吳 敏，劉 巖，何有琴，牟 燕，顏建華，提慧慧

(山東省醫(yī)藥衛(wèi)生科技信息研究所，山東 濟(jì)南 250062)

·衛(wèi)生管理·

我國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域引入PPP模式的問題與對(duì)策分析

吳 敏，劉 巖，何有琴，牟 燕，顏建華，提慧慧

(山東省醫(yī)藥衛(wèi)生科技信息研究所，山東 濟(jì)南 250062)

從法律制度、運(yùn)作體系、人才建設(shè)入手梳理了我國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域引入PPP模式存在的主要問題，并提出了建議，包括:提高對(duì)PPP模式的理性認(rèn)識(shí);加強(qiáng)政府引導(dǎo)，完善相關(guān)法律、法規(guī)及政策;加強(qiáng)醫(yī)院PPP項(xiàng)目人才隊(duì)伍建設(shè)。以期為促進(jìn)我國醫(yī)療衛(wèi)生PPP項(xiàng)目建設(shè)提供借鑒。

醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域;PPP模式;法律法規(guī);人才隊(duì)伍建設(shè)

PPP是英文Public－Private Partnerships的縮寫，一般翻譯為公私合作伙伴關(guān)系、公私合作、公私合營、政企合作等。國際上開展醫(yī)院PPP項(xiàng)目建設(shè)已有較長的歷史，積累了較為豐富的案例和經(jīng)驗(yàn)［1－4］。2014年12月，國家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)了《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》 (發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))，指出政府和社會(huì)資本合作 (PPP)模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系。醫(yī)療、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目均可推行PPP模式。本文對(duì)我國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域引入PPP模式存在的主要問題進(jìn)行了梳理，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，以期為促進(jìn)我國醫(yī)療衛(wèi)生PPP項(xiàng)目建設(shè)提供借鑒。

1 醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域引入PPP模式的現(xiàn)狀

2014年以來，PPP模式受到的關(guān)注越來越多。《2015年國務(wù)院政府工作報(bào)告》提出，在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式。《2016年國務(wù)院政府工作報(bào)告》提出，完善政府和社會(huì)資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會(huì)資本參與熱情。按照政府參與的方式，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中PPP模式包括特許經(jīng)營、股權(quán)合作和政府購買服務(wù)等多種形式。2016年4月，北京市衛(wèi)計(jì)委正式發(fā)布《北京市公立醫(yī)院特許經(jīng)營管理指南》，成為全國首個(gè)公立醫(yī)院特許經(jīng)營的規(guī)范性文件。安貞國際醫(yī)院和新海淀婦幼醫(yī)院分別是北京第一家和第二家采用特許經(jīng)營模式共建的代表，選擇的社會(huì)投資方都是國企。以股權(quán)合作形式引入PPP模式的代表性醫(yī)院有北京新世紀(jì)兒童醫(yī)院、北大國際醫(yī)院、云南省昆明市兒童醫(yī)院等［5］。北京新世紀(jì)兒童醫(yī)院可以說是開展PPP模式較早、取得明顯成效的案例代表。2006年，北京兒童醫(yī)院與北京嘉華康永投資管理有限公司開展PPP模式合作，成立北京新世紀(jì)兒童醫(yī)院，在項(xiàng)目設(shè)置、新業(yè)務(wù)開發(fā)、專業(yè)領(lǐng)域細(xì)分、個(gè)性化定制、醫(yī)療服務(wù)多元化經(jīng)營等方面形成了有自己特色的發(fā)展道路［6］。

2 醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域引入PPP模式存在的主要問題

2.1 開展PPP模式的法律法規(guī)有待健全

PPP模式的健康開展，需要有完善的法律法規(guī)體系及穩(wěn)定的法制環(huán)境為其提供有力保障。PPP項(xiàng)目的科學(xué)性、規(guī)范性、合作質(zhì)量都需要相關(guān)法律法規(guī)制度的約束。但是，我國目前僅有政策指導(dǎo)，關(guān)于醫(yī)院PPP模式的法律法規(guī)缺位［7］。

