周云良　趙　鵬

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試論落實“三互”推進大通關(guān)建設(shè)的難點及實現(xiàn)路徑
——以海港口岸管理“三互”合作為視角

周云良趙鵬*

摘要：從上世紀末開始，為保持我國外貿(mào)增長，打擊騙取出口退稅和逃避外匯監(jiān)管，中央政府多次推動口岸大通關(guān)建設(shè)。由于口岸管理體制復雜導致協(xié)調(diào)難度大、各單位過于看重部門利益導致服務(wù)理念相對薄弱、法律失位，對口岸管理“三互”缺乏硬性規(guī)定，以及口岸管理部門對“三互”缺乏動力等原因，口岸管理單位之間“三互”合作進展不容樂觀。文章提出了在現(xiàn)有口岸管理體制不進行大的改組的情況下，通過轉(zhuǎn)變口岸管理部門的服務(wù)理念、妥善處理各口岸管理部門的利益關(guān)系、利用法律手段規(guī)范推進口岸管理“三互”合作、完善電子口岸管理體制建立國家統(tǒng)一的口岸數(shù)據(jù)庫、以船舶管理為突破口逐步推進“三互”合作項目等途徑，來有效推進口岸管理“三互”取得實質(zhì)性進展。

關(guān) 鍵 詞：口岸管理；大通關(guān)建設(shè)；三互合作

作為國家對外開放的標志和國家主權(quán)的象征，國家在對外開放的沿海、沿江、沿邊地區(qū)和對外開放城市的海港、空港、陸路邊境設(shè)立口岸管理機構(gòu)，代表國家對進出境運輸工具、貨物、物品、進出境旅客行使監(jiān)督管理職能，維護國家主權(quán)和安全。美國“9·11”恐怖襲擊事件，以及目前世界經(jīng)濟提振乏力導致國內(nèi)外貿(mào)形勢嚴峻，口岸管理面臨供應(yīng)鏈安全和貿(mào)易便利化的雙重壓力。因此，口岸管理相關(guān)部門之間通過信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助，推進口岸大通關(guān)建設(shè)，更好地保障供應(yīng)鏈安全、促進貿(mào)易便利，已成為必然選擇。

2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在第七部分“構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制”第二十六節(jié)“擴大內(nèi)陸沿邊開放”，明確提出“推動內(nèi)陸同沿海沿邊通關(guān)協(xié)作，實現(xiàn)口岸管理相關(guān)部門信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助”。2014年12月，國務(wù)院印發(fā)《落實“三互”推進大通關(guān)建設(shè)改革方案》，涵蓋了從改革目標原則，到“三互”協(xié)作內(nèi)容、完善大通關(guān)管理體制及整體環(huán)境保障，再到推進步驟和組織領(lǐng)導等五大方面二十個具體內(nèi)容，口岸管理“三互”大通關(guān)建設(shè)進入快車道。

一、我國口岸大通關(guān)建設(shè)實踐

口岸是國際物流跨境流轉(zhuǎn)的重要節(jié)點，在國際供應(yīng)鏈中起著十分重要的作用。隨著經(jīng)濟全球化的加速，進一步提高口岸工作效率，促進貿(mào)易便利已成為國際性的潮流。

我國歷來十分重視口岸工作。為提高口岸工作效率、規(guī)范口岸管理，1998年政府機構(gòu)改革時，國務(wù)院將原國家進出口商品檢驗局、原農(nóng)業(yè)部動植物檢疫局和原衛(wèi)生部檢疫局合并組建成中華人民共和國出入境檢驗檢疫局，作為國家主管出入境衛(wèi)生檢疫、動植物檢疫、商品檢驗、鑒定、認證和監(jiān)管的行政執(zhí)法機關(guān)(簡稱“三檢合一”)。同時將口岸規(guī)劃、審批等職能進行整合，并決定由海關(guān)總署承擔組織、協(xié)調(diào)、指導口岸建設(shè)工作。2001年，朱镕基總理在中央經(jīng)濟工作會議上第一次明確提出“實行大通關(guān)制度、提高口岸工作效率”。同年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進一步提高口岸工作效率的通知》，批準建立由海關(guān)總署牽頭，公安部、外經(jīng)貿(mào)部、鐵道部、交通部、質(zhì)檢總局、民航總局等7部門參加的口岸工作聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機制。2002年5月，經(jīng)國務(wù)院批準，在上海召開了“提高口岸工作效率現(xiàn)場會”，明確要求各地政府要加強對“大通關(guān)”工作的統(tǒng)一領(lǐng)導，并確定對全國開放口岸實行分類管理，重點建設(shè)和發(fā)展8大海港(大連、天津、青島、上海、寧波、廈門、黃埔、深圳)、3大空港(北京、上海、廣州)和2大鐵路(深圳、滿洲里)口岸，全面推行“大通關(guān)”制度。2002年6月，朱镕基總理等國務(wù)院領(lǐng)導同志在視察海關(guān)總署時進一步明確了“大通關(guān)”制度的內(nèi)涵：“政府牽頭協(xié)調(diào)、統(tǒng)一信息平臺、手續(xù)前推后移、加快實貨驗放”。

