何湘凝，劉 輝

（1. 湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)國(guó)際學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128；2. 湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128）

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我國(guó)農(nóng)地“三權(quán)分離”產(chǎn)權(quán)制度的剖析與建議

何湘凝1，劉 輝2

（1. 湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)國(guó)際學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128；
2. 湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128）

摘 要：發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)離不開(kāi)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)需要農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)呼喚“三權(quán)分離”。梳理了新中國(guó)成立以來(lái)的歷次農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革，對(duì)當(dāng)前的農(nóng)地“三權(quán)分離”進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)界定，強(qiáng)調(diào)“三權(quán)分離”的重要性；繼而分析認(rèn)為農(nóng)地“三權(quán)分離”存在農(nóng)地“非農(nóng)化”與“非糧化”、工商資本擠壓農(nóng)民利益、信貸配給等風(fēng)險(xiǎn)，需要黨和各級(jí)政府警惕，并提出相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)；三權(quán)分離；剖析

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是指由農(nóng)地制度界定的并得到人們相互間認(rèn)可的關(guān)于農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總和。一般認(rèn)為，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)包括農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、售賣(mài)權(quán)、收益權(quán)等等[1]。自2012年，我國(guó)就已全面推動(dòng)農(nóng)村土地確權(quán)工作，國(guó)土資源部“農(nóng)業(yè)部”財(cái)政部三部委聯(lián)合下發(fā)通知，明確要求我國(guó)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)登記確權(quán)工作最遲要在2018年年底前全部完成。土地確權(quán)工作有力地促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展，但其過(guò)程中仍存在一些問(wèn)題，主要有農(nóng)戶(hù)對(duì)土地權(quán)證的作用認(rèn)識(shí)不足；一些已私自開(kāi)墾的“四荒”土地確權(quán)難以落實(shí)；并且在耕地上建成的私人住宅阻礙了土地確權(quán)；其次技術(shù)和費(fèi)用問(wèn)題影響土地確權(quán)的精準(zhǔn)度；最后土地權(quán)證的登記發(fā)放耗時(shí)耗力。“四荒”土地等在國(guó)家政策上沒(méi)有明確規(guī)定，導(dǎo)致土地權(quán)證登記工作推進(jìn)困難[2]。

新中國(guó)成立以來(lái)，農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了三個(gè)歷史變遷階段：首先是以農(nóng)地“私有私營(yíng)”為主要特征的土地改革時(shí)期；其次是以農(nóng)地“公有公營(yíng)”為主要特征的人民公社時(shí)期；最后是改革開(kāi)放以后，農(nóng)村土地制度的特征轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕肮兴綘I(yíng)”。在當(dāng)前“共有私營(yíng)”的農(nóng)地制度階段，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了由農(nóng)地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”到農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分離”的轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)80年代初，由于實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制——所有權(quán)歸屬村集體、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)包到農(nóng)戶(hù)的“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合”的雙層經(jīng)營(yíng)體制，極大地刺激了農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)積極性，較好地處理了國(guó)家、集體和農(nóng)戶(hù)三者之間的利益關(guān)系[3]，然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，尤其是伴隨著農(nóng)村人口市民化率的提高，農(nóng)地承包權(quán)主體和經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的分離情況越來(lái)越普遍，許多新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不斷出現(xiàn)，農(nóng)村土地要求實(shí)現(xiàn)順利流轉(zhuǎn)的呼聲越來(lái)越高，這意味著我國(guó)的農(nóng)地制度建設(shè)又面臨著新的挑戰(zhàn)，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)置又提出了新要求。

