李文明

（甘肅省審計(jì)廳，甘肅　蘭州　730030）

當(dāng)前政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理中存在的問(wèn)題

李文明

（甘肅省審計(jì)廳，甘肅蘭州730030）

政府投資建設(shè)項(xiàng)目可以統(tǒng)稱(chēng)為“公共財(cái)政投資項(xiàng)目”或者“國(guó)家基本建設(shè)項(xiàng)目”，是由下一級(jí)政府提出申請(qǐng)，經(jīng)由上一級(jí)政府主管部門(mén)審批，由各類(lèi)財(cái)政性基本建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)資金或混合型資金進(jìn)行投資，具有行政性監(jiān)管、公用性效果和公有性特征的項(xiàng)目。目前，我國(guó)在政府投資項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理模式上，存在項(xiàng)目管理多元化現(xiàn)狀、實(shí)施過(guò)程中的業(yè)主地位不夠明確、過(guò)去計(jì)劃體制延續(xù)下來(lái)的一些惡習(xí)依然作祟等問(wèn)題。本論述就“政府投資建設(shè)項(xiàng)目”的性質(zhì)、特點(diǎn)、管理運(yùn)行模式，以及目前在監(jiān)督管理中存在的普遍性問(wèn)題進(jìn)行了深入的探討和闡述。

政府投資項(xiàng)目；財(cái)政預(yù)算資金；項(xiàng)目監(jiān)督管理

“政府投資建設(shè)項(xiàng)目”，顧名思義又被稱(chēng)作為“公共財(cái)政投資項(xiàng)目”或者“國(guó)家基本建設(shè)項(xiàng)目”，是由下一級(jí)政府提出申請(qǐng)，經(jīng)由上級(jí)或更高一級(jí)的政府主管部門(mén)審批，由各類(lèi)財(cái)政性基本建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)資金或混合型資金進(jìn)行投資，具有行政性監(jiān)管、公用性效果和公有性特征的項(xiàng)目。

1　政府投資建設(shè)項(xiàng)目的基本要義

國(guó)家及地方各級(jí)政府管理部門(mén)設(shè)立該項(xiàng)目的目的是將一部分財(cái)政收入集中性投入到用于擴(kuò)大再生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，或用于公共服務(wù)性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。所以，“政府投資建設(shè)項(xiàng)目”在各級(jí)政府的管理清單中，又被稱(chēng)作是“財(cái)政性基本建設(shè)資金投資項(xiàng)目”，是由本級(jí)政府提出申請(qǐng)，經(jīng)由上級(jí)政府主管部門(mén)審批，由各類(lèi)財(cái)政性基本建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)資金或混合型資金進(jìn)行投資，也可以是由地方政府主導(dǎo)，由建設(shè)經(jīng)營(yíng)者出資，政府予以適當(dāng)資金支持的匹配性投資項(xiàng)目。通常在各級(jí)政府主管部門(mén)的財(cái)會(huì)報(bào)表及年度審計(jì)報(bào)告中，財(cái)政性基本建設(shè)項(xiàng)目的投資資金包括：（1）財(cái)政預(yù)算內(nèi)用于基本建設(shè)的資金；（2）財(cái)政預(yù)算內(nèi)其他科目支出中需要用于基本建設(shè)項(xiàng)目的資金；（3）納入財(cái)政預(yù)算管理的基金專(zhuān)戶(hù)中用于基本建設(shè)投資項(xiàng)目的資金；（4）預(yù)算外資金中用于基本建設(shè)投資項(xiàng)目的資金；（5）其他渠道追加的財(cái)政性基本建設(shè)投資資金。本論述就“政府投資建設(shè)項(xiàng)目”的性質(zhì)、特點(diǎn)、管理運(yùn)行模式，以及目前存在的問(wèn)題和改進(jìn)建議進(jìn)行了深入的探討和闡述。

2　政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)和管理運(yùn)行模式

2.1政府項(xiàng)目的主要特點(diǎn)