與此同時，經(jīng)國務(wù)院批準，由海關(guān)總署牽頭，會同公安部、商務(wù)部、稅務(wù)總局、工商行政管理總局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家外匯管理局、中國人民銀行、鐵道部、交通部、民航總局、信息產(chǎn)業(yè)部等12個部委共同開發(fā)建設(shè)的公共數(shù)據(jù)中心和數(shù)據(jù)交換平臺——電子口岸(口岸電子執(zhí)法系統(tǒng))，于2000年在全國開始試運行，目前這一綜合平臺已發(fā)展成涵蓋口岸執(zhí)法和進出口商務(wù)物流等的信息化建設(shè)工程，既涉及全國范圍的統(tǒng)一執(zhí)法應(yīng)用，又涵蓋進出口貿(mào)易中的商務(wù)物流信息化應(yīng)用，以及二者之間的信息共享。

2012年5月，經(jīng)海關(guān)總署與國家質(zhì)檢總局同意，廣州海關(guān)與廣東出入境檢驗檢疫局在廣州南沙率先啟動“三個一”試點。“一次申報”，對依法須報檢報關(guān)貨物，企業(yè)可在企業(yè)端一次性錄入關(guān)檢申報數(shù)據(jù)，分別完成報檢和報關(guān)。“一次查驗”，關(guān)檢雙方對口岸現(xiàn)場同一批貨物均需查驗時，通過公共信息平臺對碰查驗、檢驗信息，按照“一次到場、一次開箱”的原則，依照各自規(guī)定要求共同進行查驗作業(yè)?！耙淮畏判小?，海關(guān)和檢驗檢疫部門分別發(fā)送對貨物的核放信息，企業(yè)及其代理人憑海關(guān)和檢驗檢疫部門的核放信息辦理貨物提離手續(xù)。2013年7月，關(guān)檢合作“三個一”試點范圍擴大至天津、上海、黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古以及福建等省份的直屬海關(guān)和直屬檢驗檢疫局。2014年8月起，關(guān)檢合作“三個一”全面推行到全國所有直屬海關(guān)和檢驗檢疫部門、所有通關(guān)現(xiàn)場、所有依法需要報關(guān)報檢的貨物和物品，至此海關(guān)與檢驗檢疫部門“三互”協(xié)作取得突破性進展。

2014年5月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于支持外貿(mào)穩(wěn)定增長的若干意見》中提出，“加快電子口岸建設(shè)，實行國際貿(mào)易‘單一窗口’受理”。2014年全國口岸工作座談會明確指出要積極推進國際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)，2015年推廣至所有沿?？诎?、2017年覆蓋至全國的工作部署。2015年6月上海國際貿(mào)易“單一窗口”1.0版上線運行，覆蓋貨物進出口申報、運輸工具申報、貿(mào)易許可申領(lǐng)、稅費辦理和支付、企業(yè)資質(zhì)和信息查詢六大功能。

從上可以看出，從上世紀末開始，為抵御國際經(jīng)濟持續(xù)衰退給我國的經(jīng)濟影響，保持外貿(mào)增長，打擊騙取出口退稅和逃避外匯監(jiān)管，我國中央政府多次推動口岸大通關(guān)建設(shè)，口岸相關(guān)部門也都積極參與，尤其是近幾年海關(guān)與檢驗檢疫部門以關(guān)檢合作“三個一”為內(nèi)容的雙邊“三互”協(xié)作取得初步成效。

二、落實“三互”推進大通關(guān)建設(shè)的主要難點及原因分析

(一)主要難點

我國推動口岸大通關(guān)建設(shè)已有十多年時間，但給人的總體感覺是口號響、雷聲大、雨點小，實際進展不容樂觀，外在表現(xiàn)為三大難點問題：

1.信息互聯(lián)互換推進難度大，電子口岸建設(shè)進展緩慢。各口岸管理部門之間實現(xiàn)相關(guān)信息互聯(lián)是落實“三互”的基礎(chǔ)，也是關(guān)檢合作“三個一”以及實現(xiàn)國際貿(mào)易“單一窗口”的前提。目前各口岸管理部門內(nèi)部從上面部委到基層局辦都由一套內(nèi)部信息化管理系統(tǒng)(如檢驗檢驗系統(tǒng)的CIQ2000系統(tǒng))，每個部門與外貿(mào)企業(yè)、相關(guān)港口物流企業(yè)、代理企業(yè)也大都實現(xiàn)了信息聯(lián)網(wǎng)，但口岸管理部門之間信息共享和信息互聯(lián)遠遠滯后于系統(tǒng)內(nèi)部的信息化水平，信息孤島現(xiàn)象還比較嚴重，這是造成電子口岸建設(shè)進展緩慢最主要原因。如對中國電子口岸服務(wù)目錄分析發(fā)現(xiàn)，目錄下對外提供的十四項應(yīng)用項目除“出口收匯聯(lián)網(wǎng)核查”、“海關(guān)稅費電子支付”等海關(guān)與外管部門、銀行信息聯(lián)網(wǎng)服務(wù)外，其他主要針對外貿(mào)企業(yè)、代理企業(yè)向海關(guān)或檢驗檢疫提供報關(guān)報檢業(yè)務(wù)，口岸管理單位之間的信息互聯(lián)沒有實質(zhì)性突破，因此要實現(xiàn)電子口岸建設(shè)委員會中的所有成員單位全部業(yè)務(wù)聯(lián)網(wǎng)還任重道遠。*王雷：《影響和制約電子口岸發(fā)展的問題及對策研究》，http：//www.chinaport.gov.cn/ztch/dzkafzyjzw/1976.htm。

