中國人民公安大學(xué) 曹詩權(quán)

全面推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間法治化

中國人民公安大學(xué) 曹詩權(quán)

信息時(shí)代開創(chuàng)了人類新的認(rèn)識(shí)與活動(dòng)空間——網(wǎng)絡(luò)空間?；诰W(wǎng)絡(luò)開放、自由、泛在、易用等特性，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為政府、組織、團(tuán)體和個(gè)人信息傳遞儲(chǔ)存的重要媒介。我們?cè)絹碓角逦卣J(rèn)識(shí)到，網(wǎng)絡(luò)并非現(xiàn)實(shí)空間的簡單復(fù)制，而是一種全新的人類活動(dòng)載體，它構(gòu)筑了全新的行為樣態(tài)，開辟了人類新的實(shí)踐空間，承載并豐富了現(xiàn)實(shí)的利益內(nèi)容和沖突。在網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，成為社會(huì)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力，網(wǎng)絡(luò)安全上升為國家安全和公共安全重要組成部分的現(xiàn)實(shí)背景下，迫切需要我們認(rèn)清網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)律、特性和走向，站在戰(zhàn)略高度，樹立全局思維，把握全球視野，瞄準(zhǔn)安全底線，置重前瞻規(guī)劃，全面推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間的法治化，構(gòu)建“立治有體、施治有序、聯(lián)動(dòng)包容、平衡持續(xù)”的網(wǎng)絡(luò)空間治理新格局。

1 建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國，必須走法治之路

網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實(shí)社會(huì)，并行不悖、相互交織、互相倚重?，F(xiàn)實(shí)空間有法律“規(guī)矩繩墨”，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)也不可能無法無天，胡作非為。“全面推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間法治化”，關(guān)鍵詞是“法治化”，策略方針是“全面”，它是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間生活樣態(tài)、秩序構(gòu)架、利益格局的必由之路，背景厚重，意義深遠(yuǎn)。

當(dāng)前，以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)迅猛發(fā)展，已經(jīng)成為社會(huì)變革的重要推動(dòng)力。依據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的《第38次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截止到2016年6月，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到7.10億。[1]網(wǎng)絡(luò)的觸角深入千家萬戶，深入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的各個(gè)角落，無處不在，無所不在，無時(shí)不在，無人不在。網(wǎng)絡(luò)不但是普通百姓生活、娛樂的重要工具和平臺(tái)，同時(shí)也是目前最具活力的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，是目前最具創(chuàng)新力的知識(shí)領(lǐng)域。可以說，不管是基本生活方式的演進(jìn)，還是基礎(chǔ)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，我們都無法脫離網(wǎng)絡(luò)的影響?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”既是國家全局戰(zhàn)略，更是網(wǎng)絡(luò)與現(xiàn)實(shí)串并交融的鮮活態(tài)勢；網(wǎng)絡(luò)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)深度融合，網(wǎng)絡(luò)空間與傳統(tǒng)社會(huì)的界限逐漸模糊，網(wǎng)上網(wǎng)下分工對(duì)接、整體聯(lián)動(dòng)；網(wǎng)絡(luò)的形象更加飽滿、網(wǎng)絡(luò)的主體更加多元、網(wǎng)絡(luò)的業(yè)態(tài)更加豐富、網(wǎng)絡(luò)的活動(dòng)更加復(fù)雜；網(wǎng)絡(luò)勾連的社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性絲毫不亞于傳統(tǒng)空間，網(wǎng)絡(luò)凝結(jié)的社會(huì)利益的價(jià)值也絲毫不遜于現(xiàn)實(shí)社會(huì)，這些都意味著，任由網(wǎng)絡(luò)自由生長、對(duì)網(wǎng)絡(luò)“無為而治”的時(shí)代已經(jīng)遠(yuǎn)去，積極構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)治理體系的時(shí)代正在到來?；ヂ?lián)網(wǎng)治理體系的重心，應(yīng)該是全面推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間的法治化，通過法治的確認(rèn)、引導(dǎo)、規(guī)范、調(diào)整、保護(hù)和罰禁等獨(dú)特功能，營造網(wǎng)絡(luò)空間創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展。

