譚鳳連，彭宇文

（湖南師范大學(xué)商學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的問(wèn)題與策略
——基于花垣縣精準(zhǔn)扶貧的啟示

譚鳳連，彭宇文

（湖南師范大學(xué)商學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

基于“精準(zhǔn)扶貧”的背景，剖析了傳統(tǒng)建整扶貧存在的主要缺陷：即以促進(jìn)區(qū)域發(fā)展來(lái)帶動(dòng)脫貧的效果不佳，真正貧困人口從扶貧開(kāi)發(fā)中受益較少，政府宏觀調(diào)控存在瞄準(zhǔn)偏差，扶貧資金使用與管理機(jī)制存在缺陷?？偨Y(jié)了花垣縣“精準(zhǔn)扶貧”的經(jīng)驗(yàn)，主要是精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象、精準(zhǔn)發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)、精準(zhǔn)改善居民環(huán)境、精準(zhǔn)提供公共服務(wù)和精準(zhǔn)創(chuàng)新扶貧機(jī)制，提出了“精準(zhǔn)扶貧”的幾點(diǎn)啟示，即產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)策略，教育先行策略，健全組織領(lǐng)導(dǎo)。

精準(zhǔn)扶貧；瞄準(zhǔn)偏差；結(jié)構(gòu)調(diào)整；科教扶貧；政府責(zé)任

中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村貧困地區(qū)面積大，而且結(jié)構(gòu)性差別非常突出，特別是在中西部老少邊窮地區(qū)，貧困現(xiàn)象更為嚴(yán)重，有些地區(qū)由于生態(tài)環(huán)境的惡化或自然災(zāi)害的影響等原因，相對(duì)貧困或返貧現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。因此，要促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題，切實(shí)縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，不斷提升農(nóng)民生活質(zhì)量、健康標(biāo)準(zhǔn)和幸福指數(shù)，實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧”是必然措施。“精準(zhǔn)扶貧”是習(xí)近平總書(shū)記于2013年11月3～5日到湖南湘西自治州花垣縣十八洞村調(diào)研扶貧開(kāi)發(fā)工作時(shí)首次提出的重要思想?！熬珳?zhǔn)扶貧”思想的提出，標(biāo)志著在全面建成小康社會(huì)的歷史進(jìn)程中，國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)思路出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)折。是針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理、精確考核以及配套措施的減貧、治貧方式［1-2］?！熬珳?zhǔn)扶貧”不僅要關(guān)注“精準(zhǔn)”二字，更要關(guān)注“扶”，即如何精準(zhǔn)的幫扶。湖南省湘西自治州花垣縣的“精準(zhǔn)扶貧”實(shí)踐探索表明：在精準(zhǔn)扶貧工作中，需要實(shí)施產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、教育先行策略，需要構(gòu)建貧困戶、政府各級(jí)職能部門、社會(huì)組織機(jī)構(gòu)（如金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、科研院所）等多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，才能確保“精準(zhǔn)扶貧”計(jì)劃的順利展開(kāi)，并收到預(yù)期的良好效果。

1 傳統(tǒng)建整扶貧存在的主要缺陷

我國(guó)自1986年以來(lái)，一直實(shí)施以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)為主要模式的扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃，使數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村貧困人口成功脫貧，但目前全國(guó)依然有超過(guò)7 000萬(wàn)的農(nóng)村貧困人口。原有建整扶貧策略成績(jī)巨大、舉世矚目，但確實(shí)存在一定的問(wèn)題，不再適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況。

