劉磊（四川大學 法學院，四川 成都 610207）

基層社會政策執(zhí)行偏離的機制及其解釋
——以農(nóng)村低保政策執(zhí)行為例

劉磊
（四川大學 法學院，四川 成都 610207）

基層的政策執(zhí)行往往難以實現(xiàn)“完美執(zhí)行”，執(zhí)行偏離的機制與基層問題的復雜性緊密相連。農(nóng)村低保執(zhí)行偏離是在多方面因素綜合影響下出現(xiàn)的執(zhí)行樣態(tài)。這些因素包括：政策資源增加帶來的資源配置問題、多種貧困形態(tài)問題、家庭結(jié)構(gòu)變化帶來的贍養(yǎng)問題、鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)中的人情關(guān)系問題、基層治理結(jié)構(gòu)中的治理問題等。現(xiàn)有的政策執(zhí)行的治理體制具有回應(yīng)和矯正政策執(zhí)行偏離的能力，但是其治理效果存在一定限度。需要克服執(zhí)行偏離帶來的負面效應(yīng)，也要重視某些情形的執(zhí)行偏離具有的正面效應(yīng)，以有效回應(yīng)基層問題的復雜性。

農(nóng)村低保；政策執(zhí)行偏離；機制解釋

一、問題與進路

十八屆四中全會指出，“全面推進依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層”。在基層，有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象非常普遍。社會政策是法律秩序的重要組成部分，本文以社會政策執(zhí)行為切入點，分析基層法治面臨的特殊性和難題。隨著現(xiàn)代國家治理方式轉(zhuǎn)變，任何國家都面臨如何為公民提供必要的社會福利和保障的問題。在20世紀90年代短暫地經(jīng)歷了“市場社會”的夢魘后，2000年左右中國出現(xiàn)了以建立健全社會保障機制為主要內(nèi)容的“反向運動”，［1］國家日益重視完善社會政策。中共中央和國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》指出：“著力促進教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)健康發(fā)展，強化政府促進就業(yè)、調(diào)節(jié)收入分配和完善社會保障職能，加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，實現(xiàn)基本公共服務(wù)標準化、均等化、法定化?！蓖晟粕鐣撸刃枰訌娏⒎?、完善政策制定，也離不開執(zhí)行環(huán)節(jié)的具體實施。

有關(guān)執(zhí)行問題的研究大致存在“自上而下”和“自下而上”兩種認識模型。［2］（p58-80）大多數(shù)研究遵循自上而下的路徑。這些研究基于對完美執(zhí)行的追求，以政策文本表達為出發(fā)點，考察執(zhí)行人員在多大程度上執(zhí)行政策，對政策實施中出現(xiàn)的執(zhí)行偏離持否定評價。這類研究根據(jù)政策規(guī)定的特定結(jié)果來衡量執(zhí)行成功與否，認為可以通過理性的制度設(shè)置，形成清晰明確的政策目標。有學者則試圖從“自下而上”的路徑考察執(zhí)行偏離問題，從基層社會內(nèi)部，或政策在基層運行的制度條件的角度，考察執(zhí)行偏離的實踐邏輯。但是這類研究過于強調(diào)基層執(zhí)行者的行動及其行動場景，忽視了執(zhí)行者與政策管理層的互動關(guān)系，特別是政策管理層對執(zhí)行者的控制，其隱含的觀點認為政策管理者無法應(yīng)對執(zhí)行偏離。

中國基層社會與現(xiàn)代法治要求的規(guī)則化狀態(tài)

二、政策執(zhí)行偏離的表現(xiàn)形態(tài)

農(nóng)村低保政策執(zhí)行主要存在兩個方面的偏離，一是評定單位的執(zhí)行偏離，二是目標對象的執(zhí)行偏離。這里所言的“執(zhí)行偏離”并不必然蘊含對其否定的規(guī)范性評價，因為對于公共行政領(lǐng)域中的規(guī)范性問題，人們通常缺乏共識，什么是適當?shù)恼邎?zhí)行通常取決于評判者所持的規(guī)范性立場。

（一）評定單位的偏離：由低保戶到低保人。

從政策文本要求來看，最低生活保障屬于以家庭為單位的社會保障政策。以家庭為單位進行評定的理由在于家庭是中國人基本的經(jīng)濟單位，家庭成員之間存在緊密的倫理責任，對貧困狀況的認定需要以家庭為單位。