互聯(lián)網(wǎng)是人類生活的新空間，也是社會(huì)治理的新挑戰(zhàn)。黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”?；ヂ?lián)網(wǎng)作為一個(gè)全新領(lǐng)域，其治理模式?jīng)]有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，世界各國都還處于摸著石頭過河的探索階段。但是，誰能夠首先摸著石頭走上岸，誰就能在網(wǎng)絡(luò)規(guī)則主導(dǎo)權(quán)的爭奪上站得先機(jī)。因此，一個(gè)國家網(wǎng)絡(luò)治理體系的優(yōu)劣，完全可以成為衡量國家治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)尺。法律在網(wǎng)絡(luò)治理中具有根本性、全局性、長遠(yuǎn)性的作用?！胺ㄕ?，天下之程式也，萬事之儀表也”。黨的十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的

決定》（以下簡稱“《決定》”），在黨的歷史上首次對(duì)全面推進(jìn)依法治國進(jìn)行了戰(zhàn)略部署，具有里程碑式的意義?！稕Q定》指出：“加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域立法，完善網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理等方面的法律法規(guī)，依法規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行為?！边@一表述足以表明，全面推進(jìn)依法治國不僅適用于現(xiàn)實(shí)社會(huì)，同樣也適用于網(wǎng)絡(luò)這個(gè)所謂的“虛擬空間”。[2]《決定》不但是網(wǎng)絡(luò)法治建設(shè)的行動(dòng)指引和目標(biāo)參照，也豐富了全面推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間法治化的時(shí)代內(nèi)涵。2016年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》（以下簡稱《綱要》），《綱要》是指導(dǎo)我國今后一段歷史時(shí)期國家信息化發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。關(guān)于網(wǎng)絡(luò)法治建設(shè)的內(nèi)容，《綱要》進(jìn)一步明確，“依法推進(jìn)信息化、維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全是全面依法治國的重要內(nèi)容。要以網(wǎng)絡(luò)空間法治化為重點(diǎn)，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，提高全社會(huì)自覺守法意識(shí)，營造良好的信息化法治環(huán)境?！笨梢钥闯觯嫱七M(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間法治化，目標(biāo)明確，定位清晰，重心突出。

2 應(yīng)對(duì)各類網(wǎng)絡(luò)威脅，必須對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間依法治理

互聯(lián)網(wǎng)具有鮮明的“雙刃劍”效應(yīng)，正反同現(xiàn)，道魔共生。網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)和威脅至少存在于六個(gè)方位：

一是全球化背景下的網(wǎng)絡(luò)敵對(duì)挑釁、敵對(duì)攻防、敵對(duì)威懾、敵對(duì)控制、敵對(duì)破壞和黑客行動(dòng)、恐怖傳導(dǎo)等直接或間接危害國家主權(quán)安全、政治安全、政權(quán)安全、軍事安全。在信息化時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)與國家安全發(fā)生著密切的聯(lián)系，各國在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的競爭對(duì)各國的國家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定都造成了持續(xù)性的重大影響。[3]智能互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)全方位滲透社會(huì)生活中，物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、三網(wǎng)融合技術(shù)、智能家居、智能辦公等的發(fā)展，使得整個(gè)社會(huì)都被納入到數(shù)字之網(wǎng)中，因此網(wǎng)絡(luò)造成的安全風(fēng)險(xiǎn)更加具有擴(kuò)散性。傳統(tǒng)社會(huì)與網(wǎng)絡(luò)空間，已是一榮俱榮、一損俱損的關(guān)系。而當(dāng)前來自境外的網(wǎng)絡(luò)安全威脅已成為國家的首要威脅源?！吨袊ヂ?lián)網(wǎng)站發(fā)展?fàn)顩r及其安全報(bào)告（2016）》披露，[4]2015年CNCERT監(jiān)測發(fā)現(xiàn)針對(duì)我國境內(nèi)網(wǎng)站的仿冒頁面（URL鏈接）191699個(gè)，較2014年增長85.7%，涉及IP地址20488個(gè)，較2014年增長199.4%，平均每個(gè)IP地址承載約9個(gè)仿冒頁面。CNCERT全年接收到網(wǎng)頁仿冒類事件舉報(bào)75860起、處置事件75135起，分別較2014年增長324%和319%。據(jù)CNCERT監(jiān)測，針對(duì)我國境內(nèi)網(wǎng)站的釣魚站點(diǎn)（IP地址）有83.2%位于境外，共有17044個(gè)境外IP地址承載了167507個(gè)針對(duì)我國境內(nèi)網(wǎng)站的仿冒頁面，其中IP地址較2014年增長179%，所承載仿冒頁面數(shù)量較2014年增長79.8%。[4]