目前，有關(guān)公用事業(yè)開展公私合作的規(guī)范，主要來自國務(wù)院下屬的部委和地方政府或部門規(guī)章，頒布機(jī)關(guān)基本為政府機(jī)構(gòu)而非立法機(jī)關(guān)，權(quán)威性差，而且在實(shí)踐中缺乏可操作的標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則［8－9］。由于在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中開展PPP模式缺少有針對(duì)性的法律法規(guī)，PPP合作關(guān)系的主體選擇、融資、評(píng)估、管理等缺少規(guī)范性指導(dǎo)，實(shí)施PPP項(xiàng)目不僅增加了參與主體“鉆法律空子”的投機(jī)性風(fēng)險(xiǎn)，還容易遇到因法律依據(jù)缺失而導(dǎo)致發(fā)生糾紛難以依法維權(quán)等現(xiàn)象的出現(xiàn)。對(duì)于社會(huì)投資方，由于缺少在PPP項(xiàng)目中有關(guān)利益的法律保護(hù)，可能會(huì)影響其投資積極性，不利于PPP項(xiàng)目的推廣應(yīng)用。

2.2 PPP模式的運(yùn)作體系需要進(jìn)一步完善

2.2.1 缺少推行醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的專門促進(jìn)機(jī)構(gòu)

醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域是關(guān)系到群眾生命健康的領(lǐng)域，有其獨(dú)特的專業(yè)性和復(fù)雜性，與其他公共事業(yè)相比，在引入PPP模式的過程中需要考慮更多的問題，更需要有一套健全完整的運(yùn)行體系。但是，目前在運(yùn)行體系的建設(shè)上還比較滯后。PPP模式是政府與社會(huì)資本合作，但政府部門缺少推行PPP項(xiàng)目的專門促進(jìn)機(jī)構(gòu)，醫(yī)療衛(wèi)生主管部門對(duì)PPP模式也缺少理論認(rèn)識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，在PPP項(xiàng)目的推行中缺少強(qiáng)有力的保障［10］。

2.2.2 缺少成熟的醫(yī)療衛(wèi)生PPP項(xiàng)目投資方

發(fā)掘培育較為成熟的醫(yī)療衛(wèi)生PPP項(xiàng)目投資方，對(duì)于PPP模式的成功引入也很關(guān)鍵。例如，英國很多醫(yī)院PPP項(xiàng)目是針對(duì)醫(yī)院的設(shè)計(jì)、建設(shè)、保潔、洗滌、維護(hù)等非臨床支持服務(wù)開展與社會(huì)資本方的合作。很多社會(huì)資本方都是具備成熟經(jīng)驗(yàn)、形成系統(tǒng)流程的PPP項(xiàng)目公司。這些項(xiàng)目公司本身可能就是能夠提供臨床非支持服務(wù)的股份公司，或者是能夠整合各種非臨床支持服務(wù)的分包商，這就給醫(yī)院PPP項(xiàng)目的開展提供了有利的條件［8］。如果沒有這樣成熟的PPP項(xiàng)目公司，醫(yī)療機(jī)構(gòu)在引入PPP模式、開展公私合作的時(shí)候，就需要分別與不同的社會(huì)投資方簽定PPP合作協(xié)議，其整合、協(xié)調(diào)管理的難度，管理的成本也隨之增大，而且也難以保證合作的效率和服務(wù)的質(zhì)量。國內(nèi)雖有不少具備投資醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域意愿和能力的社會(huì)資本方，但真正能熟悉醫(yī)院PPP項(xiàng)目運(yùn)作的投資方卻十分鮮見，難以有效支撐醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域引入PPP模式的市場競爭及支持服務(wù)能力的需要。

2.3 PPP項(xiàng)目的運(yùn)作人才隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)

2.3.1 缺乏衛(wèi)生行政部門PPP項(xiàng)目綜合管理人才

醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域有其專業(yè)性和復(fù)雜性，關(guān)系群眾的生命健康，體現(xiàn)的是公益屬性，因此醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域引入PPP模式，更需要注重科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、規(guī)范性。醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的PPP模式與市場經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)合作、其他公用事業(yè)中的公私合作都有著巨大的不同。其出發(fā)點(diǎn)是基于群眾健康利益的最大化，落腳點(diǎn)是為群眾提供更為安全、高效、便捷的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，改善群眾就醫(yī)體驗(yàn)，提高就醫(yī)滿意度。醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，需要醫(yī)療衛(wèi)生、管理、市場領(lǐng)域的知識(shí)儲(chǔ)備，需要宏觀把控、細(xì)節(jié)處理、談判技巧等多維度能力。這對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作人才隊(duì)伍提出了很高的要求，需要政府部門行政人員在原有專業(yè)素質(zhì)的基礎(chǔ)上，拓展市場化的專業(yè)能力，從宏觀上把握醫(yī)院公私合作伙伴關(guān)系中的公共利益導(dǎo)向，增強(qiáng)對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)效率和質(zhì)量的把控能力［11］。