農(nóng)村低保實施中普遍出現(xiàn)以個人為單位評定的“低保人”現(xiàn)象。例如，按照湖北省E市S鄉(xiāng)民政辦主任估計，2015年全鄉(xiāng)低保總戶數(shù)793戶①這里的“戶”并非指家庭意義上的，而是指低保名單統(tǒng)計意義上的，一個家庭中只要有成員享受低保，這就算是低保統(tǒng)計意義上的一個“戶”。、1417人中，接近一半的低保享受者屬于“低保人”，家庭中只是部分成員享受低保。實際操作中形成“低保戶”和“低保人”并存，且以“低保人”為主的配置格局。在有的地方，甚至全部采取“低保人”的方式評定，雖然以家庭為單位申請，但是只針對家庭中的個人給予低保。許多鄉(xiāng)村干部和村民并沒有完全否定“低保人”。相反，不少人認為，“對于有的人，如果不給他低保也不合理，但是如果給他全家享受低保也不合理”。

“低保戶”存在兩種類型。一種是單個人構(gòu)成的“低保戶”。這主要是一些光棍享受低保，且以老年光棍居多，少數(shù)是有嚴重殘疾或疾病的中青年光棍。前者面臨的主要是因無子女養(yǎng)老而帶來的貧困問題，后者面臨的主要是因缺乏勞動能力而帶來的貧困問題。另一種是全部家庭成員都享受低保的情形，這屬于典型的以家庭為單位的低保戶。這里面有兩種主要情形：一種是老年人與子女分家，單獨立戶生活，由于疾病或勞動能力嚴重不足，處于生活困境中，因而享受低保。另一種是由不同代際共同生活構(gòu)成的家庭，但是家庭經(jīng)濟狀況差，因而享受低保。前一種家庭只是由老年人構(gòu)成，面臨的主要是子女贍養(yǎng)問題。后一種全部成員均享受低保的家庭，屬于村莊中少數(shù)經(jīng)濟狀況差的貧困家庭。

（二）目標對象的偏離：存在多種低保類型。

低保評定標準有兩個部分組成，一是以家庭人均年收入低于當?shù)刈畹蜕顦藴首鳛榍疤幔窃诜锨耙粭l件下列舉一些具體情形。如果以是否符合低保政策規(guī)定的家庭人均收入狀況為依據(jù)，真正符合政策標準的低保享受者所占比例不高。調(diào)研中有些村干部甚至認為：“我們這里就沒有一戶完全符合低保收入標準?！睂嵺`中主要存在這樣幾種類型的目標對象偏離。

1.腐敗性偏離。被評定對象的家庭生活狀況比較好，但是評定者憑借公共權(quán)力給其低保名額，以不正當手段直接或間接地為自身謀取利益。鄉(xiāng)村社會是一個由親緣關(guān)系和地緣關(guān)系構(gòu)成的熟人社會，熟人社會人際交往遵循的主要邏輯是人情，存在以此為基礎(chǔ)的“微觀權(quán)力關(guān)系網(wǎng)”。［3］鄉(xiāng)村干部按照以人情為主的鄉(xiāng)土邏輯行事，放棄正式制度的規(guī)范化要求，將低保名額分配作為人情交換，甚至是利益交換的工具。村莊內(nèi)部輿論對腐敗性偏離的評價是負面的，國家對此亦持完全否定的態(tài)度。例如在云南省K市S鎮(zhèn)Y村，2014年低保專項整治中清理了70戶（共72人）違規(guī)領(lǐng)取農(nóng)村低保，其中約有50戶屬于家庭經(jīng)濟狀況比較好的關(guān)系人情保，7名村干部中有4名干部的家屬領(lǐng)取低保。之間還存在很大距離，現(xiàn)代法治追求的規(guī)則治理往往難以在基層充分實現(xiàn)。在這種狀況下，基層政策執(zhí)行過程中充滿復雜性和不確定性，理性設(shè)計的制度規(guī)則對這些問題的應(yīng)對能力有限。本文以農(nóng)村居民最低生活保障政策的執(zhí)行為例，通過分析農(nóng)村低保政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的執(zhí)行偏離，探討基層法治面臨的難題。將農(nóng)村低保政策執(zhí)行問題作為切入點，因為低保是農(nóng)村社會保障體系的重要組成部分，近年來低保政策執(zhí)行中引發(fā)許多問題，普遍出現(xiàn)執(zhí)行偏離。許多學者研究了農(nóng)村低保政策執(zhí)行問題，總體來說體現(xiàn)為上述兩種進路。既有關(guān)于農(nóng)村低保政策執(zhí)行問題的研究，追求執(zhí)行結(jié)果的確定性、簡單性，對執(zhí)行偏離持否定性評價，沒有充分關(guān)注政策執(zhí)行過程的復雜性、評價標準的多樣性，對政策執(zhí)行所處的系統(tǒng)環(huán)境、執(zhí)行結(jié)果的復雜性和不確定性，缺乏充分估計，沒有認識到“不完美執(zhí)行”所蘊含的創(chuàng)造性空間。本文的具體經(jīng)驗材料，來自于近年來在湖北、云南、河南等地農(nóng)村的實地調(diào)研。

