□ 本刊記者 祁巧玲

中國縣域綠色發(fā)展（仙居）論壇側(cè)記
——深入探討縣域綠色發(fā)展的新理念、新方向、新路徑

□ 本刊記者 祁巧玲

中國縣域綠色發(fā)展（仙居）論壇9月24日至25日在浙江省仙居縣舉辦。十一屆全國政協(xié)副主席、中國生態(tài)文明研究與促進會會長陳宗興出席并講話，環(huán)境保護部副部長黃潤秋出席并發(fā)表主旨演講。

本次論壇以“守護綠水青山推進綠色發(fā)展”為主題，通過主題演講和“縣域綠色發(fā)展與體制機制改革創(chuàng)新”“建設(shè)國家公園實現(xiàn)綠色發(fā)展”兩場專題論壇，深入探討了縣域綠色發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、國家公園試點的重點與難點等議題。論壇由環(huán)境保護部指導(dǎo)，中國生態(tài)文明研究與促進會主辦，浙江省發(fā)展和改革委員會、浙江省環(huán)境保護廳共同支持，中共仙居縣委、仙居縣人民政府承辦。來自國家發(fā)改委、環(huán)保部、地方環(huán)保等部門的有關(guān)負責(zé)人，國內(nèi)綠色發(fā)展典型地區(qū)、國家公園試點地區(qū)代表與國內(nèi)外有關(guān)方面的專家學(xué)者共聚一堂，集思廣益，建言獻策。

十一年前，時任浙江省委書記的習(xí)近平提出了綠水青山就是金山銀山的重要論斷，浙江成為“綠水青山就是金山銀山”理念的先行實踐地區(qū)。仙居縣作為環(huán)保部批復(fù)開展的國家公園試點地區(qū)、國家生態(tài)旅游示范區(qū)、浙江省首個縣域綠色化發(fā)展改革試點，在探索國家公園體制、創(chuàng)新綠色化發(fā)展體制機制方面提供了經(jīng)驗與范本。

陳宗興在論壇開幕式上指出，縣域在我國社會經(jīng)濟發(fā)展中處于承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是社會發(fā)展、保障民生、維護穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)?？h域經(jīng)濟在實現(xiàn)國民經(jīng)濟宏觀調(diào)整以及社會管理目標的過程中，發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。實現(xiàn)縣域綠色發(fā)展，是推進生態(tài)文明建設(shè)的重大系統(tǒng)工程。

黃潤秋在論壇主旨演講中指出，作為國家基本的行政單位，縣域貼近基層、貼近群眾、貼近自然，在縣域探索綠色發(fā)展道路更容易發(fā)現(xiàn)并解決問題，建設(shè)成效會給當(dāng)?shù)厝嗣袢罕妿砀鼮橹苯印⒏鼮樯羁痰挠绊憽？h域綠色發(fā)展舉足輕重，是推進生態(tài)文明建設(shè)的基石與關(guān)鍵?？h域經(jīng)濟社會發(fā)展必須主動適應(yīng)新形勢、新要求，持之以恒地探索綠色發(fā)展之路，先試先行，立足解決現(xiàn)實矛盾和困難，發(fā)揚首創(chuàng)精神，在政策框架內(nèi)拿出新招實招，讓生態(tài)優(yōu)勢成為經(jīng)濟發(fā)展的新優(yōu)勢與新動力。

一、縣域綠色發(fā)展的重點：鄉(xiāng)村價值再發(fā)現(xiàn)與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

縣域發(fā)展是城市發(fā)展與鄉(xiāng)村發(fā)展的結(jié)合點，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要組成部分和戰(zhàn)略基石。鄉(xiāng)村建設(shè)得好不好，成為衡量縣域發(fā)展水平的重要標準。

在過去三十多年，縣域經(jīng)濟社會取得快速發(fā)展，也產(chǎn)生了不少問題。一些地區(qū)存在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次偏低、缺乏支撐性特色產(chǎn)業(yè)等問題。與此同時，土壤污染、水污染和大氣污染，生態(tài)空間被過度占用，耕地減少，水土流失嚴重，過度使用化肥、農(nóng)村臟亂差問題突出。這些問題成為重要約束，嚴重阻礙了縣域的可持續(xù)發(fā)展。

為了突破發(fā)展瓶頸，一些縣域開始轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，重新發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村價值，包括鄉(xiāng)村生態(tài)價值、鄉(xiāng)村經(jīng)濟價值、鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化價值等，探索一條鄉(xiāng)村資源再開發(fā)的新型縣域發(fā)展之路。

