馬俊英

湖南縣域經(jīng)濟發(fā)展存在的問題及對策研究

馬俊英

縣域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的基本單元，是我國經(jīng)濟體系中連接國家宏觀經(jīng)濟與基層微觀經(jīng)濟之間不可或缺的重要環(huán)節(jié)，是破解“三農(nóng)”問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要路徑選擇。湖南作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，縣域面積占全省96.9%，縣域經(jīng)濟在全省占有極其重要的地位。近年來，湖南縣域經(jīng)濟取得了長足的進步和發(fā)展，全省縣域經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)更加堅實。面臨轉(zhuǎn)方式和調(diào)結(jié)構(gòu)深入推進、國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略格局重新調(diào)整、改革開放全面深化等新形勢和新任務(wù)，湖南必須適時調(diào)整發(fā)展思路，積極探索新常態(tài)下縣域經(jīng)濟改革發(fā)展的戰(zhàn)略途徑、目標(biāo)、重點和對策措施，引導(dǎo)全省縣域經(jīng)濟更好更快發(fā)展。

一、湖南縣域經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，湖南把縣域經(jīng)濟發(fā)展作為支撐全省經(jīng)濟發(fā)展的重要載體，加快推進縣域經(jīng)濟體制改革創(chuàng)新，縣域經(jīng)濟發(fā)展水平明顯提高，涌現(xiàn)出一批全國百強縣。

（一）經(jīng)濟發(fā)展水平快速提高

“十二五”以來，全省縣域經(jīng)濟增長勢頭強勁，保持平穩(wěn)較快增速，經(jīng)濟總量規(guī)模迅速擴大。2012年，全省縣域經(jīng)濟增速為11.6%，高出全省經(jīng)濟增速0.3個百分點；完成地區(qū)生產(chǎn)總值14754.22億元，占全省經(jīng)濟總量的66.6%，較2010年提高2.2個百分點。全省GDP過200億、100億的縣市區(qū)分別達到23個、55個，較2010年分別增加17個和14個。全省縣域人均地區(qū)生產(chǎn)總值25718元，在2010年的基礎(chǔ)上增加7378元，人均水平大幅提高。

（二）經(jīng)濟運行質(zhì)量穩(wěn)步提升

財政收入實現(xiàn)快速增長，2012年，全省縣域財政總收入達1015.68億元，占全省財政總收入的34.6%，其中地方財政收入過10億的縣域達18個。全省縣域財政總收入增速超過GDP增速0.9個百分點，地方財政總收入占GDP比重為4.19%，較2010年提高0.89個百分點。縣域城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入分別為17897元和7317元，分別比2010年增加3987元和2083元，維持較快增長速度。全省縣域工業(yè)實現(xiàn)增加值6760億元，較2010年增加2375億元；縣域工業(yè)實現(xiàn)利潤總額1285億元，較2010年增加197億元?？h域新型工業(yè)提速增效明顯。

（三）經(jīng)濟增長動力不斷增強

近年來，全省縣域經(jīng)濟增長的動力不斷增強，發(fā)展的后勁明顯增大。2012年，全省縣域?qū)崿F(xiàn)社會消費品零售總額4379.3億元，分別比2010年和2011年增加了1162億元和593億元，占全省的比重維持在55%左右。實現(xiàn)固定資產(chǎn)投資達8906.2億元，較2010年增加了3844億元，固定資產(chǎn)投資總量占全省比重由2010年的51.5%上升至61.1%，提高9.6個百分點，投資增速明顯加快。

（四）經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整取得實效

全省縣域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，2012年，湖南縣域三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為17.1：51.2：32.8，與2010年的19.2：48.0：32.8相比，第一產(chǎn)業(yè)比重下降2.1個百分點，第二產(chǎn)業(yè)上升3.2個百分點。與全省平均水平相比，湖南縣域第二產(chǎn)業(yè)占比高出全省3.8個百分點；縣域工業(yè)增加值達6760億元，比2010年增加了2375億元，占全省的比重由2010年的69.5%增加至74%，工業(yè)對縣域經(jīng)濟發(fā)展的支撐作用進一步增強。

二、湖南縣域經(jīng)濟發(fā)展存在的主要問題

湖南縣域經(jīng)濟做大了總量，提升了質(zhì)量，取得了諸多新突破。但是，隨著改革的深化和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的推進，縣域經(jīng)濟發(fā)展中的一些深層次問題也日漸顯現(xiàn)。目前多數(shù)的縣域仍是經(jīng)濟小縣、財政窮縣，經(jīng)濟素質(zhì)不高、產(chǎn)業(yè)層次偏低、工業(yè)化程度低、需求水平低以及城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴大等。但是，總體看，全省縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的問題還客觀存在，規(guī)模不大、質(zhì)量不優(yōu)、結(jié)構(gòu)失衡問題仍不同程度存在。