二是互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)、新應(yīng)用日新月異，并加速應(yīng)用到金融證券、能源資源、交通運(yùn)輸、建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、電力通信等所有重大國計(jì)民生領(lǐng)域，其信息化網(wǎng)絡(luò)化程度越高，潛在風(fēng)險(xiǎn)威脅越大；如發(fā)生任何故意破壞、不法侵害、不當(dāng)應(yīng)用或疏忽，則勢必給國家經(jīng)濟(jì)安全、資源安全、信息安全、數(shù)據(jù)安全和社會(huì)公共安全造成嚴(yán)重后果。

三是信息安全、電子政務(wù)、網(wǎng)絡(luò)文化和公共服務(wù)信息化的泛在性發(fā)展與技術(shù)應(yīng)用，給政府管理、服務(wù)和社會(huì)建設(shè)帶來科學(xué)、便捷、高效的正能量，但同時(shí)也使政府各部門、各行業(yè)、各組織成為網(wǎng)絡(luò)介入侵害的客體和對(duì)象，市場安全、文化安全、教育安全、意識(shí)形態(tài)安全、醫(yī)療衛(wèi)生安全、科技安全和政府管理安全、行業(yè)安全受到威脅。

四是“互聯(lián)網(wǎng)+犯罪”與“犯罪+互聯(lián)網(wǎng)”交織同構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)販槍、販毒、走私，網(wǎng)絡(luò)盜竊、賭博，網(wǎng)絡(luò)詐騙、非法集資，網(wǎng)絡(luò)淫穢色情，網(wǎng)絡(luò)造謠、誹謗，網(wǎng)絡(luò)攻擊、竊密，網(wǎng)絡(luò)組織賣淫、拐賣人口，網(wǎng)絡(luò)泄露販賣竊取公民信息、侵犯公民人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，網(wǎng)絡(luò)非法牟利、非法經(jīng)營等等，諸如此類網(wǎng)絡(luò)違法犯罪花樣繁多，禁而不止，打而不絕，有些甚至呈現(xiàn)出形式多樣化、組織團(tuán)伙化、勢力黑惡化、利益鏈條化、運(yùn)作產(chǎn)業(yè)化、空間國際化等態(tài)勢，已成為一種新的嚴(yán)重社會(huì)公害；其復(fù)雜程度、危害程度和泛眾化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)違法犯罪。

五是互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新、開放、共享、快捷、高效的融通特性，既為所有企業(yè)帶來無限網(wǎng)絡(luò)紅利，也給企業(yè)埋下巨大安全隱患。無論傳統(tǒng)行業(yè)企業(yè)，還是新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)，其物流、資金流、信息流、技術(shù)流、客戶流和商業(yè)秘密等一旦鏈接到網(wǎng)絡(luò)空間，則必然伴生安全風(fēng)險(xiǎn)；其工業(yè)控制系統(tǒng)、綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)、電子商務(wù)系統(tǒng)、管理運(yùn)行系統(tǒng)、技術(shù)秘密系統(tǒng)、信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)等都可能遭受不法攻擊、破壞、干擾、竊取、篡改、泄露和利用，給企業(yè)帶來滅頂之災(zāi)。企業(yè)之間的競爭已不再僅僅是現(xiàn)實(shí)世界的市場競爭，而是更為慘烈的網(wǎng)絡(luò)空間競爭。