如前所述，政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)就是行政性監(jiān)管、公用性效果和公有性特征。行政性監(jiān)管指的是，從項(xiàng)目的申請(qǐng)、論證、審批、立項(xiàng)、資金籌集到建設(shè)和竣工驗(yàn)收，直至投入運(yùn)營(yíng)，都是由政府統(tǒng)一來(lái)主導(dǎo)，可以交由第三方來(lái)具體實(shí)施，但項(xiàng)目的直接責(zé)任人就是一級(jí)政府。公用性效果可以理解為用于公共服務(wù)的目的，這里面有兩層意思：一類(lèi)是直接服務(wù)于民生的基礎(chǔ)性公益項(xiàng)目，包括醫(yī)療、教育、文化體育和國(guó)家安全等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；第二層意思是指以擴(kuò)大再生產(chǎn)、增加國(guó)家公共積累和城鎮(zhèn)居民收入為目的，主要包涵了針對(duì)國(guó)家大中型骨干企業(yè)提升技術(shù)創(chuàng)新能力和增加產(chǎn)品輸出的投資建設(shè)項(xiàng)目。公有性特征標(biāo)示著這一類(lèi)項(xiàng)目是通過(guò)政府稅收的集中支付來(lái)實(shí)施的，出資方是以納稅人為主，控股方即為人民選舉產(chǎn)生的政府，所以這一類(lèi)項(xiàng)目的實(shí)際持有人和所有權(quán)就應(yīng)該是全體出資人，也就是我們過(guò)去通常所說(shuō)的公共財(cái)產(chǎn)。

政府投資最具代表性的項(xiàng)目有：政府出資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，包括大型水利水電樞紐工程項(xiàng)目，火電、風(fēng)電、太陽(yáng)能等發(fā)電廠項(xiàng)目，城市自來(lái)水廠和污水處理廠項(xiàng)目，公路、鐵路、民航等國(guó)家交通主干網(wǎng)工程項(xiàng)目，醫(yī)療衛(wèi)生、高等教育和基礎(chǔ)科學(xué)研究項(xiàng)目等；運(yùn)用一些國(guó)際組織的贊助、援助和商業(yè)貸款模式建設(shè)的項(xiàng)目，包括亞運(yùn)會(huì)、奧運(yùn)會(huì)等大型國(guó)際賽事的體育場(chǎng)館項(xiàng)目，國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)和退耕還林項(xiàng)目，以及國(guó)家扶貧減災(zāi)項(xiàng)目等。

2.2我國(guó)現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理模式

一是政府投資項(xiàng)目呈現(xiàn)出多元化管理現(xiàn)狀。發(fā)改委負(fù)責(zé)項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)文件與概算審批；財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)資金撥付，包括工程進(jìn)度款支付、竣工結(jié)算、工程財(cái)務(wù)報(bào)表審核；建設(shè)行政主管部門(mén)（包括交通、水利、民航、鐵路等專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目行政主管部門(mén)）負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施；審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)建設(shè)資金審計(jì)，重點(diǎn)檢查各地政府及計(jì)劃與改革、財(cái)政等投資管理部門(mén)和項(xiàng)目主管部門(mén)是否按國(guó)家投資計(jì)劃和工程進(jìn)度撥付、使用資金，資金投向是否符合規(guī)定的用途、是否專(zhuān)款專(zhuān)用、有無(wú)截留、擠占、挪用等問(wèn)題。

二是政府投資項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中的業(yè)主地位不夠明確。近年來(lái)，幾乎所有的政府投資項(xiàng)目，都是由政府部門(mén)身兼出資人和建設(shè)業(yè)主的雙重身份，造成了行政手段運(yùn)用太多、監(jiān)管權(quán)利過(guò)于集中，即當(dāng)運(yùn)動(dòng)員也是裁判員的情況比比皆是，決策過(guò)程基本依賴(lài)主要行政長(zhǎng)官（一把手）的個(gè)人意志來(lái)體現(xiàn)。因此，導(dǎo)致“形象工程”和“爛尾工程”的事情頻出不斷。

三是過(guò)去計(jì)劃體制延續(xù)下來(lái)的一些惡習(xí)依然作祟。一方面，一些專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的部門(mén)還保留著行政特色很濃的管理體制和運(yùn)營(yíng)模式，如“鐵公機(jī)”和水利、交通等部門(mén)，這些單位長(zhǎng)年都不缺建設(shè)項(xiàng)目，而且由于專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)很高，已經(jīng)自上而下形成體系，外部很難對(duì)其實(shí)施有效的監(jiān)督；另一方面，誕生了大量的具有政府身份特色的“一次性業(yè)主”（如文化、體育、教育、衛(wèi)生、科研等部門(mén)），他們出于個(gè)人政績(jī)因素的考慮，在明知缺少工程建設(shè)專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的前提下，仍以業(yè)主身份自居，發(fā)號(hào)施令、擁權(quán)不放，因此產(chǎn)生了許多質(zhì)量低劣的“豆腐渣工程”，這也是建筑市場(chǎng)秩序混亂的一個(gè)重要因素之一。