腐敗性偏離有很大消極影響。第一，低保資源發(fā)放錯位，嚴重損害國家資金的投放和使用效率。第二，破壞村社內(nèi)部的公平觀念，應(yīng)被救濟的部分弱勢群體被忽視。第三，引起農(nóng)民對基層干部的信任危機，侵蝕基層政權(quán)的合法性。

2.治理性偏離。這在基層許多工作的推行中都會出現(xiàn)。例如面對日益嚴重的征地拆遷、群體性事件、上訪、計劃生育等問題，地方政府通過給特定對象群體以低保、臨時特困救助等方式，實現(xiàn)息訪維穩(wěn)。這在許多地方稱被稱為是“群體?！薄Ｓ秩缭诖迩f內(nèi)部治理中，由于存在派性關(guān)系，村干部為了便于開展工作，給反對派低?；蚴墙o支持工作的人低保。治理性偏離與基層組織及地方政府的治理需要存在緊密聯(lián)系，一方面源于基層組織和政府缺乏治理資源，另一方面在于基層治理中缺失治理原則，亦即有學者所言的鄉(xiāng)村治理中的“去政治化”［4］問題。

治理性偏離的數(shù)量受當?shù)刂卫頎顩r影響。例如在云南省K市S鎮(zhèn)出現(xiàn)了許多治理性偏離。從2012年起，當?shù)叵群笥新糜螌＞€公路建設(shè)征地、景區(qū)開發(fā)征地、武警訓練營征地等多個項目推行。為減少征地阻力，低保評定中出現(xiàn)了一些治理性偏離。在湖北省一些地方，一度取消了村民小組長，但小組長在村莊治理中發(fā)揮著重要作用，一些地方雖然名義上沒有恢復小組長，但實際上存在?；鶎咏M織由于集體經(jīng)濟不足，給小組長低保，作為其工作補貼。

3.救助性偏離。低保享受者的家庭經(jīng)濟狀況不符合政策設(shè)定的收入條件，但是確實存在一些困難情形，如患有重大疾病、殘疾、子女上學等。這些情況在地方性評價中帶有很大程度的合理成分，評定者會對政策評定標準作出調(diào)整。許多鄉(xiāng)村干部之所以感覺農(nóng)村低保評定工作不好做，很多情況下針對的主要是這種情形。在許多人看來，“大家生活條件差不多，高也高不到哪里，低也低不到哪里，都可以評低保，但又都不可以評低?！?。

救助性偏離有三個特點。一是所占比重大。根據(jù)多地民政辦工作人員估計，這種類型的執(zhí)行偏離占到當?shù)氐捅？倲?shù)的大部分。二是絕大多數(shù)是以“低保人”的方式獲得。這樣的家庭存在值得同情的困難情形，如果不給低保會顯得不合情理，但是家庭總體狀況并不差，如果其全家享受低保也易引起其他村民不滿。三是主要為了獲取關(guān)聯(lián)政策。許多地方都將其他一些救助幫扶政策與低保掛鉤，例如低保享受者可以獲得更多合作醫(yī)療報銷優(yōu)惠、子女上學費用減免、水電費減免等。

三、政策執(zhí)行偏離的形成機制

（一）政策執(zhí)行偏離的前提條件。

農(nóng)業(yè)稅費改革之前，我國農(nóng)村社會保障體系不健全，主要由村組集體依靠提留統(tǒng)籌款實現(xiàn)對少部分人最基本的生存救助保障。農(nóng)業(yè)稅費改革后，國家與農(nóng)民關(guān)系由資源汲取型向資源輸入型轉(zhuǎn)變，農(nóng)村社會保障由集體保障轉(zhuǎn)變?yōu)閲冶Ｕ?，推行農(nóng)村低保是其中一個重要方面。農(nóng)村低保政策于20世紀90年代開始在部分地區(qū)試點，2007年7月11日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》之后，全國范圍內(nèi)推廣實施。起初農(nóng)村低保的覆蓋面和保障水平非常有限，只有極少數(shù)貧弱群體才享受。這些人因自身缺陷，難以勝任繁重的農(nóng)業(yè)耕作，或缺乏在市場經(jīng)濟中獲取財富的能力，陷入貧困境地。村莊內(nèi)部關(guān)于對這部分人進行幫扶救助存在基本共識，低保資源的瞄準對象比較簡單明確。實施低保的最初階段并未出現(xiàn)普遍的執(zhí)行偏差。