1.1 以促進(jìn)區(qū)域發(fā)展來(lái)帶動(dòng)脫貧的效果不佳

中國(guó)經(jīng)濟(jì)已由超過(guò)30 a的持續(xù)中高速增長(zhǎng)進(jìn)入以內(nèi)涵式發(fā)展為主體的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)已然發(fā)生重大變化。在這種經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，未來(lái)經(jīng)濟(jì)增速將會(huì)逐步緩慢下降。另外，減貧主要集中于農(nóng)村，農(nóng)民脫貧主要靠農(nóng)業(yè)，傳統(tǒng)觀念上的整縣整片甚至包括城市在內(nèi)的整體扶貧推進(jìn)，已經(jīng)轉(zhuǎn)向一鄉(xiāng)一村一組一戶的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)精準(zhǔn)式扶貧。但貧困地區(qū)農(nóng)村不像城市及發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村或城鄉(xiāng)結(jié)合部，扶貧脫困很難在短期取得明顯成效，而且絕對(duì)成本較高。實(shí)踐證明農(nóng)業(yè)的減貧效應(yīng)是工業(yè)和服務(wù)業(yè)的4倍。但是農(nóng)業(yè)在GDP中的比例不斷降低，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格走低，農(nóng)民收入低的情況說(shuō)明，純粹靠促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)帶動(dòng)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而使農(nóng)民脫貧致富的辦法已經(jīng)不可行了，必須尋找新的精準(zhǔn)式扶貧策略。

1.2農(nóng)村貧困人口從扶貧開(kāi)發(fā)中受益較少

通過(guò)對(duì)以往整村推進(jìn)以項(xiàng)目帶動(dòng)為主體的扶貧工作進(jìn)行評(píng)估后發(fā)現(xiàn)，扶貧投資的主要受益對(duì)象是貧困村中相對(duì)比較富裕的農(nóng)戶，真正的貧困農(nóng)戶很少受益。整村推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施使平均收入以上的農(nóng)戶的收益和消費(fèi)年均增加9.2%，而平均收入以下的農(nóng)戶基本沒(méi)有從整村推進(jìn)項(xiàng)目中受益，即扶貧缺乏到戶機(jī)制和瞄準(zhǔn)機(jī)制，貧困戶自身難以參與和分享各類扶貧項(xiàng)目。有關(guān)學(xué)者調(diào)查研究表明，在行政區(qū)劃?rùn)M跨云南、貴州、四川三省的烏蒙山集中連片特殊困難地區(qū)的38個(gè)縣（市、區(qū)），2013年扶貧項(xiàng)目農(nóng)戶覆蓋率約僅為30%，獲得補(bǔ)貼的農(nóng)戶比例只有15%；還有武陵山區(qū)的4個(gè)縣，2012年貧困農(nóng)戶補(bǔ)貼面只有50%，且戶平年均只有1 680元［3］，如果按照戶平5口人計(jì)算，人均每年不足350元，對(duì)于扶貧脫困簡(jiǎn)直是杯水車薪。此外，貧困農(nóng)戶缺乏利用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目創(chuàng)收的能力，他們大多數(shù)文化水平不高，創(chuàng)收能力有限。還有一些貧困農(nóng)戶因負(fù)擔(dān)不起少量配套資金和成本，不能平等享受扶貧項(xiàng)目帶來(lái)的效益。產(chǎn)業(yè)扶貧也往往因?yàn)樨毨舻挠^念、技術(shù)、能力和資金等多方面的限制而難以覆蓋貧困戶。有些需要通過(guò)移民搬遷來(lái)脫貧的貧困戶因負(fù)擔(dān)不起搬遷成本而出現(xiàn)“搬富不搬窮”的問(wèn)題，包括金融扶貧中的貧困戶也由于沒(méi)有抵押和擔(dān)保而被排除在外。真正需要扶持的農(nóng)村貧困人口卻并沒(méi)有得到扶持，有些甚至反而使真正的貧困戶更加貧困。