2.口岸管理部門權(quán)力穿插，監(jiān)管互認機遇與挑戰(zhàn)并存。習慣上說海關(guān)管物，邊檢管人，檢驗檢疫管衛(wèi)生檢疫、動植物檢疫和貨物重量、品質(zhì)檢測，海事管船舶安全。但實際是各單位根據(jù)各部門法或行政規(guī)章，對進出境船舶、人員、貨物、物品都進行管理、檢查或查驗。以海關(guān)與邊檢為例：《中華人民共和國海關(guān)法》第二條規(guī)定“中華人民共和國海關(guān)是國家的進出關(guān)境(以下簡稱進出境)監(jiān)督管理機關(guān)。海關(guān)依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)，監(jiān)管進出境的運輸工具、貨物、行李物品、郵遞物品和其他物品(以下簡稱進出境運輸工具、貨物、物品)，……?！钡诹鶙l第二款規(guī)定海關(guān)可以行使人員檢查權(quán)力，即“查閱進出境人員的證件；查問違反本法或者其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的嫌疑人，調(diào)查其違法行為”?！吨腥A人民共和國出境入境邊防檢查條例》第四條第一款也規(guī)定邊防檢查站履行職責“對出境、入境的人員及其行李物品、交通運輸工具及其載運的貨物實施邊防檢查”。海關(guān)與邊檢都具有對進出境運輸工具、人員、貨物、物品監(jiān)督檢查的權(quán)力。其實，通過將四家單位執(zhí)法依據(jù)仔細分析，每家單位都具有對進出境船舶、船員檢查及對貨物檢查或檢驗權(quán)力(如海事對危險品貨物的檢查和查扣權(quán))，海關(guān)、邊檢、檢驗檢疫對船員物品、供船食(物)料的檢查權(quán)。雖然這些檢查側(cè)重點不完全一致，但檢查手段、目的等基本一樣，完全可以開展聯(lián)合檢查或歸并到一個單位。從口岸監(jiān)管互認合作實踐來看，理論上可以互認合作的面比較廣，但真正開展的合作項目還很少。如海關(guān)即使明確規(guī)定檢驗檢疫機構(gòu)出具的重量證明、品質(zhì)證明可以作為執(zhí)法依據(jù)，但自己也建設(shè)了化驗中心，對某些法檢商品要求基層海關(guān)取樣送海關(guān)化驗中心化驗。

3.執(zhí)法互助流于淺層，涉及利益互不相讓?？诎豆芾韱挝恢g執(zhí)法互助具有良好的傳統(tǒng)，1995年7月以前對進出境船舶聯(lián)檢，就是一種船舶監(jiān)管的執(zhí)法互助行為。目前口岸單位之間的執(zhí)法互助也在陸續(xù)開展，主要的合作內(nèi)容為：海關(guān)與檢驗檢疫之間“三個一”合作中的“一次查驗”和“一次放行”、旅檢現(xiàn)場行李物品檢查中X光機一機雙屏合作；管理單位相互之間移交查獲的違法、違規(guī)案件、線索，相互通報涉及對方管轄職責范圍的情報，或為對方查案提供幫助和便利；打擊走私、偷渡、口岸反恐等聯(lián)合執(zhí)法行動；口岸建設(shè)、口岸管理協(xié)調(diào)中的相互通氣和協(xié)商等等。綜觀目前開展的執(zhí)法互助，有兩個主要特點：第一，各單位以不削弱自身權(quán)力，不影響自己利益為底線，如涉及自身利益就互不相讓。如關(guān)檢在旅檢現(xiàn)場X光機一機雙屏中檢驗檢疫顯示屏的擺放位置，常常引起兩家單位爭論，如果不能妥善解決，則可能影響旅檢現(xiàn)場的啟用驗收。第二，流于淺層，大多是在不影響自身利益下的相互之間情況通報、聯(lián)合行動等等，監(jiān)管資源整合、監(jiān)管信息共享、監(jiān)管風險聯(lián)合研判等深層次合作難以展開。