隨著國家加大政策性資源投入，分配低保資源成為村莊內(nèi)部“分配型民主”［5］的重要部分。國家對低保的投入體現(xiàn)在兩個方面：一是增加低保資金，增多低保名額，提高保障水平。二是增加以享受低保為前置條件的相關(guān)優(yōu)惠政策。隨著這些投入的增加，更多的人有動力參與低保資源分配。在缺乏充足資源的情況下，農(nóng)村低保的瞄準對象比較確定。隨著政策性資源投入的增加，低保政策的瞄準對象變得多樣化，增加了執(zhí)行過程的復雜性和不確定性。

（二）貧困樣態(tài)的復雜性。

20世紀80年代初，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，農(nóng)村集體經(jīng)濟日益衰弱，基層組織動員和配置資源的能力下降，依靠集體經(jīng)濟來源和集體組織體系的農(nóng)村集體保障制度被嚴重削弱。全面市場化改革后，農(nóng)村人員流動性加大，城市化和家庭小型化使得傳統(tǒng)的家庭、鄰里以及依靠集體的社會保護機制受到?jīng)_擊。當前我國農(nóng)村家庭普遍采取的是半工半耕的生計模式，存在以此為基礎(chǔ)的“去階層分化機制”，［6］大部分家庭處在中等收入水平，處于最低生活保障水平以下的農(nóng)戶所占比例很小。但是影響貧困的因素很多，實際的貧困狀態(tài)并不限于最低生活保障水平所確定的狀態(tài)。有些家庭雖然不符合政策設(shè)定的收入標準，但是依然存在值得救助之處。這突出地體現(xiàn)在以下幾種情形。

一是階段性貧困普遍存在。與階段性貧困相對的是長久性貧困。長久性貧困的家庭處于絕對貧困狀態(tài)，缺乏改變貧困狀態(tài)的能力或者動力，依靠救助維系基本生存。更多的家庭會面臨階段性貧困問題，在某個特定家庭周期階段處于一定的貧困狀態(tài)。例如，一些家庭因子女讀書缺乏充足的勞動力而致貧，但是子女畢業(yè)工作后家庭的貧困狀態(tài)會得到極大緩解。

二是支出性貧困日益突出。低保政策主要以家庭收入作為評定標準，體現(xiàn)的是基于收入型貧困的評定思路。很多家庭的經(jīng)濟收入高于最低生活保障水平，不符合收入型貧困的標準，但是因某些特殊原因?qū)е录彝ラ_支大，支出和收入嚴重不平衡，陷入一定程度的貧困狀態(tài)。盡管有少數(shù)地區(qū)開始嘗試構(gòu)建針對“支出型貧困”的救助制度，但這方面仍處于初步探索階段，沒有普遍推行，低保政策承擔著對支出型貧困進行救濟的功能。

三是風險型貧困逐漸顯現(xiàn)。市場轉(zhuǎn)型和村社體制轉(zhuǎn)型降低了農(nóng)民抵御社會風險的能力，農(nóng)民需要面對自然災(zāi)害風險、收入風險、健康風險等多種風險，農(nóng)村進入“風險社會”。［7］食品安全問題、環(huán)境污染問題、職業(yè)疾病問題等方面問題的高頻次出現(xiàn)，給貧困問題帶來了多方面影響，致貧原因呈現(xiàn)出多樣性、突發(fā)性的特點，農(nóng)民生活穩(wěn)定性系數(shù)降低，不確定性增加。隨著風險日益增加，一些原先經(jīng)濟狀況并不差的家庭因遇到突發(fā)的疾病、意外事故、災(zāi)害，陷入貧困狀態(tài)。目前針對社會風險構(gòu)建的保障體系還不健全，低保政策執(zhí)行中出現(xiàn)的彈性空間在很大程度上彌補了這方面的不足。

低保政策預設(shè)的目標是對貧困群眾進行救助，但是貧困形態(tài)的復雜性使得政策目標帶有模糊性，執(zhí)行者在執(zhí)行過程中需要對政策文本設(shè)定的標準進行再解釋，使其能成為可操作的依據(jù)。盡管可以不斷完善社會保障體系，但是貧困形態(tài)的復雜性使得難以建構(gòu)起完全涵蓋各種貧困形態(tài)的救助體系，需要有能夠發(fā)揮兜底功能的救助政策來靈活應(yīng)對。

（三）生活情境的復雜性。

低保資源分配需要依托具體的生活情境。生活情境的復雜性主要體現(xiàn)在兩個層面：一是家庭結(jié)構(gòu)的復雜性，二是鄉(xiāng)土社會結(jié)構(gòu)的復雜性。

