摘要：在黨的十八屆三中全會《決定》的背景下，為步入后農業(yè)稅時代的我國從法律方面推進新農村建設，加快農村集體經濟發(fā)展提供第一手資料和現(xiàn)實依據，課題組采取社會實證調研分析方法對農地調整和農地流轉法律制度的運行情況進行考察，特對廣東省三縣六鎮(zhèn)十二村開展調研。調查表明，我國在實行“大穩(wěn)定、小調整”的策略下，應逐步推行地租制以彌補“增人不增地，減人不減地”政策的缺陷，同時豐富農地流轉方式，并適當簡化其流轉程序，尊重村民的行為自治，充分發(fā)揮村集體的統(tǒng)一領導作用，建立拋荒地預警和微調機制，實現(xiàn)土地承包經營權長期穩(wěn)定的現(xiàn)實與法律目標。

關鍵詞：農地調整；承包期限；農地流轉；土地承包經營權

中圖分類號：D922.3

文獻標識碼：A

在國家取消農業(yè)稅費和實施種糧補貼的惠農政策的背景下，國家的利民政策和糧食價格的提高所產生的“合力”，對農地承包經營權會產生什么影響？為了準確回答這一問題，深入了解廣大農民對2002年8月頒布的《農村土地承包法》實施13年來的意見和建議，特對廣東省三縣六鎮(zhèn)十二村的近百戶農民進行了實地調查①。本文以此次調查所取得的第一手資料為依據，擬從農地調整和農地流轉兩個方面，探究農地承包經營權存在的問題，尋求其破解之道，以期對農地承包經營權的政策制定和《農村土地承包法》的法律修訂有所裨益。

一、農地流轉相關問題調查統(tǒng)計與分析②

（一）農村土地調整問題

為賦予農民長期而有保障的土地使用權，維護農村土地使用人的合法權益，促進農業(yè)、農村經濟發(fā)展和農村社會穩(wěn)定，國家實行農村土地承包經營制度。

我國早在90年代末就實行了土地二輪延包，即在上次土地承包的基礎上，在承包期滿時，土地承包人根據國家的有關法律規(guī)定，對原承包地繼續(xù)承包使用，承包期限一般為30年。在二輪延包以后，調研的72戶農民中有41戶（占56.94%）表示調整過土地，主要是由于人口增減導致農戶間承包地分配不均，而仍有31戶（占43.06%）表示尚未調整過土地，這是法律政策不允許和村民無調整的意愿所造成的。具體到調研的三個地區(qū)，江門市新會區(qū)和汕頭市澄海區(qū)基本上實現(xiàn)了二輪延包后的土地調整，而韶關市曲江區(qū)由于地處山區(qū)，較為閉塞，故僅有8.33%的農戶表示調整過土地。這也足以反映出經濟發(fā)展水平對農村土地調整的影響。

《農村土地承包法》第26條、第27條規(guī)定：“承包期內，發(fā)包方原則上不得收回、調整承包地。確需收回、調整的，必須遵循嚴格的條件和程序。”在回答“承包期內如果對承包地進行調整”這一問題時，課題組調研地區(qū)的農戶對于調整程序選擇如下：“村民（代表）大會通過”50戶，占69.44%；“村民（代表）大會通過+政府批準”14戶，占19.44%；“發(fā)包方決定” 3戶，占4.17%；其他程序3戶，占4.17%；同時認為“經過任何程序都不能調整”的有1戶，占1.39%?？梢?，農民在土地調整過程中更多地體現(xiàn)了村民自治的要求，但對國家公權力的介入仍有較大需求，表明農民對于國家權力機關仍有一定的依賴性。