(二)原因分析

口岸管理“三互”合作的三大難點問題的產(chǎn)生，既有管理體制、法律層面的原因，也有口岸管理部門主觀思想上的原因：

1.口岸管理體制復雜，協(xié)調(diào)難度大。我國口岸管理實行的是中央與地方條塊結(jié)合的管理體制。中央在國務(wù)院設(shè)立公安部、交通部、海關(guān)總署(國家口岸辦)、質(zhì)檢總局，主管與對外開放和進出境管理有關(guān)的事務(wù)。在對外開放的口岸所在地地方政府設(shè)立口岸管理委員會(辦公室)，隸屬地方政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)。在對外開放的口岸設(shè)立海關(guān)、海事、檢驗檢疫、邊檢等口岸查驗部門，實行條線垂直管理的體制。根據(jù)口岸性質(zhì)的區(qū)別，管理部門的機構(gòu)設(shè)置又有很大的區(qū)別。在海港(水運)口岸分別設(shè)置海事、海關(guān)、邊檢、檢驗檢疫部門，負責對運輸工具、貨物、物品、旅客的監(jiān)管；在空港口岸、邊境內(nèi)陸口岸分別設(shè)置海關(guān)、邊檢和檢驗檢疫部門，負責對進出境運輸工具、旅客及行李物品、貨物的監(jiān)管。從查驗部門的管轄范圍看，海事和邊檢主要在口岸一線履行職責，海關(guān)和國檢的業(yè)務(wù)范圍除口岸監(jiān)管任務(wù)外，還負責所在地進出口企業(yè)和進出口外經(jīng)貿(mào)業(yè)務(wù)的管理。*沈建明：《我國口岸管理體制的現(xiàn)狀分析及改革對策》，《上海海關(guān)學院學報》2009年第2期。上述管理體制在實際運行中會產(chǎn)生如下問題：一是中央和地方對口岸管理協(xié)調(diào)機構(gòu)的設(shè)置不統(tǒng)一，口岸管理協(xié)調(diào)機構(gòu)的歸屬不一致。目前，中央負責口岸開放的審理和批準，國務(wù)院在海關(guān)總署設(shè)立國家口岸管理辦公室，牽頭負責口岸開放的具體審理工作，但下屬海關(guān)無此職能。地方(口岸管理委員會)設(shè)立在有開放口岸的各省市縣人民政府，但隸屬關(guān)系不統(tǒng)一，有的成為政府獨立的辦事機構(gòu)，而有的掛在政府辦公廳(辦公室)下面，有的與港口管理辦公室合并。*同②。同時，機構(gòu)級別與對應(yīng)的口岸管理機構(gòu)的不一致，許多口岸管理辦公室級別低于對應(yīng)的口岸管理機構(gòu)，協(xié)調(diào)難度較大，地位和作用無法正常發(fā)揮。二是口岸管理部門自身的管理體制比較復雜。四個部門分屬公安部、交通部、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局直接領(lǐng)導，尤其是邊檢由公安和武警的雙重領(lǐng)導，少數(shù)已實行職業(yè)化，多數(shù)仍然實行部隊的軍事化管理，在信息共享、執(zhí)法互助等領(lǐng)域，往往借口部隊紀律或部隊保密需要，使一些合作項目頓成泡影。

2.各單位過于看重部門利益，服務(wù)理念相對薄弱。一些口岸管理部門內(nèi)部管理體制比較復雜，如檢驗檢疫部門既有公務(wù)員編制又有事業(yè)編制，同時又存在商檢公司的企業(yè)編制，再如海事部門也是公務(wù)員編制和事業(yè)編制同時存在，一些部門每年正常預算遠遠不能滿足單位正常運作需要。為解決事業(yè)編制、企業(yè)編制人員工資、福利待遇，彌補單位經(jīng)費缺口，一些部門需要籌集大量資金，因此，在對外協(xié)作中，這些單位將更會關(guān)注自己部門利益的得失。

當前我國政府中行業(yè)信息部門化，部門信息私有化，乃至于部門信息利益化都是較為普遍的現(xiàn)象，所以信息共享、互聯(lián)和整合就涉及到利益的再分配，而誰主導就意味著誰更有得利的條件和機會。*羅寧：《三源流視角下的電子口岸建設(shè)》，http：//www.chinaport.gov.cn/ztch/dzkafzyjzw/2448.htm。口岸“三互”中的信息互換需要信息共享和互聯(lián)，但由誰主導，建在哪里就是問題的關(guān)鍵。由于涉及各部門的權(quán)力和利益，利益相關(guān)方“錙銖必較”，相互扯皮、互不配合，這也就是數(shù)據(jù)共享推進緩慢的主要原因。

監(jiān)管互助是幾個部門之間的執(zhí)法上的互助行為，既需要各部門對職能重疊部分的權(quán)力認可其他單位的執(zhí)法行為，或委托其他單位履行自己的職權(quán)，這是對權(quán)力的整合，也是一種利益整合行為。同時，執(zhí)法互助行為又需要對所涉及到的相關(guān)部門的工作流程進行整合優(yōu)化，眾所周知在我國政府中有流程就有權(quán)力，如果沒有流程就意味著在這個過程中喪失了權(quán)力，而一旦涉及權(quán)力和利益問題，協(xié)調(diào)難度將成倍增加。