3　目前政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理中存在的主要問(wèn)題

3.1項(xiàng)目的評(píng)估論證和組織準(zhǔn)備工作不嚴(yán)謹(jǐn)

很多項(xiàng)目申報(bào)單位把主要精力放在取得立項(xiàng)審批和資金爭(zhēng)取這個(gè)環(huán)節(jié)上，一但立項(xiàng)成功、資金爭(zhēng)取到位，后續(xù)工作就會(huì)任其發(fā)展，導(dǎo)致出現(xiàn)一部分項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)不清、技術(shù)方案脫離實(shí)際、投資測(cè)算反復(fù)追加、項(xiàng)目建設(shè)不能按期開(kāi)工和竣工。有些地方領(lǐng)導(dǎo)都換了幾茬，項(xiàng)目還沒(méi)有完成，甚至出現(xiàn)隨著領(lǐng)導(dǎo)的更迭，項(xiàng)目尚未開(kāi)工即變成下馬。

3.2項(xiàng)目審批的體制機(jī)制不夠科學(xué)合理

目前的審批體系是條塊分割、多元管理，造就了一個(gè)項(xiàng)目由多個(gè)部門(mén)審批、多頭安排資金的現(xiàn)象。很多地方的部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)把大量時(shí)間和精力投放在“跑項(xiàng)目”上，造成人情項(xiàng)目、利益項(xiàng)目、關(guān)系項(xiàng)目泛濫，影響了政府投資項(xiàng)目的公信力和決策的準(zhǔn)確性。

3.3項(xiàng)目監(jiān)管的監(jiān)督機(jī)制不完善

主要表現(xiàn)為：一方面是多頭監(jiān)管和職能重疊交叉，形成成績(jī)?nèi)巳藸?zhēng)、責(zé)任相互推的現(xiàn)象；其次是一些監(jiān)理機(jī)構(gòu)礙于政府的權(quán)威和情面，不能依法行使監(jiān)督和監(jiān)管權(quán)力；尤其是在面對(duì)一些比較霸道的領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，其監(jiān)理職責(zé)和監(jiān)督形同虛設(shè)；三是與項(xiàng)目相關(guān)的信息不能及時(shí)公開(kāi)和透明，社會(huì)公眾很難行使有效的監(jiān)督責(zé)任。

3.4項(xiàng)目資金的管理和使用較為混亂

由于政府投資項(xiàng)目的建設(shè)資金大多數(shù)都屬于專(zhuān)項(xiàng)資金，支付渠道一步到位，而且只能是一對(duì)一撥付，財(cái)務(wù)管理又相對(duì)比較獨(dú)立，知道和了解詳細(xì)內(nèi)情的人員有限，因此項(xiàng)目資金在使用管理和具體運(yùn)作上，由于缺乏必要的透明度，容易為暗箱操作產(chǎn)生機(jī)會(huì)。而負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的財(cái)務(wù)管理和審計(jì)部門(mén)，由于大多是通過(guò)階段性匯總的變更通知、財(cái)務(wù)報(bào)表、結(jié)算憑單、轉(zhuǎn)移支付等手段間接管理項(xiàng)目，并不能及時(shí)了解和掌握項(xiàng)目資金的具體使用狀況，難以起到及時(shí)有效的監(jiān)督作用，致使項(xiàng)目資金在使用過(guò)程中，容易出現(xiàn)被擠占、截留、挪用、浪費(fèi)，甚至貪污事件發(fā)生等問(wèn)題；而且由于資金到位不及時(shí)或到位率不高，嚴(yán)重影響到一些BT、BOT項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作，造成項(xiàng)目建設(shè)周期被動(dòng)延長(zhǎng)的現(xiàn)象發(fā)生。

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F284

A

10.3969/j.issn.1672-6375.2016.04.017

2016-3-1

李文明（1981-），男，漢族，甘肅靖遠(yuǎn)人，碩士，工程師，高級(jí)審計(jì)師，主要從事政府投資項(xiàng)目的審計(jì)及管理工作。