1.3政府宏觀調(diào)控存在瞄準(zhǔn)偏差

首先，在以往的扶貧過(guò)程中，地方政府和扶貧部門沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到扶貧工作的綜合性、復(fù)雜性、差別性和艱巨性，認(rèn)為扶貧主要是扶貧部門的事情，沒(méi)有認(rèn)識(shí)其全面性和整體性，導(dǎo)致在整體推進(jìn)扶貧過(guò)程中頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，走過(guò)場(chǎng)，搞形象工程、政績(jī)工程，甚至把扶貧項(xiàng)目的立項(xiàng)投資以及財(cái)政資助作為利益關(guān)系相互交換，一些地方甚至把能否確定為國(guó)家級(jí)貧困縣作為縣委政府是否有作為的標(biāo)志。這種思想認(rèn)識(shí)和觀念上的偏差，使建整扶貧工作與實(shí)際需求大相徑庭，甚至背道而馳。其次，扶貧到戶的方式過(guò)于簡(jiǎn)單化，比如出現(xiàn)直接給所有貧困戶現(xiàn)金補(bǔ)貼，讓貧困戶和非貧困戶做同樣的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，出現(xiàn)了大量到戶項(xiàng)目失敗的現(xiàn)象，政府也很少進(jìn)行綜合扶持，導(dǎo)致扶持的效果和可持續(xù)性不佳。再次，政府過(guò)分關(guān)注貧困家庭當(dāng)年的收入，不注重資產(chǎn)積累，貧困戶的抗風(fēng)險(xiǎn)能力低，很多貧困戶剛脫貧又重新進(jìn)入貧困戶，甚至比之前更加貧困，返貧現(xiàn)象突出。造成這種現(xiàn)象的主要原因是政府在扶貧資源的分配方面缺乏全面考慮，存在嚴(yán)重的瞄準(zhǔn)偏差，導(dǎo)致資源分配失衡，加之扶貧對(duì)象缺乏利益訴求機(jī)制和渠道、扶貧部門執(zhí)行結(jié)構(gòu)的科層化導(dǎo)致政府主導(dǎo)的扶貧成效不佳［4］。

1.4 扶貧資金使用與管理機(jī)制存在缺陷

目前一些地方政府在管理扶貧資金方面，習(xí)慣于將資金與項(xiàng)目捆綁在一起的，資金跟著項(xiàng)目走，導(dǎo)致扶貧資金管理缺乏靈活性。另外，扶貧項(xiàng)目類型往往是下級(jí)部門申請(qǐng)，并經(jīng)上級(jí)部門審核確定的，期間有較長(zhǎng)時(shí)期的滯后，這可能導(dǎo)致與實(shí)際需求脫節(jié)，不僅影響扶貧的精準(zhǔn)度，還可能造成資金的無(wú)效投放、流失甚至浪費(fèi)。政府在扶貧過(guò)程中主要關(guān)注的是短期問(wèn)題，但實(shí)際上更需要關(guān)注的是長(zhǎng)期扶貧問(wèn)題。以往政府扶貧過(guò)程中沒(méi)有關(guān)注其短期和長(zhǎng)期效果的平衡問(wèn)題，包括經(jīng)濟(jì)收益與生活質(zhì)量、財(cái)富積累與可持續(xù)發(fā)展、扶貧與扶智、生活質(zhì)量與身心健康問(wèn)題等。因此，中央提出實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略適逢其時(shí)，并且已經(jīng)逐步顯現(xiàn)出強(qiáng)大的推動(dòng)力和作用效果。

2 花垣縣精準(zhǔn)扶貧的成功經(jīng)驗(yàn)