3.法律失位，對口岸管理三互缺乏硬性規(guī)定。我國口岸大通關(guān)建設(shè)主要依靠領(lǐng)導的重視和國家政策來推進。1998年，朱镕基總理面對亞洲金融危機的艱難局面，建立了口岸工作聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機制并首次提出推進口岸大通關(guān)建設(shè)，為打擊逃匯騙稅行為，電子口岸建設(shè)也順利起步。同時，國家還在上?？诎墩匍_了大通關(guān)建設(shè)現(xiàn)場，出臺了許多推進大通關(guān)建設(shè)的政策文件，當時口岸大通關(guān)建設(shè)發(fā)展迅猛。后來由于國際國內(nèi)形勢和矛盾的變化，口岸各單位自身雖出臺了許多貿(mào)易便利化措施，但以部門之間合作為基礎(chǔ)的大通關(guān)建設(shè)進展緩慢，亮點不多。目前國務(wù)院領(lǐng)導為應(yīng)對近幾年外貿(mào)形勢嚴峻局面，提出建設(shè)國際貿(mào)易“單一窗口”、口岸合作“三互”等措施，國務(wù)院也專門出臺了《落實“三互”推進大通關(guān)建設(shè)改革方案》，這次的口岸“三互”改革比上世紀的大通關(guān)建設(shè)更加涉及到口岸各部門的權(quán)力和利益，以“監(jiān)管互認”為例，將涉及到對其他單位相同職能的執(zhí)法行為的認可以及責任的追究，甚至是本來固有的權(quán)力和責任委托給其他部門行使。因此，如果國家不對“三互”合作的內(nèi)容、方式、手段，特別是涉及部門權(quán)力和利益問題以法律形式進行固定，“三互”口岸大通關(guān)建設(shè)即使有高層的強力推進，也不可能在關(guān)鍵問題上取得突破，更有可能隨著高層著眼點的變化而出現(xiàn)較大反復。

4.口岸管理部門對“三互”缺乏動力。管理的動力原理是指管理必須有強大的動力，促使各種管理要素有效地發(fā)揮作用，產(chǎn)生強大的合力，推動管理運動持續(xù)而有效地進行。從動態(tài)角度看，管理就是運動。管理運動要持續(xù)有效地進行下去，就離不開能源，離不開動力。動力不僅是管理運動的動因、源泉，而且動力運用的正確與否，也制約著管理是否能夠有序地進行。我們認為口岸管理部門開展“三互”合作的動力源主要分為兩種：

一是外部動力。主要為上層的要求和地方政府的壓力，如果國務(wù)院沒有將口岸管理“三互”大通關(guān)合作納入年度考核范圍，僅僅依靠一個文件則動力明顯不足。另外對地方政府的壓力，由于口岸管理部門都直屬中央部委，地方政府對他們無人事、經(jīng)費等權(quán)限，這種壓力也不可能成為關(guān)鍵的動力源。

二是內(nèi)部動力?？诎豆芾聿块T對自身利益的追求，主要包括監(jiān)管到位職責的更好履行，以及部門利益的滿足。而口岸管理“三互”合作雖然對監(jiān)管到位有一定的促進作用，但對部門利益來說，不但沒有明顯的好處，可能還會帶來利益損害的風險。因此，一些口岸管理部門更愿意通過其他途徑來解決監(jiān)管到位問題。

通過上述分析，我們可以明顯地感覺到口岸管理部門對落實“三互”積極性不高，這也是導致工作推動力度不夠、進度不快的重要原因。

三、落實“三互”推進大通關(guān)建設(shè)的路徑分析

針對現(xiàn)行口岸管理體制管理部門職責交叉重疊，且配合又不夠緊密，過程繁雜，協(xié)調(diào)困難等實際，最理想化的解決方案是借鑒美國、加拿大等國家口岸管理理念，按照國務(wù)院大部制改革方法，將海關(guān)總署、質(zhì)檢總局、邊防總局進行機構(gòu)合并，在此基礎(chǔ)上成立一個新的政府機構(gòu)(以下簡稱“新機構(gòu)”)，*沈建明：《我國口岸管理體制的現(xiàn)狀分析及改革對策》，《上海海關(guān)學院學報》2009年第2期。即由新機構(gòu)牽頭，會同中央編辦、國家發(fā)改委和交通運輸?shù)裙餐修k口岸開放的審理、檢查驗收；由新的機構(gòu)負責實施口岸進出境管理，包括進出境人員、進出境貨物、物品及運輸工具的檢查查驗、檢驗檢疫，查處和打擊進出境環(huán)節(jié)的違法犯罪，征收稅費，進出境執(zhí)法國際互助和對外交流合作。通過機構(gòu)整合可一次性解決貨物、人員口岸監(jiān)管、通關(guān)中的“三互”問題。在此基礎(chǔ)上，再由新機構(gòu)與交通部協(xié)商解決進出境國際航行船舶監(jiān)管中的“三互”問題就會簡單得多。

機構(gòu)的整合必然會有一個限度，一個部門不可能囊括所有口岸事務(wù)，所以部門之間的“三互”合作問題肯定會在不同程度上存在。世界上許多國家口岸管理體制與我國現(xiàn)行體制基本類似，如荷蘭由海關(guān)、移民局、動植檢、衛(wèi)檢等多家單位組成口岸管理單位，但一些國家通過管理機制創(chuàng)新，也能對跨境貿(mào)易實施嚴密監(jiān)管并提供高效服務(wù)。為此，研究在現(xiàn)有口岸管理體制不進行大的改組的情況下，如何落實口岸管理“三互”推動大通關(guān)建設(shè)更具有現(xiàn)實意義。

(一)應(yīng)用無縫隙政府理論，轉(zhuǎn)變口岸管理部門的服務(wù)理念

無縫隙政府理論是一種適應(yīng)顧客社會、信息時代要求的新的政府再造理論，是拉塞爾·M·林登在20世紀90年代美國公共部門革命的基礎(chǔ)上提出的。它以滿足顧客無縫隙的需要為目標，不是全盤推翻現(xiàn)有的行政運行程序，不是以部門、職能為導向或者以數(shù)量關(guān)系為導向，而是以顧客為導向，以結(jié)果為導向，以競爭為導向，通過組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化、工作流程簡化、信息資源整合、操作規(guī)程標準化、責任機制創(chuàng)新，以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)，使政府的每一項資源投入、人員活動、公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供，都能真正而有效地符合顧客的需求，使顧客能夠在任何時間和任何地方得到服務(wù)，真正實現(xiàn)為民服務(wù)的目標。