家庭結(jié)構(gòu)的復雜性對低保資源分配會產(chǎn)生影響主要體現(xiàn)在老年人養(yǎng)老問題上。農(nóng)村分家及贍養(yǎng)責任的分配模式與法律要求的贍養(yǎng)責任模式并不一致。農(nóng)村普遍存在的贍養(yǎng)模式是兒子承擔贍養(yǎng)義務(wù)，女兒一般并不需要盡贍養(yǎng)義務(wù)。農(nóng)村的贍養(yǎng)模式與分家模式之間存在緊密聯(lián)系。贍養(yǎng)責任分配一般是通過分家來確定，不同子女在分家中分擔的贍養(yǎng)責任會存在差異。各個子女家庭經(jīng)濟狀況存在差異，有的對老人承擔贍養(yǎng)責任的子女的家庭經(jīng)濟狀況比較差，而無需承擔贍養(yǎng)責任的子女的家庭經(jīng)濟狀況卻比較好。此外，因半工半耕家計模式帶來的子女與老人的長期分離，子女難以及時有效地盡到贍養(yǎng)責任。農(nóng)村中出現(xiàn)許多中青年人（及其核心家庭）在城市務(wù)工、老年人在農(nóng)村生活的情況，直系家庭結(jié)構(gòu)呈松散狀態(tài)。盡管子女具備贍養(yǎng)能力，但是因路途遙遠或過于偏重向核心家庭，沒有很好地盡到贍養(yǎng)責任。如果嚴格按照政策文本中對子女贍養(yǎng)責任的規(guī)定，這些老人不具備享受低保的資格，但是實際上確實處于困境，如果不予以一定的救助，其生活狀況會惡化。

鄉(xiāng)土社會結(jié)構(gòu)的復雜性從多個方面影響低保資源配置。鄉(xiāng)土社會的生活情境建立在“差序格局”基礎(chǔ)上，［8］（p24-30）人與人之間存在不同的親疏關(guān)系和相互責任。鄉(xiāng)土社會中存在建立在自己人認同單位基礎(chǔ)上的“公私秩序”。［9］低保是國家投入的公共性資源，但是在村莊內(nèi)部，基于公共性進行分配還是基于私人性進行分配，二者的界限往往并不清晰。參與低保評定的人在評定中會結(jié)合親疏遠近和情面因素，很多關(guān)系人情保由此產(chǎn)生。盡管許多論者批評鄉(xiāng)土社會的人情關(guān)系與現(xiàn)代法治規(guī)則的要求不符合，但是農(nóng)村的人際關(guān)系和思維方式是以人情為導向，參與低保評定的鄉(xiāng)村干部和村民不可能完全脫離于此。

按照符合低保政策文本條件的程度，存在三種類型的關(guān)系人情保。一種類型是腐敗性關(guān)系人情保，家庭條件明顯很好無需救助，卻憑借關(guān)系人情獲得低保。一種是救助性關(guān)系人情保，雖并不完全符合低保政策設(shè)定的條件，但是在村莊一般觀念看來合情合理，同時依靠關(guān)系人情獲得低保。還有的實際上符合政策設(shè)定的條件，同時也借助了與鄉(xiāng)村干部的人情關(guān)系獲得低保。有的人符合政策設(shè)定的條件，卻因為與鄉(xiāng)村干部沒有建立起較好的關(guān)系而沒有獲得低保。鄉(xiāng)土社會結(jié)構(gòu)的復雜性促使出現(xiàn)多種類型關(guān)系人情保，不宜對所有類型的關(guān)系人情保做否定評價，也很難通過具體的規(guī)則和制度設(shè)置完全排除人情關(guān)系因素的影響。

（四）治理結(jié)構(gòu)的復雜性。

從治理主體上來看，不同主體存在不同治理目標。政策決策管理者的治理目標一是要實現(xiàn)對農(nóng)村困難群眾的基本救助，二是要對政策執(zhí)行者進行有效監(jiān)管，防止出現(xiàn)執(zhí)行偏離。第二個治理目標依賴于其對前一個治理目標實現(xiàn)情況的判斷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的政策執(zhí)行者有兩個主要治理目標：一是要防止被政策管理者追責，二是要保障農(nóng)村困難群眾得到有效救助。在這兩個治理目標中，政策執(zhí)行者基于自身的利益考量，為了規(guī)避風險，會將前一個治理目標作為主要目標。由于信息不對稱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策執(zhí)行者難以充分了解村莊內(nèi)部情況，缺乏充足的能力和動力去實現(xiàn)后一個治理目標。村莊內(nèi)部的低保評定者的治理目標主要有兩點：一是實現(xiàn)對貧困群眾的救助，二是通過分配低保資源權(quán)衡村莊內(nèi)各戶情況、相互關(guān)系以及應(yīng)對村莊治理問題。