作為湖南最偏遠(yuǎn)的山區(qū)縣之一，湘西自治州花垣縣曾是該省乃至全國(guó)有名的貧困縣。花垣縣距離省城450 km，山高坡陡，交通落后，土地貧瘠，資源匱乏，生產(chǎn)生活條件十分惡劣［5］。自從習(xí)近平總書(shū)記2013年11月到花垣縣十八洞村考察時(shí)提出“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略思想以來(lái)，縣委縣政府按照習(xí)總書(shū)記“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示精神，以十八洞村為試點(diǎn)，采取了一系列“精準(zhǔn)扶貧”措施，取得了一定的成績(jī)：2014年，花垣縣減貧13 998人，農(nóng)民人均收入達(dá)5 509元，同比增長(zhǎng)12.4%［6］；2015年，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別達(dá)18 994和6 276元，分別同比增長(zhǎng)8.3%、13.9%［7］。在具體的扶貧實(shí)踐中，花垣縣已成功探索出“精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象、精準(zhǔn)發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)、精準(zhǔn)改善民居環(huán)境、精準(zhǔn)提供公共服務(wù)、精準(zhǔn)創(chuàng)新扶貧機(jī)制”等“五個(gè)精準(zhǔn)”經(jīng)驗(yàn)。

2.1精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象

花垣縣在全縣范圍內(nèi)，積極推廣十八洞村群眾自愿申報(bào)貧困情況“三榜三審九個(gè)不評(píng)”的經(jīng)驗(yàn)，展開(kāi)對(duì)貧困對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別［5］?！叭瘛奔慈罕姲匆笊陥?bào)公示征求意見(jiàn)“第一榜”，采納并核實(shí)群眾意見(jiàn)且無(wú)異議后公示名單“第二榜”，征求調(diào)整意見(jiàn)，最終確定公布名單“第三榜”；“三審”即村民小組確定最終貧困戶以后逐級(jí)上報(bào)村支兩委、鄉(xiāng)政府、縣扶貧開(kāi)發(fā)辦三道審核程序；“九個(gè)不評(píng)”即明確有樓房或商品房的家庭不評(píng)等“九個(gè)不評(píng)”標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)實(shí)施“三榜三審九個(gè)不評(píng)”，實(shí)現(xiàn)了對(duì)貧困對(duì)象的“精準(zhǔn)識(shí)別”，為“精準(zhǔn)扶貧”奠定了良好的基礎(chǔ)。

2.2精準(zhǔn)發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)

一是突出農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。2015年花垣縣帶動(dòng)1萬(wàn)戶以上的農(nóng)戶，形成了0.93萬(wàn)hm2優(yōu)質(zhì)稻基地、0.73萬(wàn)hm2水果基地、0.8萬(wàn)hm2油茶基地、0.67萬(wàn)hm2蔬菜基地、9萬(wàn)頭黃牛養(yǎng)殖基地［5］。二是突出景區(qū)景點(diǎn)開(kāi)發(fā)，培育特色旅游增長(zhǎng)點(diǎn)?；ㄔh著力打造邊城茶峒、古苗河、紫霞湖、九黎部落群和崇山老衛(wèi)城等五大旅游板塊，積極發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)。三是推動(dòng)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)增強(qiáng)拉動(dòng)力。大力開(kāi)展“項(xiàng)目工作推進(jìn)年”活動(dòng)，加強(qiáng)項(xiàng)目調(diào)度和考核，促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)有力有序推進(jìn)，投資成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主動(dòng)力。2015年實(shí)施重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目投資總額27.62億元。加大水利工程建設(shè)和水庫(kù)除險(xiǎn)加固力度，確保城鄉(xiāng)居民飲用水安全；四是積極推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革解困，幫助困難職工解決企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)4 166.6萬(wàn)元。通過(guò)發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)村貧困人口享受產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益，人均增加純收入近2 000元。

2.3精準(zhǔn)改善居民環(huán)境

一是注重生態(tài)文明建設(shè)，大力推進(jìn)“兩型”礦山建設(shè)和環(huán)境污染綜合整治，積極改善貧困地區(qū)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境，著力培育區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)與可持續(xù)發(fā)展能力［8］，為城鄉(xiāng)居民營(yíng)造天藍(lán)、地綠、水美的生產(chǎn)生活和居住環(huán)境；二是加強(qiáng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，改善村容村貌。啟動(dòng)了136個(gè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)集中供水工程39處，新建山塘22口、水渠44.2 km、水池88口，新修通暢工程96 km；三是實(shí)施危房改造、棚戶區(qū)改造、保障性住房建設(shè)4 370戶，惠及群眾超過(guò)3萬(wàn)人，極大地改善了居民居住、生活環(huán)境，提升了鄉(xiāng)村居民的生活質(zhì)量和幸福感。