六是云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)、新應(yīng)用的自身安全問題日益凸顯。郭啟全先生指出，“隨著國家信息化建設(shè)的加快，關(guān)系國計(jì)民生的大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)及大數(shù)據(jù)的安全風(fēng)險(xiǎn)顯著增加，更易成為網(wǎng)絡(luò)攻擊的目標(biāo)，網(wǎng)絡(luò)安全保障保衛(wèi)任務(wù)將更加繁重。云計(jì)算的虛擬化、集約化的安全，物聯(lián)網(wǎng)感知層、傳輸層的安全，智能位置服務(wù)的位置隱私安全，大數(shù)據(jù)的海量數(shù)據(jù)安全，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的智能端安全，成為網(wǎng)絡(luò)安全新的挑戰(zhàn)?；A(chǔ)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展IP化、移動(dòng)化、高速化、泛在化，給網(wǎng)絡(luò)安全管理帶來新的挑戰(zhàn)?！盵5]

沒有網(wǎng)絡(luò)安全就沒有國家安全；沒有網(wǎng)絡(luò)安全也沒有社會(huì)公共安全；沒有網(wǎng)絡(luò)安全也沒有公民、法人的人身和財(cái)產(chǎn)安全；沒有網(wǎng)絡(luò)治理也沒有社會(huì)治理。建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會(huì)，就必須同步建設(shè)法治網(wǎng)絡(luò)。要使網(wǎng)絡(luò)空間這一人類命運(yùn)共同體真正成為億萬民眾共同的精神家園，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間天朗氣清、生態(tài)良好，就必須堅(jiān)持正能量是總要求，管得住是硬道理，[6]建立健全網(wǎng)絡(luò)法治體系，依法建網(wǎng)、依法管網(wǎng)、依法治網(wǎng)、依法用網(wǎng)，厘清網(wǎng)絡(luò)主體，引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)利益，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行為，調(diào)整網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，明晰網(wǎng)絡(luò)義務(wù)，嚴(yán)格網(wǎng)絡(luò)責(zé)任，懲戒網(wǎng)絡(luò)違法，打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪，管控網(wǎng)絡(luò)信息，保護(hù)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)，保障網(wǎng)絡(luò)權(quán)益，防范網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)。

3 掌握網(wǎng)絡(luò)空間主控權(quán)，必須依靠法治

我們需要清醒看到，當(dāng)前國際社會(huì)圍繞網(wǎng)絡(luò)空間資源利用與治理的控制權(quán)、話語權(quán)爭奪日益激烈。一些主要國家將網(wǎng)絡(luò)作為謀求戰(zhàn)略優(yōu)勢的新手段，對(duì)內(nèi)不斷加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、能力建設(shè)和安全審查，對(duì)外搶抓網(wǎng)絡(luò)空間控制權(quán)、規(guī)則制定權(quán)和話語權(quán)。網(wǎng)絡(luò)空間已經(jīng)成為國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略資源，成為大國博弈的重要戰(zhàn)場，成為國際交流、國際議程和首腦外交的重要主題。少數(shù)國家在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域采取一系列措施，強(qiáng)力維護(hù)其網(wǎng)絡(luò)空間霸權(quán)，強(qiáng)奪網(wǎng)絡(luò)空間制高點(diǎn)，強(qiáng)占網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則制定主動(dòng)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。對(duì)此，我國必須以全球視野、戰(zhàn)略思維，敏銳認(rèn)知，積極應(yīng)對(duì)。一方面推展“和平、安全、開放、合作”和“多邊、民主、透明”的中國話語、中國聲音、中國態(tài)度，另一方面要高站位建設(shè)網(wǎng)絡(luò)法治、推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)法治，以法治之力奠定主導(dǎo)權(quán)、話語權(quán)、控制權(quán)，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全防御能力和威懾能力，切實(shí)維護(hù)國家網(wǎng)絡(luò)主權(quán)、安全和利益；強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全審查制度，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)化和認(rèn)證認(rèn)可工作；增進(jìn)全民全社會(huì)網(wǎng)絡(luò)安全法治意識(shí)。中國參與互聯(lián)網(wǎng)國際規(guī)則的制定，是一場不能輸、也輸不起的較量。失去了互聯(lián)網(wǎng)，我們?cè)诤艽蟪潭壬暇褪チ宋磥?；失去了互?lián)網(wǎng)規(guī)則的制定權(quán)，我們?cè)诤艽蟪潭壬暇褪チ嘶ヂ?lián)網(wǎng)。沒有中國立場，談何中國話語？沒有中國規(guī)則，談何中國利益？網(wǎng)絡(luò)空間的法律治理，時(shí)不我待、只爭朝夕?；ヂ?lián)網(wǎng)的廣闊天地，法治大有可為。