（一）發(fā)展差異依然不小

全國來看，湖南目前進入全國百強縣的只有4個，相比江蘇（27個）、山東（22個）、浙江（18個）的差距很大，而全國百強之一、省內(nèi)強縣第一的長沙縣，經(jīng)濟規(guī)模只有全國百強首位昆山市的1/3?？h內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的發(fā)展也多不平衡，以縣域經(jīng)濟比較發(fā)達的寧鄉(xiāng)縣為例：2011年人均GDP最高的白馬橋鄉(xiāng)80656元，是最低的流沙河鎮(zhèn)的8.7倍；人均一般預(yù)算收入最高的玉潭鎮(zhèn)59163元，是最低的東湖塘鎮(zhèn)的237.6倍；農(nóng)民人均純收入最高的玉潭鎮(zhèn)達23718元，是最低的巷子口鎮(zhèn)3.2倍多。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)依然不優(yōu)

“十二五”以來，全省縣域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，但與全省平均狀態(tài)比，一次產(chǎn)業(yè)高3.5個百分點，三次產(chǎn)業(yè)低7.3個百分點。一方面，縣域農(nóng)業(yè)雖然品種多、產(chǎn)量大，但農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率低、效益差、特點不突出，農(nóng)產(chǎn)品加工鏈條短、檔次低，資源優(yōu)勢還沒有轉(zhuǎn)化為市場優(yōu)勢。另一方面，雖然二次創(chuàng)業(yè)比重總體上超過50%，且縣域工業(yè)企業(yè)數(shù)量不少，門類也較齊全，但仍然普遍存在產(chǎn)業(yè)鏈條短、技術(shù)含量低、附加值小、經(jīng)濟效益差等問題，尤其是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模極小，現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展不夠，自主創(chuàng)新能力不強，產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級較慢，普遍缺乏有競爭力的領(lǐng)軍企業(yè)和有影響的知名品牌。此外，資源和環(huán)境約束持續(xù)加劇，高能耗和環(huán)境污染亦較嚴(yán)重，節(jié)能減排壓力很大。

（三）收支矛盾依然突出

總量不大、質(zhì)量不優(yōu)，必然導(dǎo)致經(jīng)濟實力不強和發(fā)展后勁不足。湖南縣級人均公共財政預(yù)算收入低于全國平均水平的狀況至今仍未發(fā)生根本改變。2012年全省縣級人均公共財政預(yù)算收入僅為1074元，甚至比2009年時的全國縣級公共財政預(yù)算收入水平還要低；全省縣級財政平均自給率僅為29.52%，遠低于全省財政自給率（43.27%）、全國平均水平（87.6%）和全國縣級平均水平（50.73%）；大多數(shù)縣域自身的財力極為有限，最低的龍山縣僅為10.65%。絕大多數(shù)縣域至今仍要靠中央、省、市的財政轉(zhuǎn)移支付才能維持正常運轉(zhuǎn)。此外，縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍滯后，當(dāng)前幾乎都面臨著必須依靠自身努力消化許多剛性財政支出的壓力，特別是為改變落后面貌，又必須加快改善基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，建設(shè)開發(fā)區(qū)，提供更多公共產(chǎn)品，而增資、社保等方面的剛性支出增長遠遠高于財政經(jīng)常性收入的增長速度，這便在一定程度上更加劇了縣級財政收支失衡的問題。

（四）要素制約依然嚴(yán)重

一是建設(shè)用地緊缺。在當(dāng)前要素普遍趨緊，特別是國家為加強土地管理，將未利用地也納入計劃管理的情形下，發(fā)展欠賬本來就較多的縣域建設(shè)用地空間也同時被壓縮，許多縣域已出現(xiàn)建設(shè)項目等著用地，或因無地而留不住來之不易的引資項目的現(xiàn)象。二是發(fā)展資金短缺?？h域發(fā)展資金普遍短缺，迫切需要銀行貸款的大力支持，然而金融機構(gòu)對縣域貸款的總量卻十分有限。例如，2012年長株潭地區(qū)的醴陵市、攸縣和湘潭縣金融機構(gòu)存貸比距離商業(yè)銀行規(guī)定的存貸比最高上限的差值均低于26%，金融機構(gòu)貸款主要向大城市、大行業(yè)和優(yōu)勢企業(yè)傾斜，縣域金融機構(gòu)內(nèi)的資金流動受阻，有相當(dāng)部分可用資金在銀行或投放在縣外，金融信貸資金沒有得到有效盤活。三是招商引資困難。縣域引資的硬件優(yōu)勢相對而言本身就不如大中城市和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，單靠廉價的土地和優(yōu)惠的稅收措施也已難以為繼，加之國家與省對承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移門檻的日益限制，縣域?qū)ν赓Y的吸引力受到了很大沖擊。