2.4精準(zhǔn)提供公共服務(wù)

一是大力推進(jìn)惠民政策，確保農(nóng)民普遍受益。2014年民生支出占公共財(cái)政支出的63.66%，同比增長(zhǎng)21.94%，累計(jì)撥付各類支農(nóng)專項(xiàng)資金近2億元，通過(guò)“一卡通”發(fā)放涉農(nóng)惠民補(bǔ)貼9 809萬(wàn)元，受益群眾26.3萬(wàn)人。二是穩(wěn)定就業(yè)，確保勞有所得。2014年新增城鎮(zhèn)就業(yè)超過(guò)3 200人，零就業(yè)家庭動(dòng)態(tài)援助實(shí)現(xiàn)全覆蓋。三是城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。基礎(chǔ)養(yǎng)老金由每月55元提標(biāo)至75元，城鄉(xiāng)困難家庭100%享有基本生活保障和農(nóng)村合作醫(yī)療，全部實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，發(fā)放救助資金6 054 萬(wàn)元。四是縣級(jí)公立醫(yī)院改革穩(wěn)步推進(jìn)。為25.4萬(wàn)農(nóng)村居民建立健康檔案，完成30個(gè)村衛(wèi)生室建設(shè)，合格村衛(wèi)生室總數(shù)達(dá)到200個(gè)，群眾看病難、看病貴問(wèn)題逐步緩解。五是大力發(fā)展教育、科技扶貧。全力改造10所合格學(xué)校，47所農(nóng)村中小學(xué)校，辦學(xué)條件持續(xù)改善，教學(xué)質(zhì)量穩(wěn)步提升，確保建檔立卡貧困家庭適齡兒童和少年全員享受學(xué)前至高中階段免費(fèi)教育和全覆蓋資助；整合“陽(yáng)光工程”、“雨露計(jì)劃”、職業(yè)技術(shù)教育等培訓(xùn)資源，加大扶貧對(duì)象、新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)特惠扶持力度，使每戶扶貧對(duì)象掌握1～2種致富技術(shù)。

2.5精準(zhǔn)創(chuàng)新扶貧機(jī)制

一是改革駐村幫扶機(jī)制。實(shí)行縣、鄉(xiāng)、村、組、戶五級(jí)聯(lián)動(dòng)，實(shí)施黨員干部結(jié)對(duì)幫扶，花垣縣162個(gè)貧困村都派駐了工作隊(duì)，6.2萬(wàn)名黨員干部與結(jié)對(duì)幫扶對(duì)象建立了密切聯(lián)系，制定了脫貧方案，落實(shí)了幫扶措施［5］。二是通過(guò)選派駐村第一書(shū)記和選拔大學(xué)生村官等方式，加強(qiáng)村支兩委建設(shè)，將致富能人作為村級(jí)帶頭人培養(yǎng)，大力推進(jìn)、切實(shí)強(qiáng)化“能人當(dāng)村官，村官做能人”機(jī)制［5］。三是建立了“縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣直單位包貧困村，黨員干部包貧困戶”的責(zé)任體系［9］。明確要求扶貧工作隊(duì)每月駐村不少于20 d，幫扶單位分管領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)月入村指導(dǎo)一次，主要領(lǐng)導(dǎo)兩個(gè)月入村調(diào)研一次，黨員干部一季度入村幫扶一次［5］。四是建立嚴(yán)格的考核驗(yàn)收機(jī)制。重點(diǎn)考核驗(yàn)收到村到戶情況，將考核驗(yàn)收結(jié)果作為幫扶單位績(jī)效評(píng)價(jià)、黨員干部評(píng)先評(píng)優(yōu)和晉職晉升的依據(jù)。同時(shí)，對(duì)幫扶不力的單位負(fù)責(zé)人或個(gè)人采取約談、誡勉談話等方式加強(qiáng)督促，明確“不脫貧不脫鉤”的要求，對(duì)工作不力的工作隊(duì)員予以調(diào)整［5-9］。