2.3.2 缺乏醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域PPP項(xiàng)目專家

為了保證醫(yī)院PPP項(xiàng)目的科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范，在與社會(huì)資本方簽訂醫(yī)院公私合作協(xié)議之前，必須對(duì)醫(yī)院PPP項(xiàng)目開展全面扎實(shí)的論證、分析和評(píng)估，對(duì)其合作形式、運(yùn)作流程、預(yù)期收益、風(fēng)險(xiǎn)控制都要進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)估和預(yù)判［12］。由于政府部門和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)自身的專業(yè)限制、風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)估的能力不足等，非常需要外部智庫的支持，協(xié)助政府部門和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)完成PPP項(xiàng)目的前期論證、收益和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、協(xié)議談判、起草相關(guān)合作條款、運(yùn)作管理等工作，必需借助PPP項(xiàng)目專家的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，確保公私合作關(guān)系中公共利益的最大化。但是，目前在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，能夠熟練駕馭PPP模式的相關(guān)理論、評(píng)估方法、談判技巧等綜合素質(zhì)的政府行政人員和專家比較稀缺，需要進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)的培訓(xùn)和實(shí)踐，以專業(yè)的視角權(quán)衡雙方利益，促成PPP項(xiàng)目落地。

3 推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域引入PPP模式的對(duì)策建議

3.1 提高政府對(duì)PPP模式的理性認(rèn)識(shí)

PPP模式在緩解醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)資金壓力、提高醫(yī)療機(jī)構(gòu)的建設(shè)管理水平、引進(jìn)先進(jìn)的管理模式和理念等方面，確有其優(yōu)越性［13］。從國內(nèi)外醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域開展PPP模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，PPP項(xiàng)目具有充分的可操作性和收益的可預(yù)期性［14－16］。政府部門應(yīng)更新觀念、用好政策、抓住機(jī)遇。目前，國家正在推行與社會(huì)資本合作經(jīng)營的PPP模式，逐步放開公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，其中就包括醫(yī)療養(yǎng)老行業(yè)。社會(huì)資本非常希望進(jìn)入醫(yī)院這個(gè)醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)鏈的終端。在這種大的潮流趨勢(shì)、政策環(huán)境剛剛興起之時(shí)，主動(dòng)抓住機(jī)遇、利用機(jī)遇，就能在與社會(huì)投資方的談判中取得主動(dòng)權(quán)，就能有足夠的挑選議價(jià)空間，最大限度的爭取和實(shí)現(xiàn)公共利益。政府部門在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域推行PPP模式的過程中，既要大膽借鑒吸收國內(nèi)外PPP模式的運(yùn)作管理經(jīng)驗(yàn)，也要注重結(jié)合實(shí)際、審慎前行。例如，英國國土和人口少、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、法制健全，而我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)、人文環(huán)境與其有著巨大的差異，因此在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中引入PPP模式也不能盲目照搬。政府部門在推行PPP項(xiàng)目的過程中，既要看到PPP模式的優(yōu)點(diǎn)也要實(shí)事求是地評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，建立對(duì)PPP項(xiàng)目的理性認(rèn)識(shí)。

3.2 完善法律法規(guī)和政策

政府鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從規(guī)制上給予更為明確的規(guī)范，為PPP項(xiàng)目運(yùn)行創(chuàng)造一個(gè)穩(wěn)定的制度環(huán)境。特別是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域有其特殊性和復(fù)雜性，提供的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的質(zhì)量和安全與群眾的生命健康密切相關(guān)，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，不僅需要國家層面通用的法律法規(guī)和政策，衛(wèi)生計(jì)生主管部門也需要針對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的特點(diǎn)，制定醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的規(guī)范政策、運(yùn)作指南，對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)行、管理以及爭端解決機(jī)制等做出明確的規(guī)定，提供可供參考的醫(yī)療衛(wèi)生PPP項(xiàng)目合作協(xié)議范本，從而降低PPP項(xiàng)目的政策風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)作難度，提高社會(huì)資本參與PPP合作項(xiàng)目的積極性和投資信心。