（五）發(fā)展環(huán)境依然欠佳

當(dāng)前，縣級政府發(fā)展經(jīng)濟、穩(wěn)定社會、提高人民生活水平的任務(wù)在不斷加重，而自主調(diào)控能力卻在相對弱化，特別是金融、稅務(wù)、工商、國土、電力等一些職能部門的改革不到位，甚至部分權(quán)力還在上收，縣域調(diào)控手段越來越少。相對于省、市級政府而言，縣級政府管理經(jīng)濟更具有直接性，責(zé)和權(quán)的失衡，往往使縣級政府處于“空有雄心壯志，少有調(diào)控手段”的尷尬境地。由于縣域管理權(quán)限過小，相當(dāng)一部分的經(jīng)濟、社會管理權(quán)限在國家、省里和市里，處于經(jīng)濟發(fā)展最前沿的縣級政府基本沒有多少最終決定權(quán)；加之縣域體制機制改革不到位，縣域自身政策和服務(wù)環(huán)境也不夠?qū)捤傻龋谝欢ǔ潭壬现萍s著縣域經(jīng)濟發(fā)展。

三、湖南縣域經(jīng)濟發(fā)展的對策建議

“十三五”時期，湖南縣域經(jīng)濟的發(fā)展面臨著加快中部崛起、長江經(jīng)濟帶建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)試點示范、集中連片扶貧攻堅深入實施、新型城鎮(zhèn)化全面推進、市場經(jīng)濟體制加快完善等重大發(fā)展機遇，但同時仍將受到發(fā)展不足與質(zhì)量不優(yōu)長期并存問題的困擾，面臨著調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式壓力大和外部競爭更加激烈的嚴(yán)峻考驗，必須要用新的視野、新的理念和新的思路，應(yīng)著力探索解決新常態(tài)下縣域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略途徑和對策措施，引導(dǎo)全省縣域經(jīng)濟更好更快發(fā)展。

針對我省縣域經(jīng)濟總體實力不強、縣域間差距較大、功能體系不盡完善、自我調(diào)控能力較弱、發(fā)展后勁不足等突出問題，著眼于全面提高我省縣域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力，在以下四大方面做足文章：

（一）改革行政管理體制，優(yōu)化縣域經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境

一是改革完善縣域經(jīng)濟發(fā)展考核評價機制。糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，側(cè)重從經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、民生改善和資源環(huán)境等多個方面對縣域經(jīng)濟發(fā)展進行綜合考評，體現(xiàn)“三量同升”這一基本要求，將縣域經(jīng)濟發(fā)展考評工作納入常規(guī)統(tǒng)計工作之中，同時加強縣域經(jīng)濟發(fā)展考評結(jié)果的開發(fā)應(yīng)用，引導(dǎo)各縣域加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。二是進一步加強政府職能轉(zhuǎn)變，減少行政審批環(huán)節(jié)。著力改變目前縣級政府“有限權(quán)力”卻“無限責(zé)任”的不合理狀況，進一步下放行政審批權(quán)限，結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變，著力簡化項目審批流程。精簡、優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置，盡量減少政出多門、多頭管理，有所為有所不為，將有序地“放”與有重點地“管”有機結(jié)合起來，確保釋放活力與加強監(jiān)管同步推進。

（二）加大財稅金融支持，提升縣域經(jīng)濟發(fā)展活力

一是通過稅收減免、財政貼息、再貸款支持等手段，確?？h域金融機構(gòu)的盈利水平與大中城市基本相當(dāng)，著力增強金融機構(gòu)支持縣域經(jīng)濟發(fā)展的主動性與積極性。按照“政策引導(dǎo)、政府推動、多方參與、市場運作”的原則，在加強原有縣域信用擔(dān)保體系建設(shè)的同時，積極探索發(fā)展多種形式的融資擔(dān)保和風(fēng)險補償模式，為縣域企業(yè)提供擔(dān)保增信服務(wù)，促進縣域信貸投放增長。二是著力推進融資模式創(chuàng)新。嚴(yán)格按照政府主導(dǎo)、社會參與、市場運作、平等協(xié)商、風(fēng)險分擔(dān)、互利共贏的原則，積極穩(wěn)妥推進政府與社會資本合作（PPP）模式試點工作，整合社會資源推進縣域新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化；加快探索和發(fā)展股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資基金，鼓勵和支持民間資本發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，支持縣域重點領(lǐng)域建設(shè)項目開展股權(quán)和債券融資。三是推動財政分配制度改革，加快形成合理的省、市、縣財政收入分級劃分機制，完善省直管縣財政體制，加大對縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付力度，夯實縣域財源基礎(chǔ)。