3 花垣縣精準(zhǔn)扶貧的幾點(diǎn)啟示

3.1產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)策略——精準(zhǔn)扶貧的物質(zhì)基礎(chǔ)

花垣縣的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧”，要求切實(shí)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。中國(guó)地域差異很大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況千差萬(wàn)別，各地實(shí)施精準(zhǔn)扶貧必須立足本地特色資源，發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，切實(shí)增強(qiáng)自我發(fā)展能力。一是依托環(huán)境資源優(yōu)勢(shì)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)［8］，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，引進(jìn)龍頭企業(yè)與專業(yè)合作社進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，推進(jìn)農(nóng)村區(qū)域化布局、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，圍繞基地建設(shè)，扶持和發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，走產(chǎn)業(yè)化扶貧開(kāi)發(fā)道路；二是立足文化資源優(yōu)勢(shì)，積極培育民族文化旅游產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)民族特色家庭手工業(yè)的發(fā)展，著力打造民俗特色專業(yè)村，重點(diǎn)發(fā)展民族特色產(chǎn)品，拓寬貧困家庭的就業(yè)渠道，擴(kuò)大貧困戶的創(chuàng)收、增收空間；三是大力推行“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，使龍頭企業(yè)擔(dān)負(fù)起貧困戶創(chuàng)收、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，引導(dǎo)龍頭企業(yè)依托地方特色，發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)，從而延伸產(chǎn)業(yè)鏈，讓城鄉(xiāng)居民在產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)戰(zhàn)略中增收受益；四是走可持續(xù)發(fā)展道路，實(shí)施綠色扶貧，以當(dāng)?shù)貙?shí)際情況為準(zhǔn)，構(gòu)建綠色、低碳、可循環(huán)的產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)品體系，改變?cè)械慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)；五是堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目與農(nóng)民意愿相結(jié)合，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，在實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)的過(guò)程中賦予貧困農(nóng)戶應(yīng)有的政策知情權(quán)、實(shí)施參與權(quán)、管理維護(hù)權(quán)和評(píng)估監(jiān)督權(quán)等［8］，培養(yǎng)貧困人口自我組織、自我管理、自我創(chuàng)新和自我發(fā)展的能力。