當被問及“您認為在什么情況下發(fā)包方（村組集體）應當收回承包地”時，58.33%的農戶（42戶）認為農地棄耕拋荒兩年以上的應當收回；51.39%的農戶（37戶）認為承包人戶口遷入城鎮(zhèn)，并可享受城市社保的應當收回，而對于承包人戶口遷入城鎮(zhèn)，不能享受社保的有30.56%的農戶（22戶）表示也應當收回土地；36.11%的農戶（26戶）認為因婚嫁或離婚而將戶口遷出的應當收回；而對于承包人死亡、或因升學、入伍而將戶口遷出和戶口未遷出，因升學、入伍多年，現(xiàn)在不以耕地為生活來源應當將土地收回的分別有30.56%（22戶）、29.17%（21戶）和22.22%（16戶）；有19.44%的農戶（14戶）表示有其他情況，多是認為在任何情況下都不該收回承包地。對于地少人多的廣東省來講，土地愈發(fā)珍貴，因此土地一旦拋荒，多數農民認為應當收回。此外，農戶多以戶口是否留在本村作為是否應當收回其土地的標準。

（二）農地承包期限問題

《農村土地承包法》第20條規(guī)定，耕地的承包期為三十年③。但30年的承包期限受到了不少農民的質疑。當問及承包期限多久較合理時，29.17%的農戶（21戶）認為30年承包期限較合理，5.56%的農戶（4戶）認為50年承包期限較合理，2.78%的農戶（2戶）認為70年承包期限較合理，認為15年承包期限較合理的農戶占27.78%（20戶），另有34.72%的農戶（25戶）認為應是其他期限，主要是10年和10～15年，兩項合計占62.5%的農戶認為承包期限控制在15年以下（包括15年）最為合適，這也主要是基于人口增減導致土地分配不均的考慮，30年的期限過長，人口變化大，極易出現(xiàn)土地不均的現(xiàn)象。此外，也有農戶表示對承包期的期限無所謂，這主要集中在韶關市曲江區(qū)，由于當地的土地較貧瘠且少，土地污染較為嚴重，因此農民對于土地并的收益沒有太大的期待。

（三）土地承包經營權流轉問題

在調研的三個地區(qū)中，土地流轉并不頻繁，土地的社會保障功能大于經濟功能。根據《農村土地承包法》和《土地管理法》以及相關法規(guī)、規(guī)章和司法解釋的規(guī)定，農村土地承包經營權可以采取轉包、出租、互換、轉讓、入股和其他符合法律及國家規(guī)定的方式流轉；對于招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農村土地，取得經營權證書或林權證書的，其土地承包經營權還可以通過抵押的方式進行流轉。村民的流轉方式主要集中在轉包和出租兩種，分別占66.67%（48戶）和73.61%（53戶）。此外，互換占34.72%（25戶），轉讓占19.44%（14戶），僅有6.94%（5戶）的農戶采取過入股的土地流轉方式，而抵押及其他的流轉方式尚未出現(xiàn)。當被問及“您希望承包地采取哪些方式時”，農戶都表示愿意承包地流轉，主要的流轉方式集中在轉包和出租兩種，均占84.72%（各61戶）；而對于抵押、互換和入股三種方式，農戶選擇也較多，均為63.89%（各為46戶）；僅有41.67%（30戶）的農戶表示愿意采取轉讓的流轉方式，農戶雖然表示可以流轉土地給他人耕種，但對于失去土地承包經營權人這一流轉方式，農戶均不大愿意采取。針對抵押這一流轉方式，農戶均表示不太了解，甚至有的農戶認為國家政策并不允許采用抵押方式流轉土地承包經營權。

在關于何種情況下農戶愿意將自己的土地流轉出去以及影響農戶流轉土地的因素問題上，調查統(tǒng)計如下：77.78%的農戶（56戶）選擇“自己家里沒人種”；66.67%（48戶）的農戶選擇“土地太少，自己種不劃算”；58.33%的農戶（42戶）選擇“流轉收益較高”；55.56%的農戶（40戶）選擇“種田收益不是主要收入來源”。廣東省經濟發(fā)達，是主要的務工人員集中地。因此，農村的大量家庭均是老年人和小孩留守在家，青年人大多外出務工，土地少且較貧瘠，農戶表示只要流轉價格夠高，就愿意將土地流轉出去。如果將承包地流轉出去后仍由本村村民承包，農戶均表示在三輪延包時仍應繼續(xù)享有承包經營權。