我國是一個社會主義國家，為人民服務(wù)是我們的根本宗旨。為此，各口岸管理部門要適應(yīng)顧客社會、互聯(lián)網(wǎng)時代的新要求，實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變：

1.在觀念上從口岸管理部門與企業(yè)單純的管理與被管理關(guān)系向企業(yè)是顧客轉(zhuǎn)變。口岸管理部門要否定傳統(tǒng)的官僚模式，要將企業(yè)從管理對象變成政府提供公共產(chǎn)品的顧客，做到企業(yè)至上，民眾優(yōu)先，針對企業(yè)需要提供口岸管理部門之間“三互”合作的內(nèi)容，以顧客價值作為開展“三互”合作的重要基礎(chǔ)，建立并維持同企業(yè)的正式磋商關(guān)系，增進相互間的合作，為企業(yè)創(chuàng)造利益和價值。

2.在相互關(guān)系上管理部門之間從壁壘森嚴向戰(zhàn)略同盟轉(zhuǎn)變。要在國家發(fā)展大局、企業(yè)是顧客的理念下，推倒部門之間的“柏林墻”，建立為企業(yè)提供高效服務(wù)的口岸管理部門的戰(zhàn)略同盟。目前海關(guān)與檢驗檢疫已經(jīng)開始通過簽訂合作備忘錄，開展“一次申報、一次查驗、一次放行”為內(nèi)容的貿(mào)易便利化服務(wù)，這為以后口岸管理部門之間的深入合作進行了有益探索，也為以后更多部門間的合作提供了樣板。

3.在目標上從多變性向切實提高口岸效率的單一性管理目標轉(zhuǎn)變。貿(mào)易便利化趨勢的加強，要求口岸管理部門管理目標的回歸。尤其在我國成為世界第二大經(jīng)濟體、世界貨物貿(mào)易排名第一后，面對近年外貿(mào)形勢嚴峻的局面，作為國際跨境物流、客流的主要監(jiān)管者，在管理目標上就更有理由擺脫稅收指標、收費數(shù)量指標等各種“功利性”要求的影響，切實轉(zhuǎn)變到提高管理效率、加速通關(guān)、便利國際貿(mào)易、提高企業(yè)競爭力的目標上來。

(二)創(chuàng)新方式方法，妥善處理各口岸管理部門的利益關(guān)系

在許多口岸，國家對各管理部門人、財、物等綜合保障已遠遠跟不上口岸跨境物流增長的需要，在國家財政管理、預算管理體制沒有重大調(diào)整的前提下，口岸管理部門對原有利益的追求將關(guān)系到本部門的生存和發(fā)展，不會由于哪個人或哪個部門的協(xié)調(diào)而完全放棄。因此，在推進落實口岸“三互”工作時，最關(guān)鍵的工作就是要妥善處理各口岸管理部門的利益關(guān)系：

1.要保持各部門各自利益不會有大的縮減。口岸“三互”工作必然會對各口岸管理部門權(quán)力使用、業(yè)務(wù)流程等進行整合，最終涉及原有利益格局的調(diào)整。因此，作為此項工作的牽頭部門或協(xié)調(diào)部門，一定要了解、尊重各部門的原有利益，要想方設(shè)法使每個參與方原有的利益總量不會大的縮減，確?？诎豆芾怼⒔?jīng)營、使用等各方利益都能保持共贏。否則，如果僅僅依靠某個領(lǐng)導的權(quán)威或上級部門的紅頭文件，雖一時會取得一定成效，但不利于工作的持續(xù)推進。

2.建立口岸發(fā)展基金。國家、地方可以將一部分口岸管理部門征收的檢測費、港務(wù)費、船舶噸稅等，再結(jié)合一部分地方港口、機場等口岸經(jīng)營收入，建立國家及地方口岸發(fā)展基金，用于國家及地方涉及口岸管理“三互”合作、國際貿(mào)易“單一窗口”等重大項目推進，平衡各單位在重大項目推進中的利益糾紛。

3.建立利益共享及分配機制?！叭ァ焙献魃婕翱诎豆芾硇畔⒐蚕砗蛨?zhí)法權(quán)力的整合，必須研究建立各單位利益共享及分配的完善方案，如：電子口岸信息接入、使用收費標準及各單位分配；監(jiān)管互認項目相關(guān)管理單位對查獲案件的共享與數(shù)據(jù)統(tǒng)計；相關(guān)檢驗檢測項目合并后收益分配等。

(三)利用法律手段，規(guī)范推進口岸管理“三互”合作

要敢于吸取以前口岸大通關(guān)建設(shè)的經(jīng)驗和教訓，改變以前主要依靠國務(wù)院文件，靠國務(wù)院領(lǐng)導協(xié)調(diào)來推進口岸大通關(guān)，轉(zhuǎn)變到既依靠國務(wù)院文件規(guī)定工作思路、原則、重點及時間線路，更要利用法律手段來規(guī)范各單位在“三互”合作中的職責、義務(wù)和權(quán)力。