3.2教育先行策略——精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)生動(dòng)力

中國(guó)貧困地區(qū)一個(gè)非常明顯的特征就是教育科技事業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)民脫貧致富缺乏后發(fā)優(yōu)勢(shì)，因此，必須堅(jiān)持扶貧與扶志、輸血與造血、治窮與治愚、自力更生與社會(huì)扶持相結(jié)合的扶貧策略［8］，采取強(qiáng)力措施推進(jìn)精準(zhǔn)教育扶貧，遏制貧困的代際轉(zhuǎn)移。一是健全完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，促進(jìn)教育公平，解決農(nóng)民子女學(xué)有所教的問(wèn)題；二是提升“鄉(xiāng)村教師”待遇， 推進(jìn)信息化教育，實(shí)施教育扶貧，師資力量是關(guān)鍵，要切實(shí)提高鄉(xiāng)村教師經(jīng)濟(jì)待遇和生活待遇，在城鄉(xiāng)教師流動(dòng)、職稱評(píng)聘、建立榮譽(yù)制度等方面向鄉(xiāng)村教師傾斜；三是實(shí)施教育扶貧對(duì)象瞄準(zhǔn)機(jī)制，確保建檔立卡貧困家庭的適齡兒童和青少年全部享受義務(wù)階段至高中階段免費(fèi)教育，對(duì)建檔立卡貧困家庭學(xué)生提供全覆蓋資助；四是加強(qiáng)科教扶貧，實(shí)現(xiàn)教育資源整合，切實(shí)加強(qiáng)新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)，努力提高農(nóng)村貧困戶的科技文化素質(zhì)和生產(chǎn)技能［8］；五是形成既流動(dòng)又相對(duì)穩(wěn)定的向貧困鄉(xiāng)、村、組、戶輸送智力資源的規(guī)范機(jī)制，完善下派掛職鍛煉制度、干部輪換制度和應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生到基層工作鍛煉制度，在現(xiàn)有干部管理體制改革下，調(diào)配、充實(shí)、培訓(xùn)貧困縣、鄉(xiāng)、村基層干部隊(duì)伍［10］?；ㄔh的經(jīng)驗(yàn)表明“：治愚”和“治貧”，根本手段是發(fā)展教育，特別是農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育和新型職業(yè)農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)，這是確保精準(zhǔn)扶貧取得可持續(xù)發(fā)展和效應(yīng)的內(nèi)生動(dòng)力，是扶貧攻堅(jiān)、脫貧致富的治本之策。

3.3健全組織領(lǐng)導(dǎo)——精準(zhǔn)扶貧的根本保障

花垣縣的經(jīng)驗(yàn)表明：要使精準(zhǔn)扶貧取得切實(shí)效果，讓農(nóng)村貧困人口真正受益，以最短的時(shí)間脫貧致富，必須充分發(fā)揮政府在扶貧中的重要作用。因此，必須健全組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化政府責(zé)任，不斷完善精準(zhǔn)扶貧新的體制機(jī)制。一是信息確認(rèn)要精準(zhǔn)。要按照“規(guī)?？刂?、分級(jí)負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理”的原則，做到鄉(xiāng)、村有規(guī)劃，組、戶有方案，建立貧困戶信息管理系統(tǒng)，努力形成全社會(huì)扶貧和全方位協(xié)作新格局。二是資金使用精準(zhǔn)。建立資金管理機(jī)制，統(tǒng)籌使用資金。把扶貧資金與減貧成效掛鉤，加強(qiáng)扶貧資金監(jiān)督檢查，確保資金規(guī)范運(yùn)行。集中財(cái)力、物力，加大扶貧投入力度，整合各類扶貧資源，開(kāi)辟新的扶貧開(kāi)發(fā)融資渠道。三是措施到戶精準(zhǔn)。根據(jù)貧困類型和群體特征相機(jī)選擇扶貧措施，充分考慮資源稟賦狀況和不同類型的貧困人口，有針對(duì)性地實(shí)施點(diǎn)對(duì)點(diǎn)精準(zhǔn)扶貧。四是積極探索投融資新機(jī)制，強(qiáng)化政策保障、投入保障和機(jī)制保障。采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、金融投入、投資入股等方式支持相關(guān)經(jīng)濟(jì)實(shí)體和微小企業(yè)、地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，讓普惠政策惠及盡可能多的貧困家庭。五是積極采取因村派人精準(zhǔn)措施，強(qiáng)化黨政一把手責(zé)任制和重點(diǎn)幫扶對(duì)象干部包干制，配優(yōu)扶貧專干，強(qiáng)化駐村扶貧。六是堅(jiān)持靜態(tài)識(shí)別與動(dòng)態(tài)退出相結(jié)合，實(shí)行最嚴(yán)格的考核督查問(wèn)責(zé)制。建立完善領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，層層落實(shí)精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)責(zé)任。健全考核評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，把考核結(jié)果作為幫扶單位績(jī)效考核評(píng)價(jià)、黨員干部晉職晉升和評(píng)先評(píng)優(yōu)的依據(jù)，對(duì)扶貧不力的干部進(jìn)行誡勉談話，強(qiáng)化“不脫貧不脫鉤”的“一對(duì)一”精準(zhǔn)扶貧策略［5］。最終形成政府、社會(huì)組織和貧困戶各司其職、各負(fù)其責(zé)，以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)為基礎(chǔ)、內(nèi)外結(jié)合的多元扶貧與自我脫貧互動(dòng)機(jī)制，確保實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)。