關于土地流轉所需的手續(xù)問題，視流轉至本村人和非本村人而有所不同。如果流轉至本村人，有23.61%的農戶（17戶）表示需要“簽訂合同+登記確權”，22.22%的農戶（16戶）表示需要“簽訂合同+村委會備案”，12.50%的農戶（9戶）表示“只需要簽訂合同”，9.72%的農戶（7戶）表示需要“簽訂合同+村委會同意”。此外，還有31.94%的農戶（23戶）選擇了“其他”方式，主要是認為雙方口頭約定即可。本村人彼此都非常熟悉，考慮到村規(guī)民約和風俗傳統(tǒng)，在一些流轉相對較多且頻繁的地方，農戶表示無需簽訂合同，僅需口頭約定即可達到流轉土地的目的。對于流轉至非本村人的，情況則不太一樣。有22.22%的農戶（16戶）認為不需要辦理任何手續(xù)，有69.44%的農戶（50戶）認為需要辦理手續(xù)，而具體需辦理何種手續(xù)，有60%的農戶（30戶）認為需要“經村委會同意”，而認為需要“經鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同意”和“告知村委會即可”的各占12%（各有6戶），還有16%的農戶（8戶）選擇了其他，8.33%的農戶（6戶）表示不清楚。由此可見，農戶對于本村人和非本村人的流轉程序看法截然不同，非本村人在本村流轉土地需要經過更加嚴格的流轉手續(xù)，其中村委會在決策方面發(fā)揮著重要的作用。

二、對相關調查問題的檢視與思考

我們每訪問一戶農戶，便進行一次深度訪談，共獲得72份訪談記錄，為保證訪談內容的全面性，以更好地反映農村社會現(xiàn)實情況，我們的訪談對象以村民為主，并有部分村干部參與。下面擇要分析如下。

（一）關于耕地承包期限的意見

我國耕地承包期限以30年為標準，農戶對于合理的耕地承包期限有截然不同的回答。我們對其理由進行了綜合整理。

選擇5年承包期的農戶認為，5年正符合鎮(zhèn)的規(guī)劃期，并且人口增加和流動較快，亟需進行調整以便于土地管理。選擇10年承包期的農戶認為，當地的經濟作物的生長周期大概為10年，隨著當地人口老齡化的日益嚴重，人口變化大，時間過長或過短，會使新增人口的權益無法得到保障。隨著人口變動頻繁，需要及早確權分到土地，這樣才有利于土地常規(guī)化管理和資源的安排分配，也有利于資源的合理配置。選擇15年承包期的農戶認為，15年的時間比較有保障，有利于村集體按實際分配土地。對于口糧田和經濟田，可以為15年，時間過長則會導致很多田地成為荒地，無人種植，造成土地資源的浪費。選擇30年承包期的農戶認為，年輕人大多外出務工，一般是中老年在家務農。30年的承包期符合農作物的生長規(guī)律和人口年齡的更替規(guī)律，有利于耕地的管理和地力的培植。若期限過短，農民就不愿意將資金投入到土地生產，導致土地污染和浪費更加嚴重；若期限過長，則使土地缺乏靈活性，不利于土地資源的合理利用。選擇50年承包期的農戶認為，50年的長期耕地農民會有安全感，不會導致土地成為荒地。

從上可以看出，選擇不同耕地承包期的農戶均基于不同角度的考慮，總體來講，新會區(qū)和澄海區(qū)的農戶多希望土地承包期限控制在15年以下，這也與當地的經濟發(fā)展水平有密切關系；而曲江區(qū)的農戶則多希望承包期能保持在30年或者更長，這樣能減少土地承包程序上的繁瑣，也符合人口年齡的更替規(guī)律。