相對(duì)于傳統(tǒng)法律，網(wǎng)絡(luò)空間中的法律制度還屬于相對(duì)薄弱的、有待于知識(shí)填補(bǔ)的全新領(lǐng)域，誰能夠在這一領(lǐng)域提出具有生命力的、可行的法律理念和規(guī)則，誰就能占據(jù)網(wǎng)絡(luò)法律的制高點(diǎn)與優(yōu)先權(quán)。網(wǎng)絡(luò)作為新生事物，其出現(xiàn)不過幾十年的時(shí)間，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)治理的研究、以及網(wǎng)絡(luò)法律規(guī)則的構(gòu)建，西方國家沒有明顯的優(yōu)勢，甚至說東西方處于同一起跑線上。網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的打擊和防范、網(wǎng)絡(luò)對(duì)傳統(tǒng)國家安全的威脅、網(wǎng)絡(luò)有組織犯罪等是世界各國面臨的共同挑戰(zhàn)，從長遠(yuǎn)看必然需要各國攜起手來共同應(yīng)對(duì)，如果中國在網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則制定中“禁言”、“失聲”的話，遲早會(huì)再次淪為接受他人規(guī)則的境地。實(shí)際上，這已經(jīng)不再是某種揣測，而是正在發(fā)生的事實(shí)，因而必須進(jìn)行積極應(yīng)對(duì)。

習(xí)近平同志在2014年2月中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議上指出：“要抓緊制定立法規(guī)劃，完善互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)等法律法規(guī)，依法治理網(wǎng)絡(luò)空間，維護(hù)公民合法權(quán)益?！?015年，習(xí)近平在第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)開幕式上講話指出：“網(wǎng)絡(luò)空間，不應(yīng)成為各國角力的戰(zhàn)場，更不能成為違法犯罪的溫床”，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)空間的違法活動(dòng)和犯罪現(xiàn)象，“都應(yīng)該根據(jù)法律和國際公約予以堅(jiān)決打擊”。“網(wǎng)絡(luò)空間同現(xiàn)實(shí)社會(huì)一樣，既要提倡自由，也要保持秩序。自由是秩序的目的，秩序是自由的保障。我們既要尊重網(wǎng)民交流思想、表達(dá)意愿的權(quán)利，也要依法構(gòu)建良好網(wǎng)絡(luò)秩序，這有利于保障廣大網(wǎng)民合法權(quán)益。網(wǎng)絡(luò)空間不是法外之地。網(wǎng)絡(luò)空間是虛擬的，但運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)空間的主體是現(xiàn)實(shí)的，大家都應(yīng)該遵守法律，明確各方權(quán)利義務(wù)。要堅(jiān)持依法治網(wǎng)、依法辦網(wǎng)、依法上網(wǎng)，讓互聯(lián)網(wǎng)在法治軌道上健康運(yùn)行?！?016年4月，習(xí)近平總書記在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上講話強(qiáng)調(diào)：“我們要本著對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)的態(tài)度，依法加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)空間治理，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)”；“要加快網(wǎng)絡(luò)立法進(jìn)程，完善依法監(jiān)管措施，化解網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)”；“要依法加強(qiáng)對(duì)大數(shù)據(jù)的管理”。貫徹落實(shí)總書記重要講話精神，我們不僅要依法建設(shè)立體化社會(huì)治安防控體系，還應(yīng)該依法建設(shè)立體化網(wǎng)絡(luò)安全防控體系，使網(wǎng)絡(luò)空間在法治環(huán)境中長治久安。