國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部副部長張永生談到，今天的鄉(xiāng)村和我們過去認識里的農(nóng)村是不同的概念。過去我們認為，農(nóng)村是農(nóng)民住的地方，是開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地方，是提供原材料的地方，或者是補充城市勞動力的地方。但是，隨著互聯(lián)網(wǎng)、高速公路、高速鐵路的發(fā)展以及我們發(fā)展理念的改變，今天的鄉(xiāng)村，可以開展大量的經(jīng)濟活動，很多資源可以創(chuàng)造出新的生產(chǎn)力，這是一種新的經(jīng)濟增長來源?，F(xiàn)在國家大力倡導(dǎo)的，很多地方也在探索推行的生態(tài)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)就是這種新的經(jīng)濟形態(tài)。張永生認為，欠發(fā)達地區(qū)應(yīng)抓住這種歷史機遇，通過這種綠色發(fā)展路徑，建立一種代表未來經(jīng)濟方向的經(jīng)濟形態(tài)。這也就把綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的經(jīng)濟形態(tài)，仙居就是這樣的成功范例。

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文在論壇上指出，現(xiàn)在有些地方的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)存在誤區(qū)：一是僅按照城市人的審美要求來建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，忽視當(dāng)?shù)厝说纳a(chǎn)和生活改善需求，城市人的鄉(xiāng)愁保留了，但是農(nóng)民的生產(chǎn)和生活條件依然沒有得到改善。二是只重視硬件建設(shè)，忽視軟件建設(shè)。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)變成簡單的道路硬化和村容村貌的涂脂抹粉，沒有重視對農(nóng)民素質(zhì)和美麗鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)的培育。美麗鄉(xiāng)村不僅包括村容村貌整潔、基礎(chǔ)設(shè)施完備，還包括公共服務(wù)便利、社區(qū)精細管理、產(chǎn)業(yè)自我滾動發(fā)展、農(nóng)民積極參與和美麗制度的構(gòu)建等等。但后者往往被忽視，有的地方由于缺乏管理和后續(xù)的資金支持，不到幾年又被打回原形。常紀文提出，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要從量體規(guī)劃、環(huán)境治理、農(nóng)民培訓(xùn)、村民自治、特色保持等多方面著手，提升美麗的內(nèi)涵，實現(xiàn)綠色發(fā)展。

中國縣域綠色發(fā)展（仙居）論壇現(xiàn)場

二、縣域綠色發(fā)展的新路徑：以人為本的綠色產(chǎn)業(yè)化

綠色產(chǎn)業(yè)化，就是把一個地區(qū)的生態(tài)資源、環(huán)境資源變成能產(chǎn)生經(jīng)濟效益的產(chǎn)業(yè)?？h域經(jīng)濟作為我國一種基礎(chǔ)的區(qū)域經(jīng)濟組織形式，大多擁有豐富的生態(tài)環(huán)境資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源，也更貼近廣大農(nóng)村、小城鎮(zhèn)人口的民生需求。綠色產(chǎn)業(yè)化的路子為縣域經(jīng)濟找到了新的增長點，同時也產(chǎn)生了諸如土地、就業(yè)、環(huán)境質(zhì)量等問題，降低了公眾獲得感和幸福感。

中國科學(xué)院旅游研究與規(guī)劃設(shè)計中心總規(guī)劃師寧志中談到，要建設(shè)以人為本的縣域綠色發(fā)展，首先要處理好保護與發(fā)展的關(guān)系。地方政府要換位思考，與群眾對話，了解群眾在文化、產(chǎn)業(yè)、農(nóng)田、鄉(xiāng)舍、收入、個人價值等方面的訴求，讓群眾感受到利益的保證、價值的保證、存在感的保證。

清華大學(xué)生態(tài)文明研究中心秘書長、循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)研究中心主任溫宗國提出，一個區(qū)域的國民財富包括人造資產(chǎn)（也就是GDP）、生態(tài)資產(chǎn)、社會資產(chǎn)和人力資產(chǎn)。在生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的過程當(dāng)中，要做好生態(tài)資產(chǎn)核算，做好在此基礎(chǔ)上的生態(tài)補償工作，還要做好綠色培訓(xùn)，提升人的素質(zhì)。

中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、鄉(xiāng)村公共服務(wù)研究創(chuàng)新團隊首席研究員黨國英提出，縣域經(jīng)濟綠色產(chǎn)業(yè)化必然伴隨著產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移、人口的移動，這為我們糾正沒有以人為本的居住形態(tài)帶來了機遇?，F(xiàn)在的城市規(guī)劃，居民區(qū)面積占城市建成區(qū)面積的比重過低，城鄉(xiāng)居民住房的產(chǎn)權(quán)強度低，農(nóng)村土地確權(quán)也存在問題。在接下來的城鎮(zhèn)化過程中，要讓農(nóng)村土地自然地流轉(zhuǎn)起來，讓好的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境成為有經(jīng)濟價值的居住環(huán)境，增加農(nóng)民收入，也滿足城市人的需求。城市要適當(dāng)增加居民區(qū)面積，改善居住密度，也更好地接受農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，讓居住形態(tài)真正以人為本。