（二）對“增人不增地，減人不減地”政策的評價

在人地關系日益緊張的當下，廣東省人均耕地面積較小，因此盡管較長的土地承包期限在形式上實現(xiàn)了土地對農民的保障功能，但實際上過長的期限會導致土地流轉缺乏靈活性，極易出現(xiàn)有的農戶占有很多土地，卻無人耕種；有的農戶有勞動力卻無地可耕的情況。若土地承包分配極不合理，長此以往則會引發(fā)糾紛，從而不利于農村社會的穩(wěn)定。所以，基于“增人不增地、減人不減地”的政策約束， 如何解決未承包到土地的農民實現(xiàn)其土地承包經營權的享有問題， 仍然是實踐中的一大難題[1]?！霸鋈瞬辉龅?，減人不減地”的政策在農村已得到長期實施，在農戶心中已基本形成定式，但問及認為該政策是否合理時，多數農戶還是選擇了不盡合理。

認為該政策不合理的農戶反映，土地是農民的命根子，該政策不符合人口的變化規(guī)律。當下社會人口變動快，且分配不均，人口的增減導致人地矛盾加劇，利益很難平衡并達到結果公平，且易造成土地無人耕作或有人無地可耕作的后果。因此，農民希望順應人口的變化規(guī)律進行調整，不可過于僵化，最好能夠由村民代表大會決定，并將承包期限變短，在適當的情況下收回承包地以供重新分配。

認為該政策合理的農戶反映，該政策有利于土地統(tǒng)一登記，具體可按分配時間的年限來定。隨著人口增多，且村里幾乎沒有機動地，如果重新分配土地，會導致程序很復雜，這樣相對穩(wěn)定可減少不必要的成本和開支。此外，村民普遍已經接受了這一政策，農村人口實際上的變化也不太大，對耕地的需求也不強烈，所以應以穩(wěn)定農村大局為重。實際上，新會區(qū)和澄海區(qū)的農戶通常是5年或10年調整一次承包地，所以該政策對這兩個地區(qū)并沒有什么實質性影響。

總之，這一政策應保持穩(wěn)定，并結合當地實際，在大的調整周期不變的條件下，應允許各村進行內部的小調整，并因地制宜地制定一套符合當地土地承包標準的合理的承包地調整政策。

三、結論和建議

正如黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》將農村制度改革作為一個重要部分一樣，如何增加農民的財產性收入、如何有效利用集體與農民財產自身的增值功能實現(xiàn)農民收入的持續(xù)增長，如何突破和創(chuàng)新保障農民有機會公平分享土地增值收益，將是未來《農村土地承包法》考慮的重點和關鍵[2]。

（一）調整承包期限，推行地租制

土地調整政策主要是承包期限方面的問題，由于“增人不增地，減人不減地”政策在實施中缺乏必要的彈性， 并且沒有科學合理的配套制度消解該制度的缺陷，以致“土地承包期限30年不變”的規(guī)范在農村的運行引發(fā)了較多的問題，導致土地占有不均衡[3]。由此，保證農村土地承包經營權長期穩(wěn)定的立法宗旨和農民普遍要求土地調整的需求之間形成了一對突出的矛盾。

一是土地承包的期限應長短適宜。“增人不增地，減人不減地”的土地政策與中國農民長期以來形成的“不患寡而患不均”的文化傳統(tǒng)相悖，故多數農民希望能將土地調整期限控制在15年以下，但是也有少數農民希望土地承包期在50年以上。筆者認為，為了保證土地承包經營權的物權性效力，以維護社會的長期穩(wěn)定，土地承包期不應太短，10年以下不合理，調整太頻繁，農民不愿意在土地種植和經營上加大資金投入；但同時考慮到農村的現(xiàn)實發(fā)展的需要，承包期限也不宜過長，過長會使得土地流轉過于僵化，不符合人口變化規(guī)律，容易導致土地分配不均和拋荒現(xiàn)象。因此，承包期可以穩(wěn)定在30年，但應根據各村具體情況在5年左右進行一次小調整，以避免出現(xiàn)人地矛盾激化之情形。關于小調整，村民普遍希望5年一次，定期按人口均分。另外考慮到頻繁進行小調整不利于土地規(guī)模經營，建議采取轉移土地承包經營權的方式施行，但是不宜轉移土地的實際使用權來解決此問題。

