廣泛征求村社干部、人大代表、政協(xié)委員、卸任村干部、老黨員、各寺寺主活佛的意見建議，在黨的群眾路線教育實踐活動建章立制階段，鄉(xiāng)黨委、政府通過教育引導(dǎo)村“兩委”班子，由村委會召開村民大會，對以上陋習(xí)采取相應(yīng)措施并形成制度，納入各村《村規(guī)民約》條例當(dāng)中，該方案得到絕大多數(shù)村民的擁護和支持。2015年，以中共中鐵鄉(xiāng)第十四屆代表大會2015年年會暨中鐵鄉(xiāng)十四屆人民代表大會為契機，組織村民代表、列席人員、特邀人員（活佛、僧侶）、村“兩委”班子成員及德高望重的村民共計100余人，在原有《村規(guī)民約》的基礎(chǔ)上，利用4天時間共同修訂、逐步完善統(tǒng)一了全鄉(xiāng)各族群眾、寺院僧侶共同適用的16條村民守則。中鐵鄉(xiāng)制定的《牧民守則》的行為和過程，既體現(xiàn)了政府的引導(dǎo)作用，又充分尊重了村級組織的自治權(quán)利，自然贏得村民的廣泛擁護。

（六）一個優(yōu)秀的村官群體是村規(guī)民約實施的組織保障，村官群體所具有的視野和專業(yè)素養(yǎng)成為基層社會治理體系建設(shè)的關(guān)鍵，所以，加強村級干部隊伍的建設(shè)，以提高干部隊伍工作能力建設(shè)為重點。重視地方民族精英在鄉(xiāng)村社會中的巨大作用，將其納入國家社會治理體系之中。地方精英理論是西方學(xué)者首先提出的。美國社會學(xué)家米爾斯（C.Wright Mills）認(rèn)為，“精英”是指居于社會統(tǒng)治地位的權(quán)力集團，確切地說，是指少數(shù)高智能的人們，他們居于社會上層，擁有較高的個人素質(zhì)并運用大量社會和政治權(quán)力，以此與大眾相區(qū)分。［13］調(diào)查顯示，在藏區(qū)社會中地方精英多指的是宗教人士、地方長老、知識分子群體、致富能手等。在地方自治過程中，國家權(quán)力運作與地方精英之間普遍存在著矛盾?，F(xiàn)實社會中，國家推行地方自治的根本目的仍是在于加強其統(tǒng)治，增強其治理效率，而民族精英卻是強化本區(qū)社會內(nèi)源性的自我控制為目的的，必然極力排斥國家權(quán)勢介入，削弱或者擺脫國家控制力量的傾向，所以，二者之間的較量成為常態(tài)。因此，在村級干部隊伍的建設(shè)中，將地方民族精英納入其中，使之成為地方管理體系中的一員，將一舉多得，既能夠最大程度的調(diào)和其與國家權(quán)力之間的矛盾，又能夠發(fā)揮他們的能力，提高了村級干部隊伍的素養(yǎng)，直接增強了村委會的工作能力，加快現(xiàn)代治理體系建設(shè)。

民族精英是鄉(xiāng)村發(fā)展和治理領(lǐng)頭羊，一個好的村級班子，對于一個村子在推進基層社會治理、促進發(fā)展中至關(guān)重要。拉乙亥麻村的轉(zhuǎn)變最具代表性。前十幾年，拉乙亥麻村賭博成風(fēng)，一天輸?shù)粢欢f元的有之，幾天輸?shù)舭儆嘀谎?，弄得傾家蕩產(chǎn)的有之，有的村民輸?shù)袅税偃f之多，甚至有自殺者，隨之而來的是各種家庭問題和社會問題，還有偷盜、酗酒打架、坑害他人的惡習(xí)，善良民風(fēng)渙散，惡俗瘋長，使得拉乙亥麻村成為遠(yuǎn)近聞名的賭博村、問題村，基層社會處于失控狀態(tài)，社會管理更是無從談起，成為了村里穩(wěn)定和發(fā)展的瓶頸，當(dāng)時，新上任的村書記華寶和村兩委領(lǐng)導(dǎo)班子，針對村里發(fā)生的種種問題除了制定了九十余條村規(guī)外，更是利用民間習(xí)俗治理，使得社會治理效果最大化。村兩委將戒賭作為治理社會問題，改變民風(fēng)的頭等大事來抓，采取各種手段予以解決，民風(fēng)為之一變。華寶書記將改善民生作為抓手，做實體企業(yè)，建立了砂石廠、碎石廠，還創(chuàng)辦了汽修廠，提高了收入和就業(yè)率。每年組織村內(nèi)剩余勞動力向外輸出，增加收入。2011～2012年先后組織村內(nèi)100余人赴四川、北京、上海、山東等省市參觀考察和學(xué)習(xí)，達(dá)到了開闊視野、增長見識的目的。積極選派黨員干部參加有關(guān)部門組織的培訓(xùn)班，并且多次聘請專家、學(xué)者和黨校老師為黨員授課，村委班子成員的綜合素質(zhì)得到了提升，干部的基本能力得到了加強。經(jīng)過幾年治理，拉乙亥麻村經(jīng)濟有了極大發(fā)展，2014年末，該村人均純收入達(dá)到了10743元?，F(xiàn)在的拉乙亥麻村已經(jīng)成為全省創(chuàng)建民族團結(jié)進步先進村，這個民族村社的嬗變歷程說明了民族基層社會治理需要民族精英群體具有的廣闊視野和專業(yè)素養(yǎng)。

［1］田成有.習(xí)慣法是法嗎［J］.云南法學(xué)，2000（3）.

［2］潘鷹饒璟.在法治軌道上推進社會治理創(chuàng)新［N］.人民日報，2014-06-11（7）.

［3］中華人民共和國村民委員會組織法［EB/OL］.中華人民共和國中央政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/2010-10/28/content_2602251.htm.

［4］（意）桑德羅·斯奇巴尼.民法大全選譯：正義和法［M］.黃風(fēng)，譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，1992：63-64.

［5］高軍.試論習(xí)慣法及其適用［J］.山東科技大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2007（5）.

［6］中華人民共和國憲法［M］.北京：中國法制出版社，2015：8.

［7］中華人民共和國民族區(qū)域自治法［EB/OL］.中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2001-03/03/content_ 5004447.htm

［8］駱惠寧.發(fā)揮比較優(yōu)勢 奮力打造“三區(qū)”［N］.青海日報，2013 -05-15（1）.

［9］中華人民共和國村民委員會組織法［EB/OL］.中華人民共和國中央政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_ 1732986.htm

［10］王先明.士紳構(gòu)成要素的變異與鄉(xiāng)村權(quán)力——以20世紀(jì)三四十年代的晉西北、晉中為例［J］.近代史研究，2005（2）.

責(zé)任編輯：譚大友

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1004-941（2016）04-0016-05

2016-06-05

國家社科基金重點項目“中國藏區(qū)社會治理與社會穩(wěn)定研究”（項目編號：15AMZ005）；“中國藏區(qū)公共產(chǎn)品供給與基層政府執(zhí)政能力研究”的階段性成果（項目編號：15AMZ005）；青海民族大學(xué)“區(qū)域宗教研究”學(xué)科團隊成果之一。

賈偉（1972-），河南開封人，博士，教授，主要研究方向為民族學(xué)和民族社會史。