三、區(qū)域生態(tài)文明制度的先行先試：國家公園

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立國家公園體制。2015年1月，國家發(fā)改委、環(huán)保部等十三部門聯(lián)合發(fā)布《建立國家公園體制試點方案》，提出建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的國家公園體制，并確定在青海、浙江、云南等九省份開展國家公園試點工作?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，建立國家公園體制，實行分級、統(tǒng)一管理，保護自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》將國家公園體制作為生態(tài)文明制度建設(shè)的重要組成部分。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出，整合設(shè)立一批國家公園。國家公園正在成為生態(tài)文明體制改革的熱點。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊在論壇上介紹了國家公園體制試點的進展情況，并指出，目前試點工作的兩個突出困難是，錢和權(quán)。即，要使遺產(chǎn)地充分體現(xiàn)保護為主、全民公益性優(yōu)先，其資金從哪里來？補償機制如何建立？綠色發(fā)展機制如何建立？相關(guān)土地權(quán)屬問題如何解決？管理中的責(zé)任和權(quán)利如何劃分？等等。

浙江省臺州市仙居縣皤灘古街

目前我國國家公園體制的探索大致可以分為兩類：自上而下的和自下而上的。當(dāng)然，任何一個試點都或多或少地存在二者不同程度的結(jié)合。2015年12月，中央深改組審議通過《中國三江源國家公園體制試點方案》，開啟了青海自上而下的體制改革創(chuàng)新之路。在論壇上，青海省環(huán)保廳生態(tài)處副處長何躍君對三江源國家公園試點工作的進展情況作了介紹。

何躍君說，三江源國家公園體制試點的核心任務(wù)，是創(chuàng)新生態(tài)保護管理體制機制。在土地權(quán)屬問題上，三江源國家公園范圍內(nèi)的土地所有權(quán)全部為全民所有?？煽晌骼飮壹壸匀槐Ｗo區(qū)管理局擁有保護區(qū)范圍內(nèi)土地使用權(quán)，公園其他的草地使用權(quán)全部承包落實到牧戶。在權(quán)責(zé)劃分上，三江源國家公園所有權(quán)由中央政府直接行使，試點期間由中央政府委托青海省政府代行所有權(quán)。在管理團隊上，堅持整合優(yōu)化、統(tǒng)一規(guī)范，不作行政區(qū)劃調(diào)整，不新增行政事業(yè)編制，組建管理實體，行使主體管理職責(zé)。試點期間，各有關(guān)部門依法行使自然資源監(jiān)管權(quán)。在3個園區(qū)分別設(shè)國家公園管理委員會和黨工委。園區(qū)范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加掛保護管理站牌子，增加國家公園相關(guān)管理職責(zé)。整合國家公園所在縣資源環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)和人員編制，由管委會實行資源環(huán)境綜合執(zhí)法。

針對試點工作中的資金問題，何躍君介紹了三江源國家公園試點建立資金保障長效機制的探索情況。三江源正在建立以財政投入為主、社會積極參與的資金籌措保障機制。三江源國家公園屬中央事權(quán)，園區(qū)建設(shè)、管理和運行等所需資金今后要逐步納入中央財政支出范圍。試點期間由青海省財政統(tǒng)籌。中央財政通過現(xiàn)有渠道加大支持力度。同時，中央財政加大重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，繼續(xù)實施生態(tài)補獎?wù)?，適當(dāng)提高補獎標準，支持三江源國家公園涉及的縣域開展野生動物保護補償。三江源還積極探索管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離，制定特許經(jīng)營辦法，確定特許經(jīng)營內(nèi)容和項目，采取收支兩條線。

何躍君還表示，在自然資源產(chǎn)權(quán)相對清晰、財政支持力度較大的條件下，三江源試點依然存在包括資金在內(nèi)的一些問題，管理人員的觀念、專業(yè)技能也無法滿足試點工作的需要，中央、省級、當(dāng)?shù)卣诠芾砩弦采形赐耆暯雍屠眄?，如何實行門票預(yù)約和限額制度也沒有形成共識。三江源試點要在2020年前正式設(shè)立三江源國家公園，時間緊，任務(wù)重。

2014年，環(huán)保部同意浙江開化、仙居開展國家公園試點工作以來，仙居縣開始了自下而上的國家公園體制探索之路，通過構(gòu)建一體化管理體制、法制化保護機制、市場化經(jīng)營機制、國際化運作機制和社會化參與機制，探索出一條行之有效的管理體制，并爭取到法國開發(fā)署約5.5億的低息貸款，用于生物多樣性保護及開發(fā)利用。