二是對于新增人口的土地承包問題應實行“增人增地”政策。實行“增人不增地，減人不減地”這一政策，顯然是對新增人口土地分配權的公然忽視，同時也有悖于公平原則。這就要求村集體還留須有機動地以分配，即實行“增人增地，減人減地”?！掇r村土地承包法》第63條規(guī)定：“本法實施前已經預留機動地的，機動地面積不得超過本集體經濟組織耕地總面積的百分之五，不足百分之五的不得增加機動地。本法實施前未留機動地的，本法實施后不得再留機動地?！?但由于法律規(guī)定導致的歷史遺留問題，在土地承包法出臺前村內還有些機動地，現(xiàn)在農村很少有機動地來緩和因人口增加等因素而導致的土地需求過大問題，因此便需要采取收回承包地等方式來解決這一問題。依據《農村土地承包經營法》第26條和《土地管理法》第37條的規(guī)定，法律僅規(guī)定在承包期內不得收回承包地，但尚未對農地的棄耕棄荒作出明確的限制，對于其他幾種情形也僅是簡單羅列，而無詳細規(guī)定，導致發(fā)包方和無地農民對此都很感無奈，因而應盡快對《土地承包法》修改和完善以緩解人地矛盾。

從社會的長期發(fā)展來看，現(xiàn)有的“大穩(wěn)定，小調整”的策略已不能滿足土地承包的長久發(fā)展，因此有學者提出，將農民集體改造為股份合作社法人，在社員之間進行土地股份的平均配置，從而保證社員享有集體土地所有權之利益的平等性，同時根據馬克思主義的地租理論，規(guī)定社員承包農民集體所有的土地應當支付地租，并將該地租作為農民集體的收益在社員中按照股份進行分配，從而使無地人口也能夠分享集體土地所有權之收益，以實現(xiàn)土地的社會保障功能，進而促使嚴格執(zhí)行“增人不增地，減人不減地”的農地政策，避免在承包期限內調整承包地[4]。筆者認為，對于剛廢除農業(yè)稅不久后的我國農村來講，盡管這一做法農民可能很難接受，但是通過收取地租這一方式給無地和失地的農民加以利益補償，無疑是現(xiàn)階段彌補“增人不增地，減人不減地”這一政策弊端的最佳方法，有利于實現(xiàn)土地承包經營權的長期穩(wěn)定。

（二）完善土地流轉體系

十八屆三中全會的決定明確鼓勵承包經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，以加快發(fā)展多種形式的規(guī)模經營。土地流轉作為農民充分發(fā)揮土地財產功能的主要方式，應當給予充分的重視。

第一，土地的流轉方式應多樣化。通過調研數據可發(fā)現(xiàn)，轉包、出租和互換的流轉方式普遍存在，而抵押和入股這兩種方式則相對較少。同時，農民普遍希望能采取這兩種方式流轉土地，并要求土地流轉方式多樣化。我國目前法律規(guī)定的幾種具體的流轉方式并不統(tǒng)一，這種法律上的不一致給土地承包經營權的流轉造成了障礙④[5]。土地抵押并未納入《農村土地承包法》的法定流轉方式體系，盡管十八屆三中全會《決定》明確了允許農村兩權抵押融資的改革方向，國務院最新出臺的《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（國發(fā)（2015）45號）中將原有的“四荒地”拓寬至承包土地，但目前在全國僅在有限范圍內開展試點工作，具體細節(jié)并沒給出明確的指引規(guī)定?，F(xiàn)今土地用于抵押的條件已然成熟，因此，可適當放寬對土地流轉方式的限制，這一方面可借鑒江門市新會區(qū)的先進經驗，成立專門的土地流轉指導中心，引導并鼓勵農民流轉土地，建立農村產權價值評估機構和抵押登記系統(tǒng)，完善承包經營權抵押擔保機制。