從治理體制來看，基層治理結(jié)構(gòu)的復雜性體現(xiàn)在“維控型體制”下的治理原則弱化和策略主義盛行。［10］基層治理存在治理資源的有限性與治理事務(wù)的多樣性之間的矛盾，需要對治理事務(wù)的重要性做出區(qū)分，以集中力量應(yīng)對治理難題?；鶎邮聞?wù)存在中心工作和非中心工作的劃分，非中心工作需要服務(wù)于中心工作。一般而言，招商引資、綜治維穩(wěn)、計劃生育等屬于中心工作，民政優(yōu)撫則屬于非中心工作。低保政策執(zhí)行通常是非中心工作，在日常管理中不可能有充足的人員參與。除非有針對監(jiān)管低保政策執(zhí)行的強大行政壓力，低保工作不會成為中心工作。

治理結(jié)構(gòu)的復雜性，一方面使得低保政策執(zhí)行需要在多種治理主體的復合治理目標之間平衡和選擇，難以形成完全符合政策預設(shè)目標的治理秩序，為執(zhí)行偏離提供了制度環(huán)境。另一方面，這樣的治理結(jié)構(gòu)也為矯正執(zhí)行偏離提供了可能，可以通過壓力型體制施加行政壓力，提升低保政策執(zhí)行在基層治理中的重要性序列，以運動型治理來增強治理力度，改善政策實施效果。

四、政策執(zhí)行偏離的治理及其限度

（一）政策執(zhí)行偏離的治理成效。

在低保政策執(zhí)行中，執(zhí)行者需要面對和回應(yīng)基層多方面的問題，例如低保資源增加帶來的資源配置問題、多種貧困形態(tài)問題、家庭結(jié)構(gòu)帶來的贍養(yǎng)問題、鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)中的人情關(guān)系問題、基層治理結(jié)構(gòu)中的治理問題等。這些方面的問題給低保政策執(zhí)行帶來困難，但是這并不意味著政策管理層完全無法應(yīng)對政策執(zhí)行偏離。政策管理層并未放任政策的執(zhí)行偏離，會采取運動式治理的方式來矯正。從2014年起，民政部在全國范圍發(fā)起針對農(nóng)村低保的專項治理，各地政府結(jié)合當?shù)厍闆r制定并實施相應(yīng)的專項治理方案。

專項治理依托這樣一些具體工作機制。一是明確和強化責任主體。民政部門在地方政府中不是核心部門，可調(diào)動的治理資源非常有限，專項整治需要依托基層政府調(diào)動體制內(nèi)的治理資源。為了推動開展低保專項整治，各地以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負責人為責任人，形成行政壓力。二是形成協(xié)調(diào)聯(lián)動機制?；鶎诱ㄟ^成立專門領(lǐng)導小組，將多個部門和村（居）組織的工作人員納入專項整治工作中，為專項整治提供人員保障。專項整治需要準確獲取低保對象的人口死亡信息、不動產(chǎn)登記信息、經(jīng)營活動信息、機動車輛信息等，這些信息的獲取需多部門配合。三是建立將治理目標對象明確化的機制。為了防止出現(xiàn)治理目標分散和不準確的問題，各地政府在重申低保評定標準的同時，列舉負面清單，明確整治重點。①湖北省E市出臺了《E市農(nóng)村低保按標施保專項整治工作實施方案》，提出了十四種情形不得享受低保。從多地調(diào)研了解的情況看，專項整治對腐敗性偏離和治理性偏離的治理效果比較明顯。

在腐敗性偏離和治理性偏離中，經(jīng)濟狀況明顯很好的家庭容易被識別出，大量因此占用的低保名額被清退。從日常監(jiān)管層面看，可以通過加強低保評選和監(jiān)督程序的公開性和參與性來壓縮腐敗性偏離和治理性偏離。在行政高壓下，基層執(zhí)行者為了規(guī)避責任會傾向于加大力度整治這兩種執(zhí)行偏離。不過專項整治可能會出現(xiàn)過度整治的問題，將許多屬于救助性偏離的低保享受者也清退。例如在湖北省E市2015年3月份開展的農(nóng)村低保專項整治行動中，按照前文提及的14種不得享受低保的情形，與2014年的低保名單相比，低保享受者的數(shù)量被壓縮80%以上，絕大多數(shù)低保享受者都被清退。第一輪整治結(jié)果引起當?shù)卮甯刹亢腿罕姷牟粷M。特別是其中關(guān)于“享受低保人員無勞動能力和經(jīng)濟收入，但其法定贍（撫）養(yǎng)人具有勞動能力和經(jīng)濟來源，并具有贍（撫）養(yǎng)能力的”、“每年有6個月以上不在家務(wù)農(nóng)的外出務(wù)工人員”這兩條規(guī)定不符合農(nóng)村實際情況，①在第一輪整治之后的調(diào)整階段，村干部實際上并未嚴格按照這兩條規(guī)定執(zhí)行。2015年11月，湖北省E市正式下發(fā)的新的整治方案中除了取消了這兩條規(guī)定之外，還取消了另外兩條規(guī)定，分別是第五條“同時擁有兩種以上高檔家電（即空調(diào)、電腦、冰箱等）”和第十條“已婚嫁未共同生活戶籍未分戶、死亡后戶口未注銷”。引起了普遍不滿，絕大多數(shù)人因為這兩條規(guī)定被清退，一些人為此到市政府上訪。此后在民政廳干預下，E市重新制定專項整治方案，新一輪調(diào)整工作恢復了此前被清退的許多低保享受者。