4 全面推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間法治化的路徑

經(jīng)過二十多年的發(fā)展，我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的成就舉世矚目，網(wǎng)絡(luò)空間的法治化建設(shè)也取得了長足進(jìn)步，但是就維護(hù)網(wǎng)絡(luò)長遠(yuǎn)發(fā)展、保障網(wǎng)絡(luò)空間秩序、保護(hù)網(wǎng)絡(luò)各方主體權(quán)益的現(xiàn)實(shí)需求而言，網(wǎng)絡(luò)空間法治化依然需要強(qiáng)力推進(jìn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)行有效的針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的法律、行政法規(guī)、司法解釋、部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件約170余部，其中專門性的法律只有3件，其他相關(guān)性的法律有13件。從網(wǎng)絡(luò)法治體系的整體構(gòu)成來看，嚴(yán)重滯后于社會(huì)現(xiàn)實(shí)和發(fā)展需要，空白領(lǐng)域日益增大，法律缺憾日益突出，[7]既與國家現(xiàn)代治理體系的構(gòu)建目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)，又無法滿足網(wǎng)絡(luò)自身日新月異的發(fā)展需求，更成為網(wǎng)絡(luò)空間安全治理的明顯短板：其一、應(yīng)急性立法多，長遠(yuǎn)規(guī)劃不足。特別是面對(duì)層出不窮的網(wǎng)絡(luò)攻擊和網(wǎng)絡(luò)違法犯罪與侵權(quán)樣態(tài)，傳統(tǒng)法律似乎找不到直接有效的應(yīng)對(duì)舉措。已出臺(tái)的網(wǎng)絡(luò)規(guī)范多數(shù)屬于應(yīng)勢性、專項(xiàng)性行政法規(guī)、解釋意見或部門規(guī)章，時(shí)局性、針對(duì)性、功利性、短期性政策效用取向明顯，法治應(yīng)有的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、整合性、嚴(yán)密性不夠，統(tǒng)一、普遍的規(guī)范層級(jí)與權(quán)威未能彰顯；對(duì)網(wǎng)絡(luò)立法缺乏前瞻統(tǒng)籌的長遠(yuǎn)規(guī)劃，也缺乏對(duì)網(wǎng)絡(luò)違法犯罪活動(dòng)的先見性規(guī)律認(rèn)知把握，導(dǎo)致有關(guān)的規(guī)范應(yīng)對(duì)可能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，顧此失彼、掛一漏萬。造成上述狀況的原因是多方面的，其中之一在于我們對(duì)網(wǎng)絡(luò)立法原則、立法體系、立法基本結(jié)構(gòu)等基礎(chǔ)性的問題缺乏更深入的研究和了解。另外一個(gè)原因則是長期以來沿襲“成熟一部、制定一部”的立法習(xí)慣，穩(wěn)健性的立法思路雖然更契合法律規(guī)范的科學(xué)性和民主性，但是已明顯不適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代快速發(fā)展和變動(dòng)不居的利益格局。如果過于謙抑和保守，則很可能陷入“不成熟不敢立，越不立越不成熟”的怪圈中。二是規(guī)范效力位階不高，核心法律缺失。法律位階與立法質(zhì)量沒有必然關(guān)系，但是某一個(gè)領(lǐng)域的法律的位階高低可以反映出該領(lǐng)域的立法成熟度。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國自1994年接入國際互聯(lián)網(wǎng)的二十多年里，全國人大常委會(huì)通過的網(wǎng)絡(luò)立法只有三部，分別是《全國人大常委會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》、《電子簽名法》、《全國人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》。上述三部規(guī)范中，恐怕也只有《電子簽名法》屬于人們心目中或嚴(yán)格意義上的“法律”。此外，還有行政法規(guī)十余部，其余均為部門規(guī)章、司法解釋和其他規(guī)范性文件。法律、行政法規(guī)數(shù)量偏少，部門規(guī)章過多，意味著國家層面核心法律的缺失和某些立法空白的存在。例如，電子商務(wù)、電子支付、跨界數(shù)據(jù)流動(dòng)、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管體制等重要領(lǐng)域即欠缺整合統(tǒng)一核心規(guī)范。[6]部門規(guī)章僅作為行政管理機(jī)關(guān)為解決某一個(gè)具體問題的對(duì)策規(guī)范，一方面容易出現(xiàn)注重行政監(jiān)管，忽略權(quán)利保護(hù)和利益平衡；另一方面難免存在部門權(quán)力和資源分割壁壘，喪失規(guī)范的客觀性、中立性，在一定程度上背離網(wǎng)絡(luò)空間應(yīng)有的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展和協(xié)調(diào)共享發(fā)展屬性。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)管制，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間法治化，目的在于整肅網(wǎng)絡(luò)生態(tài)，促進(jìn)和保障網(wǎng)絡(luò)空間綠色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、共享發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建各類網(wǎng)絡(luò)主體權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的衡平體系。為此，我們?cè)诋?dāng)前的路徑選擇上，應(yīng)該置重于以下三個(gè)方位：