（三）打造多元化支撐平臺，增強縣域經(jīng)濟發(fā)展能力

一是推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)集中區(qū)是縣域經(jīng)濟發(fā)展最為重要的支撐平臺，要充分發(fā)揮園區(qū)對縣域經(jīng)濟發(fā)展的強力支撐作用，進一步優(yōu)化園區(qū)管理，提升園區(qū)聚集發(fā)展能力，依據(jù)本地產(chǎn)業(yè)特色，突出自身比較優(yōu)勢，進一步明晰園區(qū)發(fā)展的方向與重點，加快創(chuàng)新園區(qū)發(fā)展模式，爭取建成一批銷售收入過百億元甚至過千億的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。二是打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺。圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、特色資源及產(chǎn)業(yè)打造產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)新發(fā)展平臺，針對縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的突出瓶頸特別是關(guān)鍵性技術(shù)瓶頸，通過加強與高校、研究機構(gòu)的合作進行聯(lián)合攻關(guān)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供技術(shù)支持，同時要加大創(chuàng)業(yè)政策宣傳力度，充分調(diào)動全民創(chuàng)業(yè)的積極性，充分吸引本縣外出創(chuàng)業(yè)人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、鼓勵縣域內(nèi)農(nóng)民進城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)。三是提升公共服務(wù)平臺。積極打造縣域產(chǎn)品產(chǎn)銷對接合作平臺，通過定期召開產(chǎn)品推介會、互聯(lián)網(wǎng)宣傳等方式，提高縣域產(chǎn)品知名度，促進縣域產(chǎn)品對外展銷交易；著力優(yōu)化提升人才服務(wù)平臺，積極放開落戶政策，優(yōu)化大中專畢業(yè)生回鄉(xiāng)檔案、人事關(guān)系管理體系，提高人才服務(wù)水平。建好用好公共信息服務(wù)平臺，利用信息化系統(tǒng)及時有效地發(fā)布相關(guān)需求信息，為物流業(yè)、家政服務(wù)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更多支持，為廣大居民生活提供更多便利。

（四）加大對外開放力度，提升縣域經(jīng)濟發(fā)展水平

一是進一步完善招商引資政策，搭建招商引資平臺，創(chuàng)新招商引資方式，以擴大招商引資規(guī)模，提高利用外資質(zhì)量。注重引資與引智結(jié)合，加強培養(yǎng)和引入適應(yīng)縣域經(jīng)濟發(fā)展需要的各類人才，為縣域開放型經(jīng)濟發(fā)展提供強有力的組織保證和人才保障。二是將外貿(mào)出口作為開放型縣域經(jīng)濟發(fā)展的增長極，積極擴大外需市場，實現(xiàn)對外貿(mào)易從勞動密集的制造環(huán)節(jié)，向產(chǎn)業(yè)價值鏈的上下游攀升。抓住國際和沿海產(chǎn)業(yè)加速轉(zhuǎn)移的契機，大力開拓國際市場，鞏固歐美、日韓以及港澳地區(qū)等傳統(tǒng)市場，積極拓展東盟、拉美、非洲等新興市場，積極培育出口龍頭企業(yè)，打造自主出口品牌，爭取形成一批外貿(mào)市場競爭力強的縣域支柱產(chǎn)品和品牌產(chǎn)品。三是要不斷擴大省內(nèi)外的區(qū)域合作，在區(qū)域發(fā)展大局中謀劃縣域發(fā)展。充分考慮自身的優(yōu)勢特色以及與鄰近區(qū)域的合作互補，主動融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟，主動參與區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)作，實現(xiàn)區(qū)域共贏互補。積極推進以產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)、以城市為載體、以人為根本的“三位一體”產(chǎn)城融合模式，為開放型縣域經(jīng)濟發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

本文系湖南省社科基金課題《湖南戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)空間布局優(yōu)化研究》（11YBA196）階段性成果。

（作者單位：湖南省科學(xué)技術(shù)信息研究所）

責(zé)任編輯：康偉