1　農(nóng)地“三權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)界定和重要性

1.1農(nóng)地“三權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)界定

農(nóng)地“三權(quán)分離”是指農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離獨(dú)立。首先是所有權(quán)，我國(guó)的農(nóng)村土地所有權(quán)屬集體所有權(quán)，即農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)占有和處分[4]，這個(gè)權(quán)利不管是在“兩權(quán)分離”還是在“三權(quán)分離”下都是不變的，由國(guó)家、集體占有土地是我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)所決定的，是我國(guó)社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要體現(xiàn)。其次是承包權(quán)，只有村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員才有權(quán)力對(duì)農(nóng)地進(jìn)行承包，所以承包權(quán)具有身份性和不可交易性。在“兩權(quán)分離”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)土地只是讓渡土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的經(jīng)營(yíng)權(quán)，其中的承包權(quán)是不可變的。當(dāng)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離獨(dú)立后，農(nóng)戶(hù)的承包權(quán)體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)地享有的占有、處置的權(quán)利，如通過(guò)讓渡土地經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得租金收入、在農(nóng)地征收時(shí)獲得補(bǔ)償、監(jiān)督流轉(zhuǎn)的承包地使用情況等等。承包權(quán)的身份性和不可交易性有效的彌補(bǔ)了我國(guó)農(nóng)村保險(xiǎn)制度的不足，使得農(nóng)地在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中有著相當(dāng)重要的社會(huì)保障作用。最后是經(jīng)營(yíng)權(quán)，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)不頻繁的“兩權(quán)分離”階段，人們常常把農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等同于經(jīng)營(yíng)權(quán)，而當(dāng)經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立分離出來(lái)后，經(jīng)營(yíng)權(quán)就成為一種明顯的用益物權(quán)，即非承包主體對(duì)承包土地所享有的占有、使用、收益的排他性權(quán)利。在十八屆三中全會(huì)后，經(jīng)營(yíng)權(quán)除了表現(xiàn)為可以在承包土地上進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并獲得、處置其經(jīng)營(yíng)收益外，還擁有了對(duì)農(nóng)地進(jìn)行抵押、擔(dān)保的權(quán)利。

1.2農(nóng)地“三權(quán)分離”具有重要的作用

1.2.1促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，有利于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育 隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農(nóng)村勞動(dòng)力流入城市，人戶(hù)分離的情況比較普遍，客觀上為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了誘因。但是，對(duì)有流入土地需求的專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、合作社和工商企業(yè)來(lái)說(shuō)，流轉(zhuǎn)雙方不清晰權(quán)利內(nèi)容會(huì)增加經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致其不敢進(jìn)行大規(guī)模投資。而農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離為其展現(xiàn)了較“兩權(quán)分離”階段更為清晰的權(quán)利分屬體系，加之國(guó)家明確規(guī)定支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，這就有利于構(gòu)建更為合理的流轉(zhuǎn)程序和流轉(zhuǎn)合同，打消了這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的疑慮，促使其放心投入、加速發(fā)展。

1.2.2為農(nóng)戶(hù)融資提供抵押品，提升農(nóng)民收入水平現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村金融體系的不完善導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的融資缺口越來(lái)越大，農(nóng)戶(hù)融資難的主要原因之一就是沒(méi)有符合標(biāo)準(zhǔn)的抵押品。在農(nóng)村，農(nóng)民最大的資產(chǎn)就是其承包地，而在“兩權(quán)分離”階段，農(nóng)地卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)抵押融資，因?yàn)橥恋匾廊粠в袠O強(qiáng)的生活保障功能。農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，抵押擔(dān)保的只有農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不是承包權(quán)，所以即使農(nóng)戶(hù)無(wú)法償還農(nóng)地抵押貸款，但依舊是農(nóng)地的承包主體，金融機(jī)構(gòu)收回的只是農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民不用擔(dān)心會(huì)被迫失去土地。這就有效解決了農(nóng)戶(hù)融資難的問(wèn)題，能夠幫助農(nóng)戶(hù)獲得經(jīng)營(yíng)資金，進(jìn)而擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，增加經(jīng)營(yíng)收入。

1.2.3優(yōu)化農(nóng)戶(hù)收入結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展 農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，農(nóng)地承包權(quán)得到了法律切實(shí)保障，農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度將更加包容，更多小規(guī)模農(nóng)地的家庭會(huì)愿意將自己的土地流轉(zhuǎn)出去，并且選擇外出務(wù)工或從事其他行業(yè)，兼業(yè)農(nóng)戶(hù)數(shù)量會(huì)大大提高，農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)中除了包含農(nóng)業(yè)收入外，還會(huì)有類(lèi)似于地租等財(cái)產(chǎn)性收入和工資性收入，甚至部分農(nóng)戶(hù)會(huì)徹底脫離農(nóng)業(yè)。而轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶(hù)或企業(yè)，由于其生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，必然會(huì)要求其投入的增加，這就使得農(nóng)業(yè)從以往的小規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)，逐漸向大規(guī)模的專(zhuān)業(yè)化方向發(fā)展，從而提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

2　農(nóng)地“三權(quán)分離”的潛在風(fēng)險(xiǎn)