仙居國家公園體制試點的探索取得了積極成果，但在體制創(chuàng)新、事權(quán)劃分、資金籌措、配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面仍然存在一些問題。蘇楊建議，這些問題必須統(tǒng)籌解決。國家公園建設(shè)，要注意和中央政府的政策銜接好，也要借鑒國外經(jīng)驗。在錢的問題上，除了政策性貸款，還要大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)及其配套性制度建設(shè)，增強區(qū)域綠色發(fā)展的內(nèi)生力和自主性。仙居有條件探索出一條治理模式和資金機制的創(chuàng)新之路：自上而下的試點探索和自下而上的自主創(chuàng)新相結(jié)合的國家公園體制。

與三江源國家公園體制試點完全自上而下的探索不同，仙居的情況更具有代表性，對很多試點地區(qū)的探索都有參考價值，對目前還不是試點的地區(qū)也同樣有啟發(fā)。

論壇還達成了“2016縣域綠色發(fā)展仙居共識”，會同四川省洪雅縣、河北省隆化縣、山西省大同縣等參會代表共同發(fā)出倡議，呼吁各地以高度的責(zé)任感和使命感，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，始終把生態(tài)文明建設(shè)擺在全局戰(zhàn)略位置，推動綠色發(fā)展的地方實踐，為全面建成小康社會、建設(shè)美麗中國貢獻力量。

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仙居縣地處浙江東南、臺州市西部，是臺州市母親河永安溪-靈江-椒江的源頭?？h域面積2000平方公里，“八山一水一分田”，丘陵山地占80.6%，森林覆蓋率高達77.9%，生態(tài)優(yōu)越，環(huán)境優(yōu)美。早在1000多年前，宋真宗就以其“洞天名山，屏蔽周衛(wèi)，而多神仙之宅”，欽賜縣名為仙居，其中最具代表性的山就是神仙居，也正是詩仙李白夢中神往的天姥山。仙居歷史文化悠久，境內(nèi)有距今7000多年的下湯文化遺址，國內(nèi)八大奇文之一的蝌蚪文、春秋古越文字，中國歷史文化名鎮(zhèn)皤灘古鎮(zhèn)及桐江書院等歷史文物遺產(chǎn)。仙居還是“一人得道，雞犬升天”“滄海桑田”“逢人說項”等成語典故的發(fā)生地。

近年來，仙居以“綠水青山就是金山銀山”的理念為指導(dǎo)，在農(nóng)村環(huán)境治理、水環(huán)境治理、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、文化遺產(chǎn)保護等方面做了大量卓有成效的工作，先后獲得國家生態(tài)縣、美麗中國十佳旅游縣、中國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范縣、全國有機食品生產(chǎn)基地、長三角最佳慢生活旅游名城、中國慈孝文化之鄉(xiāng)、浙江省十大養(yǎng)生福地等多項榮譽。2014年獲環(huán)保部批準，成為首批國家公園試點縣。2015年，仙居成為了浙江省首個縣域綠色化發(fā)展改革試點縣。

仙居堅持不求規(guī)模求特色，不比大小比精致，全力打造醉美新城區(qū)，建成了一條全長112公里，連通城鄉(xiāng)的美麗綠道。在綠道配套設(shè)施建設(shè)中，不僅考慮綠道與自然景觀、人文景觀相結(jié)合，彰顯地方特色，還提倡低碳、綠色、環(huán)保理念。在棧道、欄桿、驛站建設(shè)上采用石英塑等節(jié)能、環(huán)保、耐用的新材料。綠道的建成，不僅豐富了仙居的旅游產(chǎn)品，也帶動了周邊農(nóng)戶的增收，為市民帶來了健康和美的生活選擇。2015年，仙居綠道獲得中國人居環(huán)境范例獎。

近年來，仙居以國家公園試點縣建設(shè)為抓手，開展全域生態(tài)環(huán)境綜合整治，探索建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、保護區(qū)、重要生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能區(qū)分區(qū)化管制，制度化管理，項目化管護的系統(tǒng)保護機制。在全國率先制定了縣級《生物多樣性保護行動計劃》，成功爭取到聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估(TEEB)項目、聯(lián)合國開發(fā)計劃署仙居國家公園生物多樣性新型碳匯項目等多個國際性項目。目前，國家公園試點內(nèi)已發(fā)現(xiàn)各類木本植物近1500種，野生脊椎動物260余種，并有保存較好的常綠闊葉林，生物多樣性豐富程度位于全國前列。

山水神仙居