1.規(guī)范信息共享互換的內(nèi)容、形式。要詳細規(guī)定每個單位可以拿出來共享信息的數(shù)量、內(nèi)容和形式，利用其他單位信息的使用范圍和應(yīng)該遵守的義務(wù)等。例如其他口岸部門需要共享海事部門船舶AIS信息，船舶AIS信息是否屬于涉密信息、能否提供、是提供信息源還是給其他單位一個海事終端、各單位利用海事AIS信息的限制性做法等等，在法律層面必須詳細規(guī)定，否則會形成各口岸共享信息范圍不一、內(nèi)容不一、進度不一，甚至因為某個部門推脫造成無法開展信息共享互換的尷尬局面。

2.規(guī)范監(jiān)管互認執(zhí)法互助的權(quán)力和義務(wù)?？诎豆芾聿块T權(quán)力穿插，監(jiān)管互認、執(zhí)法互助有比較大的合作空間。但由于法律對口岸各個管理單位的權(quán)力義務(wù)都有明確的規(guī)定，如果某個單位以口岸監(jiān)管互認名義將一部分檢查權(quán)力委托其他單位履行，當被委托單位出現(xiàn)行政不作為或瀆職行為時，委托單位也需要承擔相應(yīng)責任。以船員行李物品監(jiān)管為例，根據(jù)規(guī)定海關(guān)、檢驗檢疫、邊檢都負有船員行李物品進出境監(jiān)管職責，檢驗檢疫主要承擔動植物及制品進出境監(jiān)管職責、邊檢承擔嚴禁武器、彈藥進出境的反恐安保任務(wù)，海關(guān)承擔的任務(wù)更全面，既承擔反恐安保任務(wù)，又要監(jiān)管國家禁止、限制進出境物品的監(jiān)管任務(wù)。因此，有些口岸入境船員行李物品需要經(jīng)過二、三個單位開包檢查，船員煩不勝煩，因此開展監(jiān)管互認十分必要。但是，如果法律沒有認可船員行李物品檢查權(quán)力和職責由海關(guān)承擔，則檢驗檢疫、邊檢為免追究瀆職責任都不會放棄檢查權(quán)力。從上可以看出，要推進監(jiān)管互認執(zhí)法互助工作，最根本的是要用法律來規(guī)范口岸管理互認互助的范圍、限制條件、權(quán)力、義務(wù)及職責等。

3.通過各級人大來監(jiān)督口岸管理“三互”的有效落實。在口岸管理“三互”納入法律規(guī)范調(diào)節(jié)后，可發(fā)揮各級人大法律監(jiān)督和工作監(jiān)督作用，組織人大常務(wù)委員會組成人員、人大代表定期對有關(guān)口岸管理“三互”的法律規(guī)范執(zhí)行情況進行監(jiān)督，對口岸單位的“三互”落實工作進行檢查，對工作落實不到位的提出建議或質(zhì)詢。

(四)完善電子口岸管理體制，盡快建立國家統(tǒng)一的口岸數(shù)據(jù)庫

建立國家統(tǒng)一的口岸數(shù)據(jù)庫是統(tǒng)一口岸數(shù)據(jù)標準、實現(xiàn)口岸信息共享互聯(lián)和國際貿(mào)易“單一窗口”的基礎(chǔ)。20世紀末，國家建立中國電子口岸時已將電子口岸定位為國家進出口統(tǒng)一信息平臺，目標是將國務(wù)院有關(guān)部委分別掌管的進出口業(yè)務(wù)信息流、資金流、貨物流電子底帳數(shù)據(jù)集中存放到電子口岸公共數(shù)據(jù)中心，為各行政管理部門提供跨部門、跨行業(yè)的行政執(zhí)法數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)核查，并為企業(yè)提供與行政管理部門及中介服務(wù)機構(gòu)聯(lián)網(wǎng)辦理進出口業(yè)務(wù)的門戶網(wǎng)站。近幾年，中國電子口岸實行由國務(wù)院主導，海關(guān)總署牽頭，國家電子口岸建設(shè)協(xié)調(diào)指導委員會領(lǐng)導管理體制。但許多參與部委對“海關(guān)牽頭”方式并不認可，認為電子口岸主要是為海關(guān)服務(wù)，與本部門的業(yè)務(wù)與口岸業(yè)務(wù)關(guān)系不大，參加的主觀能動性不足，除了“大通關(guān)”中必須的一些數(shù)據(jù)，在經(jīng)過國務(wù)院反復協(xié)調(diào)后才同意入網(wǎng)共享外，對其他本部門掌握的通關(guān)數(shù)據(jù)入網(wǎng)共享并不積極。*王雷：《影響和制約電子口岸發(fā)展的問題及對策研究》，http：//www.chinaport.gov.cn/ztch/dzkafzyjzw/1976.htm。為消除誤解，促進國家統(tǒng)一口岸數(shù)據(jù)庫建立，必須完善電子口岸管理體制：