3.3 完善醫(yī)院PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)決策機(jī)制

PPP模式并不是適合所有的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，是采用PPP模式還是采用傳統(tǒng)模式進(jìn)行建設(shè)，需要建立一個(gè)完善的立項(xiàng)決策機(jī)制，這樣才能有助于政府部門和醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際作出科學(xué)決策。例如，英國建立了VFM(Value for Money)評(píng)估準(zhǔn)則，有一套對(duì)PPP項(xiàng)目的必要性、科學(xué)性和可行性進(jìn)行評(píng)估的機(jī)制和方法，幫助公共部門在前期決策和招標(biāo)階段評(píng)估是否需要采用PPP模式建設(shè)公共項(xiàng)目，定量評(píng)價(jià)和比較PPP模式與傳統(tǒng)模式的優(yōu)劣，有利于政府公共部門做出科學(xué)的決策，獲得 PPP項(xiàng)目的效益最大化［17－18］。我國也要重視并盡快建立起這樣的評(píng)估體系和決策機(jī)制，制訂科學(xué)、合理、可操作的醫(yī)院PPP實(shí)踐指南，根據(jù)醫(yī)院的自身特點(diǎn)，綜合考慮醫(yī)院的性質(zhì)、類型、規(guī)模等因素，經(jīng)過扎實(shí)、科學(xué)的論證，決定是否采用PPP模式。

3.4 設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)醫(yī)院PPP項(xiàng)目的評(píng)估和監(jiān)管

加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的運(yùn)作體系建設(shè)，在國家和省衛(wèi)生計(jì)生部門建立專門的醫(yī)院PPP項(xiàng)目管理辦公室作為牽頭機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)有關(guān)部門開展對(duì)醫(yī)院PPP項(xiàng)目的指導(dǎo)、規(guī)范、培訓(xùn)、咨詢、監(jiān)管、評(píng)估等工作。探索建立獨(dú)立的第三方醫(yī)院PPP項(xiàng)目指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，組織專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)，在政府公共部門和社會(huì)投資方之間搭建橋梁。相關(guān)主管部門和獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目開展評(píng)估和監(jiān)管，而且要保持項(xiàng)目的長期監(jiān)管、定期評(píng)估和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

3.5 加強(qiáng)醫(yī)院PPP項(xiàng)目人才隊(duì)伍建設(shè)

醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域開展PPP項(xiàng)目，對(duì)衛(wèi)生主管部門、醫(yī)院管理人員的能力要求比較高，涉及的專業(yè)知識(shí)涵蓋了經(jīng)濟(jì)、工程、法律、管理、醫(yī)療、設(shè)備等多個(gè)領(lǐng)域。PPP項(xiàng)目管理層必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高對(duì)醫(yī)院PPP模式的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐能力。要培育醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的專家?guī)欤訌?qiáng)決策支持智庫建設(shè)，通過開展專題研究、案例調(diào)查、實(shí)踐論證等活動(dòng)，提高專家對(duì)PPP項(xiàng)目立項(xiàng)、管理、評(píng)估等方面的研究水平，并將研究成果轉(zhuǎn)化為促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域PPP項(xiàng)目推廣實(shí)施的政策措施，發(fā)揮好對(duì)決策的智力支撐作用。

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(本文編輯:張永光)

The necessity and feasibility of public－private partnerships model in medical and health field

WU Min，LIU Yan，HE You－qin，MU Yan，YAN Jian－h(huán)ua，TI Hui－h(huán)ui
(Shandong Institute of Medicine and Health Information，Jinan Shandong 250062，China)

The necessity of introducing the public－private partnerships model(PPP)in medical and health field was discussed form medical and health care needed，the huge financial pressure in enhancing the service environment in public hospitals，as well as the improvement of service and management efficiency.In addition，the feasibility of PPP model in medical and health field was analyzed from the aspects of policy and practice.

medical and health field，public－private partnerships model，necessity，feasibility

R197.1

A

1003－2800(2016)12－0040－03

2016-07-13

10.3969/j.issn.1003－2800.2016.12.010

山東省衛(wèi)生計(jì)生委2015年醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革研究課題 (NO:YG201506);山東省醫(yī)學(xué)科學(xué)院醫(yī)藥衛(wèi)生科技創(chuàng)新工程

吳 敏 (1980－)，女，山東兗州人，博士，助理研究員，主要從事衛(wèi)生事業(yè)管理方面的研究。