4.1 以系統(tǒng)思維、前瞻思維做好頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，緩急有序地推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)法律體系的整體建構(gòu)

對(duì)于信息時(shí)代網(wǎng)絡(luò)法律體系的整體建構(gòu)，應(yīng)當(dāng)做好頂層設(shè)計(jì)，切忌缺乏立法規(guī)劃，可以考慮制定類似于“網(wǎng)絡(luò)立法指導(dǎo)思想與立法規(guī)劃”之類的指導(dǎo)性文件。[7]以此為指引，構(gòu)建“以網(wǎng)絡(luò)立法為重點(diǎn)，加快建立以促進(jìn)信息化發(fā)展和強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全管理為目標(biāo)，涵蓋網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者、網(wǎng)絡(luò)用戶、網(wǎng)絡(luò)信息等對(duì)象的法律、行政法規(guī)框架”，緩急有序地解決現(xiàn)實(shí)中對(duì)于網(wǎng)絡(luò)法律的各個(gè)側(cè)面的需求。在具體操作上，需要三管齊下：一是頒立新法、制定新規(guī)?！秶倚畔⒒l(fā)展戰(zhàn)略綱要》已明確：“堅(jiān)持急用先行，加快出臺(tái)急需法律法規(guī)和規(guī)范性文件。強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)，加快制定網(wǎng)絡(luò)安全法、電信法、電子商務(wù)法，研究制定密碼法。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)用戶權(quán)利保護(hù)，研究制定個(gè)人信息保護(hù)法、未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例。規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)與管理，修訂互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法。研究制定電子文件管理?xiàng)l例。”二是擴(kuò)充解釋和適用現(xiàn)行法。對(duì)現(xiàn)行有效的法律法規(guī)，根據(jù)其規(guī)范內(nèi)容中的法律主體、法律關(guān)系、法律行為、法律事實(shí)、法律責(zé)任、法律后果及其他關(guān)聯(lián)因素，適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)空間的新情況、新問題，進(jìn)行新的解釋，賦予新的內(nèi)涵，維護(hù)現(xiàn)行法的權(quán)威與適用。三是進(jìn)一步修改完善已有法律法規(guī)，查漏補(bǔ)缺，拾遺更新，及時(shí)回應(yīng)新需求，解決新問題，維護(hù)法治的穩(wěn)定性和科學(xué)性。補(bǔ)足立法短板，消除規(guī)范沖突，切實(shí)發(fā)揮法治的規(guī)范指引功能。

4.2 增強(qiáng)執(zhí)法司法的敏銳性、主動(dòng)性、能動(dòng)性，加大網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法力度，樹立網(wǎng)絡(luò)司法公信力