一是將國家口岸管理辦公室(簡稱國家口岸辦)升格為副省級，將中國電子口岸及其信息中心劃歸國家口岸辦直接領(lǐng)導。

二是由口岸管理單位及其他數(shù)據(jù)入網(wǎng)單位參與成立中國電子口岸董事會，各單位股份比例及在董事會話語權(quán)根據(jù)入網(wǎng)數(shù)據(jù)量折算，建設(shè)出資數(shù)量及商務(wù)經(jīng)營分成根據(jù)股份比例換算。

三是主要口岸管理單位，包括海關(guān)、檢驗檢疫、邊檢、海事、港務(wù)管理、地方口岸辦涉及口岸通關(guān)、物流監(jiān)管等數(shù)據(jù)的，必須入網(wǎng)并實時匯集到國家統(tǒng)一的電子口岸數(shù)據(jù)庫，其他參與單位根據(jù)共享互聯(lián)需求，將本部門數(shù)據(jù)入網(wǎng)到電子口岸數(shù)據(jù)庫，由電子口岸實施統(tǒng)一管理。

四是根據(jù)國家標準，各單位完善單位內(nèi)部系統(tǒng)的數(shù)據(jù)元名稱、定義和電子報文結(jié)構(gòu)，如果國家無統(tǒng)一標準，則由口岸辦牽頭聯(lián)合相關(guān)單位，參考國際組織推薦的標準，來制定我國口岸申報數(shù)據(jù)標準。

(五)先易后難，逐步推進“三互”合作項目

2014年12月國務(wù)院印發(fā)的《落實“三互”推進大通關(guān)建設(shè)改革方案》第二部分明確了口岸管理“三互”的7項主要內(nèi)容，第五部分明確近期(2014-2015年)、中期(2016-2017年)、遠期(2018-2020年)在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革推進步驟，內(nèi)容和推進步驟比較符合實際，也具有宏觀指導意義，筆者認為在具體推進過程中需要把握先易后難的原則，這樣可能會取得更好效果。

在近期要以完善電子口岸管理體制為突破口，利用法律手段，規(guī)范信息共享互換的內(nèi)容、形式，健全信息交換和共享共用機制，盡快建立國家統(tǒng)一的口岸數(shù)據(jù)庫，這項工作是“三互”的起點，也是比較容易取得實質(zhì)性突破。在此基礎(chǔ)上，首先開展國際航行船舶進出我國口岸申報“單一窗口”，理由是：國際海事組織已對船舶進出港時須向有關(guān)口岸檢查機關(guān)提交的進出港檢查單證統(tǒng)一了單證格式，有利于電子申報數(shù)據(jù)標準的統(tǒng)一，而且船舶向口岸四家查驗單位申報的單證重復較多，推進此項工作難度相對較低，效果比較明顯。在解決船舶申報“單一窗口”后，可集中精力推進關(guān)檢“三個一”中的“一次申報”和貨物貿(mào)易“單一窗口”問題。

在中期要重點解決監(jiān)管互認執(zhí)法互助的相關(guān)法律問題，明確各單位的權(quán)力、義務(wù)和責任，這是“三互”合作順利推進的保障。在執(zhí)法互助方面，對某些不涉及權(quán)力義務(wù)的合作項目，如監(jiān)管設(shè)施資源整合等，可以先期開展共享共用試點，如視頻監(jiān)控項目，可建立口岸一體化監(jiān)控中心方式共享共用。再如可開展海關(guān)、檢驗檢疫共用查驗平臺方式開展“一次查驗”試點等。

在前期和中期主要針對口岸通關(guān)便利開展“三互”合作的基礎(chǔ)上，后期可重點以建立口岸安全聯(lián)合防控機制開展合作，在完善口岸監(jiān)管執(zhí)法互助機制的基礎(chǔ)上，研究建立口岸聯(lián)合監(jiān)控布控指揮中心，強化口岸管理部門在反恐、打私、反偷渡、應(yīng)對突發(fā)事件等方面的全方位合作。

(責任編輯趙世璐)

* 作者簡介：周云良、趙鵬，杭州海關(guān)所屬舟山海關(guān)駐嵊泗辦事處。

A Study on Difficulties in and Pathways of Promoting the Integrated Clearance by Putting in Place 3-Mutuals：Based on 3-Mutual Cooperation in the Administration of Sea Ports

Zhou Yunliang，Zhao Peng

Abstract：Since the end of the last century，the central government has made multiple initiatives to promote the integrated and simplified clearance in order to maintain the growth of foreign trade and crack down frauds in tax repayment and circumvention of control in foreign exchange.However，the complex system of port administration results in great difficulties in coordination，excessive emphasis on the interest of one's own agency leads to low awareness of service，and absence of legislations causes the lack of mandatory rules in 3-mutuals in port administration and the motivations for the port agencies to put in place the 3-mutual initiatives.Due to these reasons，the progress of “3-mutual”cooperation among port agencies is by no means optimistic.The article argues under the circumstance that the port administrative system remain intact to the great extent，and proposes the following approaches to effectively and substantially promote the “3-mutual” initiative in port administration：transforming the philosophy of service，developing a nationally centralized port data bank by improving e-port management system，and progressively pushing forward “3-mutual”cooperation initiative with the control over vessels as the breakthrough.

Keywords：Port administration；Eevelopment of Integrated and Simplified Clearance；“3-mutual” Cooperation