（二）政策執(zhí)行偏離的治理限度。

過于強調(diào)治理執(zhí)行偏離會面臨一些難題，并且可能會削弱基層政府和基層組織在執(zhí)行過程中靈活應(yīng)對多方面問題的能力。針對腐敗性偏離的治理主要存在兩個方面的難題。首先，腐敗性偏離的具體運作過程具有隱蔽性。自然村的范圍基本上是熟人社會，各家各戶彼此了解。但是村民在很多情況下對關(guān)系人情保產(chǎn)生的利益交換多處于猜測狀態(tài)，不太可能找到確切證據(jù)。第二，關(guān)系人情保本身有很大的模糊性。因人情關(guān)系獲取低保，有的符合政策條件同時借助關(guān)系人情才被評上低保，有的雖不符合低保政策設(shè)定的條件，但在村莊內(nèi)部一般觀念看來合情合理，同時依靠關(guān)系人情獲得低保，還有的則是家庭條件明顯很好卻憑借關(guān)系人情獲得低保。在這些情形中，具有較高識別度并且會引起明顯不公平感的是第三種情形，需要對此做出否定性評價。對于第一種情況，需要通過完善低保評定程序盡量避免這種情況。但是第二種情況相對復雜，與救助性偏離存在很多重合。

治理性偏離的主要原因在于基層政府和村級組織缺乏必要的治理資源和治理手段。如果沒有來自上級的強力推動，整治低保不會成為地方政府的重要工作，地方政府沒有動力推行整治行動。在既有的治理結(jié)構(gòu)下，一方面需要從嚴壓縮治理性偏離的空間，不能隨意“開口子”；另一方面治理性偏離在短期內(nèi)不可能完全消失。治理性偏離處于灰色地帶，不具有合法性，但是在現(xiàn)有基層治理條件的約束下，治理性偏離為治理者在化解某些問題時提供了一些治理資源，不宜完全否定。

救助性偏離是低保政策執(zhí)行過程中難以完全避免的現(xiàn)象，是政策實施者結(jié)合具體情況對政策設(shè)定的條件做出調(diào)整，使低保政策適應(yīng)多種困難情形，照顧到更多困難家庭。盡管政策規(guī)定可以由不完善到逐漸完善，但是文本規(guī)則只能以統(tǒng)一性的標準做出要求，而實施過程中遇到的情況卻更為復雜，精確的規(guī)則會弱化對新情況的回應(yīng)能力。在社會幫扶救助問題上，農(nóng)民有多元化、細碎化、個體化的需求。救助性偏離主要是因為評定者依托村莊內(nèi)部具有地方性的、具體性的村社規(guī)范，綜合并帶有彈性地考量各個家庭的具體情況，將村莊社區(qū)性的情理關(guān)懷體現(xiàn)在低保的評定中，政策文本中有關(guān)低保評定的硬性規(guī)定被“軟化”處理。在這個過程中，人情關(guān)系不可避免地產(chǎn)生影響，評定結(jié)果不可能讓所有人都滿意。但是一般來說絕大多數(shù)人對此不會感到明顯不滿，評定結(jié)果會有比較廣泛的可接受度，低保政策的覆蓋面更具有彈性，能夠緩解許多家庭的生活困境。村莊內(nèi)部也會有人對此有異議，這一問題可以通過群眾路線和村民自治來化解，讓村民享受更加充分的民主參與和表達權(quán)利。只要評議結(jié)果在很大程度上具有可接受性，就不宜對之做否定評判。