［1］ 王思鐵. 精準(zhǔn)扶貧：改“漫灌”為“滴灌”［J］. 四川黨的建設(shè)（農(nóng)村版），2014，（4）：14-15.

［2］ 李春明. 精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考［J］. 理論月刊，2015，（11）：5.

［3］ 汪三貴. 中國(guó)農(nóng)村的貧困問(wèn)題和我主要扶貧政策［EB/OL］. www. docin.com/p-145740，2016-02-15.

［4］ 孫 璐. 扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估研究——基于精準(zhǔn)扶貧的視角［D］. 北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)，2015.

［5］ 張文雄. 好準(zhǔn)“脈”看準(zhǔn)“病”開(kāi)對(duì)“方”——關(guān)于湖南花垣縣精準(zhǔn)扶貧的調(diào)查報(bào)告［N］. 人民日?qǐng)?bào)，2015-08-11（16）.

［6］ 努力打造精準(zhǔn)扶貧“花垣模式”［EB/OL］. http：//edu.gmw.cn/ newspaper/2015-11/02/content_109731547.htm，2015-11-02.

［7］ 佚 名.花 垣 縣2016年 政 府 工 作 報(bào) 告［EB/OL］. http：// www.biancheng.gov.cn/sitepublish/site326/14941/14992/15017/ content_41139.html，2016-03-24.

［8］ 朱金鶴，崔登峰. 新形勢(shì)下新疆國(guó)家級(jí)貧困縣的貧困類型與扶貧對(duì)策［J］. 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2011，（3）：276-280.

［9］ 成俊峰，黃 能，方富貴，等. 向平困宣戰(zhàn)——常寧市精準(zhǔn)扶貧巡禮［N］. 湖南日?qǐng)?bào)，2015-12-29（009）.

［10］ 沈君立. 試論新時(shí)期新疆國(guó)家級(jí)貧困縣扶貧的指導(dǎo)思想、重要任務(wù)和基本方針［J］. 新疆社會(huì)科學(xué)，2005，（6）：84.

（責(zé)任編輯：肖彥資）

Problems and Strategies of Rural Targeted Poverty Alleviation—Based on the Inspiration of Targeted Poverty Alleviation in Huayuan County

TAN Feng-lian，PENG Yu-wen
（Business School of Hunan Normal University， Changsha 410081， PRC）

Based on the background of “targeted poverty alleviation”， the major defects of traditional poverty alleviation were analyzed as follows： the bad effect of drive out of poverty through regional development， the less benefit from the poverty alleviation among the really poor people， the less work of the government macroeconomic regulation and control， and the defects in the use & management mechanisms for poverty alleviation funds. The experience of “targeted poverty alleviation” in Huayuan country was summarized， such as Identify objects in poverty， develop pillar industry， improve the resident environment， provide public services， and innovative mechanism for poverty alleviation. Finally， several enlightenment were concluded， including leading industry strategy， educational poverty alleviation，improveing the organization and leadership.

targeted poverty alleviation； aiming deviation； structural adjustment； educational poverty alleviation； government responsibility

C912.82

A

1006-060X（2016）08-0103-04

10.16498/j.cnki.hnnykx.2016.08.030

2016-06-30

湖南省社科基金項(xiàng)目（13YBA210）；司法部中青年項(xiàng)目（14SFB30036）

譚鳳連（1991-），女，湖南攸縣人，碩士研究生，研究方向?yàn)槿丝凇①Y源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)。

彭宇文