雖然良法是善治的前提，但是“徒法不足以自行”，法律實(shí)施是法治落地生根的關(guān)鍵，也是法治公信與權(quán)威的根本保障。推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間的法治化，應(yīng)當(dāng)注意兩個(gè)方面：一是破除部門壁壘，融通執(zhí)法機(jī)制，形成執(zhí)法合力，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法。嚴(yán)格依照現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)，依法管網(wǎng)、依法治網(wǎng)，保障各網(wǎng)絡(luò)主體的合法權(quán)益，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間安全有序。二是適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)新樣態(tài)，鼓勵(lì)執(zhí)法司法創(chuàng)新，消除因循守舊，增進(jìn)充分執(zhí)法、能動(dòng)司法。網(wǎng)絡(luò)的隱匿性、虛擬性、新奇性、泛在性，不僅會(huì)層出不窮隨時(shí)冒出新現(xiàn)象、新產(chǎn)品、新技術(shù)、新行業(yè)、新市場，而且也會(huì)成為某些違法犯罪活動(dòng)的溫床。受制于網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)性特性，一些違法犯罪活動(dòng)要么難于及時(shí)發(fā)現(xiàn)或甄別，要么被發(fā)現(xiàn)后囿于認(rèn)知識(shí)別能力、現(xiàn)行規(guī)范局限、執(zhí)法司法成本、證據(jù)搜集等因素而沒有迅速受到管控打擊，這反過來又放縱了網(wǎng)絡(luò)違法犯罪活動(dòng)的惡性滋生與蔓延，形成更大的社會(huì)危害。“法令行則國治，法令馳則國亂”，應(yīng)當(dāng)結(jié)合網(wǎng)絡(luò)的特點(diǎn)，進(jìn)一步培養(yǎng)和提高執(zhí)法隊(duì)伍的網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法司法素質(zhì)，不斷創(chuàng)新執(zhí)法模式，增強(qiáng)執(zhí)法司法的責(zé)任感和使命感。

4.3 積極推動(dòng)理論研究，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)法的學(xué)科建設(shè)和法律人才培養(yǎng)

科技、教育和人才是國家發(fā)展的基礎(chǔ)和根本，網(wǎng)絡(luò)空間的競爭，歸根到底是網(wǎng)絡(luò)人才的競爭。我國目前是網(wǎng)絡(luò)大國，但要成為真正的網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國，就必須有充足的、源源不斷的高素質(zhì)網(wǎng)絡(luò)人才儲(chǔ)備，包括網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人才和網(wǎng)絡(luò)法律人才，而恰恰在這兩個(gè)方面的人才雙棲聚合上我國目前還有明顯的不足，因此推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)法律領(lǐng)域的理論研究，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)法的學(xué)科建設(shè)和復(fù)合型網(wǎng)絡(luò)法律人才涵養(yǎng)，包括網(wǎng)絡(luò)立法人才和網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法司法人才的培養(yǎng)已是當(dāng)務(wù)之急。分開來看，我國的網(wǎng)絡(luò)法律人才和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人才的缺口并不嚴(yán)重，但是既掌握法律專業(yè)知識(shí)又掌握網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的復(fù)合型人才卻非常匱乏，而網(wǎng)絡(luò)發(fā)展趨勢必然是技術(shù)形態(tài)和法律形態(tài)的融通融合，因此高等院校應(yīng)當(dāng)嘗試開展跨越法律和技術(shù)的多學(xué)科人才培養(yǎng)，以滿足網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展和治理的戰(zhàn)略需求。

[1]CNNIC發(fā)布第38次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》．[DB/OL]．http：//www．cnnic．net．cn/gywm/xwzx/rdxw/20 16/201608/t20160803_54389．htm．

[2]黎慈．網(wǎng)絡(luò)空間法治化及其在中國的路徑選擇[J]．云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015．

[3]李懷勝．三代網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下網(wǎng)絡(luò)犯罪的時(shí)代演變及其立法展望[J]．法學(xué)論壇，2015．

[4]孫云龍．中國互聯(lián)網(wǎng)站發(fā)展?fàn)顩r及其安全報(bào)告（2016）在京發(fā)布．[DB/OL]．http：//news．xinhuanet．com/info/2016-03/ 18/c_135200752_3．htm．

[5]郭啟全．信息安全等級(jí)保護(hù)政策培訓(xùn)教程（2016年版）．電子工業(yè)出版社，2016．

[6]國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要[DB/OL]．http：//news．sina．co m．cn/c/nd/2016-07-27/doc-ifxunyxy5687194．shtml．

[7]于志剛，邢飛龍．中國網(wǎng)絡(luò)法律體系的現(xiàn)狀分析和未來建構(gòu)——以2012年12月31日為截止時(shí)間點(diǎn)的分析[J]．遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)，2013．