總結(jié)一下，農(nóng)村低保政策執(zhí)行出現(xiàn)了有別于“文本上的法”的多種執(zhí)行偏離形態(tài)，執(zhí)行偏離的不同形態(tài)在村莊內(nèi)部獲得的評價存在差異。評定單位呈現(xiàn)低保戶和低保人并存格局，這是為了適應(yīng)分配國家日益增加的政策性資源、村莊內(nèi)部復雜多樣的貧困形態(tài)、基層社會諸多治理問題、協(xié)調(diào)村莊內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系而出現(xiàn)的執(zhí)行樣態(tài)，是對單純以戶為單位的評定標準的調(diào)整。就目標對象執(zhí)行偏離而言，腐敗性偏離的消極影響很大，不具有正當性；治理性偏離是基層特定治理結(jié)構(gòu)中的產(chǎn)物，可以通過專項整治加以限制，但是在既有治理結(jié)構(gòu)下，治理性偏離不可能完全消失；救助性偏離是低保政策執(zhí)行偏離中的主要形態(tài)，是應(yīng)對多種貧困形態(tài)和復雜的生活情境的重要方式，在村莊內(nèi)部評價中具有很大的合理性。

五、結(jié)語

農(nóng)村低保政策執(zhí)行中出現(xiàn)多種執(zhí)行偏離，執(zhí)行過程成為適應(yīng)基層多方面問題的政策調(diào)整過程。農(nóng)村低保政策實施處于基層的復雜環(huán)境中，完美執(zhí)行很難實現(xiàn)，執(zhí)行偏離普遍存在?，F(xiàn)有治理體制對執(zhí)行偏離有較強的治理能力，主要體現(xiàn)為通過運動型治理來調(diào)整和矯正。運動型治理能比較有效地解決一部分政策執(zhí)行偏離問題，但治理效果存在限度。運動型治理加大行政壓力和追責力度，在克服部分執(zhí)行偏離問題的同時，也可能存在過度整治的問題。目前的政策執(zhí)行體制有一定的適應(yīng)基層多方面問題的能力，這一方面體現(xiàn)為執(zhí)行者擁有可以適應(yīng)基層復雜問題的自由裁量權(quán)和自由裁量能力，另一方面體現(xiàn)為在壓力型體制下，政策管理層能夠根據(jù)政策執(zhí)行偏離的情況重新確定治理目標，對政策執(zhí)行進行彈性調(diào)整，推動形成新的秩序。

目前，有關(guān)治理基層政策執(zhí)行偏離的主導觀點體現(xiàn)為追求依托理性主義的“完美執(zhí)行”，認為可以從制定更為完善的政策和加強對執(zhí)行者的監(jiān)管這兩個方面著手，使政策執(zhí)行按照制定的規(guī)則運行。但是這樣的治理思路難以有效適應(yīng)基層的諸多問題。首先，難以依靠人的理性制定出完美的政策方案?！叭说纳钋榫车牟町惪偸且饶呐伦罹_規(guī)則中的范疇的差異來得更大，而人們總是會堅持那些規(guī)則沒有認識到的區(qū)別的重要性”。［11］（p306）政策常需要經(jīng)多個環(huán)節(jié)調(diào)整才能適應(yīng)復雜多樣的實際情況。其次，“不完美執(zhí)行”有負面效應(yīng)，也有正面效應(yīng)。在盡可能克服執(zhí)行偏離帶來的負面效應(yīng)的同時，不能忽視某些情形下的執(zhí)行偏離可能具有的正面效應(yīng)。適當?shù)膱?zhí)行偏離可能有助于適應(yīng)復雜的基層社會，在執(zhí)行中回應(yīng)和解決政策制定環(huán)節(jié)未能有效解決的問題?，F(xiàn)代法治建設(shè)努力實現(xiàn)規(guī)則治理，以規(guī)則化、正規(guī)化的要求型塑基層治理格局?，F(xiàn)代法治本身蘊含著對“完美執(zhí)行”的追求，但是對于尚未規(guī)則化的基層社會而言，如果過于按照這種追求完美的理想法治模式運行，可能會忽視很多民眾的合理程度各異的個體性需求。因此，在強調(diào)按照法治化要求開展執(zhí)行的同時，也要重視執(zhí)行的靈活性和能動性。這是基層法治建設(shè)需要正視的問題，要在規(guī)則本身的精確性和靈活性之間，在規(guī)則執(zhí)行過程的精確性和靈活性之間，在形式合理性與實質(zhì)合理性之間，探尋適當?shù)钠胶鈾C制以有效回應(yīng)基層社會的實際所需。

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責任編輯 申 華

D63-31

A

1003-8477（2016）08-0031-07

劉磊（1989—），男，四川大學法學院博士研究生。

國家社會科學基金重點項目“國家治理能力視野下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)配置與運行研究”（15AFX008）的研究成果。