第二，土地流轉的程序可適當簡化。調研中，不少農民在流轉土地時僅采用口頭合同約定的方式，且農民普遍認為這一方式切實可行，反映了農民對于流轉程序簡化的要求日益強烈。而《土地承包法》第37條規(guī)定：“采取轉讓方式流轉的，應當經發(fā)包方同意”。這一方式在實踐中反倒適用范圍不廣，其實際上是將土地承包經營權的物權屬性擱置起來，也為村集體組織非法干預土地流轉提供了借口。因此，在修法過程中可以考慮適當簡化土地流轉程序，以避免過于繁瑣的程序增加農民負擔。

第三，土地流轉價格應適當提高并統(tǒng)一。在對村民土地流轉價格有了基本的了解后，農戶普遍反映土地流轉價格偏低，通過流轉土地事實上很難獲得落單的利潤。各地隨意定價流轉的現(xiàn)象并不少見，農民的權益無法得到有效保護。因此，筆者建議通過確立一個科學合理的農村土地承包經營權流轉的價格體系，政府定時發(fā)布指導價，為農民流轉土地提供標準，從而實現(xiàn)規(guī)?；洜I，提高土地流轉價格，更好地保障農民權益。

第四，土地流轉應尊重農戶的現(xiàn)實行為自治。我國幅員遼闊，各地土地資源的實際情況差異較大，因此在選擇土地流轉模式時不可一味追求大機器化和規(guī)?；a，而應與當地土地實際分布情況緊密結合，選擇適合當地特點的模式。此外，農戶作為一名“理性經濟人”，其本身即為自身利益的最佳判斷者，承包地流轉貴在權利主體的自覺和利益權衡，貴在自治，不宜進行行政干預，政府在改革和發(fā)展過程中應注重維護農民權益，特別不要和所謂地方政府的政績結合，千萬不要搞“一刀切”[6]。

（三）加強村集體對土地的統(tǒng)一管理

一方面，我國農村人多地少，人地矛盾沖突；而另一方面，不少地方仍有“四荒地”，又造成了土地資源的浪費。農戶間因土地承包而引起的糾紛也并不少見。因此，應當充分發(fā)揮村集體的統(tǒng)一領導作用，對集體土地進行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，合理配置土地資源，妥善解決農戶間因地界不清、搶占耕地而引發(fā)的糾紛，積極推進土地確權登記頒證工作的開展。此外，針對“拋荒地”可實行預警和微調機制[7]。對于將耕地棄耕兩年以上的農戶，在不剝奪原土地承包人土地承包經營權的前提下，由村集體經濟組織或村委會將其土地使用權收回，并發(fā)包給本村其他無地或少地農戶，由實際耕種的農戶獲得農產品收益和相關糧食補貼。

注釋：

①為了更好地保證調研目的的實現(xiàn)，課題組特根據經濟發(fā)展程度及區(qū)域位置等多種因素考量，調研分別在地處山區(qū)、經濟發(fā)展相對滯后的韶關市曲江區(qū)，位于珠江三角洲地帶的“僑鄉(xiāng)”江門市新會區(qū)，擁有濃厚潮汕文化的汕頭市澄海區(qū)三個縣（區(qū)）進行。同時為保證訪問結果的全面性，課題組分別對受教育程度、收入水平不同的村民進行訪問，并有部分村干部參與，共獲得有效問卷72份。

②以下分析以72份有效問卷為基礎，百分比計算以72為基準數，因有的題目被調查者沒有回答故會有部分題目百分比之和不為1。

③此處我們的研究對象主要是針對耕地，對于林地、草地暫不作研究。

④《物權法》第128條規(guī)定了轉包、互換、轉讓三種具體的土地流轉方式。《農村土地承包法》第32條和第42條規(guī)定了轉包、出租、互換、轉讓、入股五種具體的流轉方式。

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（責任編輯 江海波）