2.1農(nóng)地“非農(nóng)化”、“非糧化”

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中非農(nóng)化風(fēng)險(xiǎn)是指流轉(zhuǎn)后農(nóng)地沒(méi)有用在農(nóng)業(yè)，不進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是用在其他產(chǎn)業(yè)上，以致有損于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非糧化風(fēng)險(xiǎn)是指農(nóng)地流轉(zhuǎn)后雖然還從事“大農(nóng)業(yè)”，但流轉(zhuǎn)后易種糧的土地不是用來(lái)種糧，而是用來(lái)種植果樹(shù)、花卉等經(jīng)濟(jì)作物，有些甚至用來(lái)挖塘、養(yǎng)魚(yú)等改變農(nóng)地種糧的用途對(duì)國(guó)家糧食生產(chǎn)造成的隱患。農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，能夠極大的推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，形成一些規(guī)模較大的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，這些經(jīng)營(yíng)主體中會(huì)存在一些工商業(yè)資本。在土地大規(guī)模的集聚和平整后，資本的逐利性會(huì)想要改變土地的農(nóng)業(yè)用途，將土地資源投入到利潤(rùn)更高、更安全的行業(yè)中去，如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等等，其最終目的是期待農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地后的土地溢價(jià)。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非農(nóng)化“毫無(wú)疑問(wèn)”會(huì)對(duì)土地造成巨大的毀壞，而這種毀壞如果進(jìn)行修復(fù)又需要大量的資金和時(shí)間?，F(xiàn)在我國(guó)非農(nóng)用地除去舊村改造和土地整理外，其他能夠進(jìn)行修復(fù)為種糧用地的非農(nóng)用地并不多見(jiàn)。就是舊村改造和農(nóng)村溝、河、路、坎的整理多數(shù)是以政府出資進(jìn)行，農(nóng)民自己或者村集體進(jìn)行改造和整理的很少，其中一個(gè)原因就是需要大量的資金。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中非糧化風(fēng)險(xiǎn)，使流轉(zhuǎn)的土地用于養(yǎng)殖或者種植經(jīng)濟(jì)類(lèi)作物，從而會(huì)使糧食的總面積減少。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的非糧化在某種程度上也會(huì)危害到農(nóng)業(yè)種糧用地的安全，如果流轉(zhuǎn)中的土地用于養(yǎng)殖或者種植經(jīng)濟(jì)類(lèi)樹(shù)木等就會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)土地造成毀壞[5]。

2.2工商資本擠壓農(nóng)民利益

農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，使得直接與土地接觸，能夠直接占有、使用土地的經(jīng)營(yíng)主體能夠與承包主體相抗衡[6]，如果經(jīng)營(yíng)主體本身的談判優(yōu)勢(shì)就大于承包主體，那么極易導(dǎo)致作為承包主體農(nóng)戶(hù)的利益遭到侵害。例如工商資本的大量涌入，便會(huì)擠壓農(nóng)民利益，這主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)：一是工商資本的大量涌入會(huì)帶來(lái)大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)需求，這時(shí)候整個(gè)土地交易市場(chǎng)就成為以工商資本為主的買(mǎi)方市場(chǎng)，如果當(dāng)?shù)卣疄榱俗非罅鬓D(zhuǎn)規(guī)模而強(qiáng)行流轉(zhuǎn)土地，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致廣大弱勢(shì)農(nóng)戶(hù)以較低的租金轉(zhuǎn)出土地，使不批農(nóng)戶(hù)喪失農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體地位，造成農(nóng)戶(hù)利益的損害；二是農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離之后，轉(zhuǎn)移農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)性收入會(huì)更加的穩(wěn)定和安全，所以農(nóng)戶(hù)極有可能一邊外出務(wù)工，一邊長(zhǎng)期轉(zhuǎn)出農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)以獲得穩(wěn)定的租金收入，但是，假如農(nóng)戶(hù)因市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)或其他不確定因素導(dǎo)致其無(wú)法在外地繼續(xù)工作，而其農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限又未到，農(nóng)民無(wú)法回鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，導(dǎo)致其生活困難，如果這種現(xiàn)象伴隨工商業(yè)資本的大量涌入而大規(guī)模出現(xiàn)，則極易導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩，破壞經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行。

2.3信貸配給風(fēng)險(xiǎn)

在“三權(quán)分離”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)戶(hù)可以通過(guò)抵押農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)而獲得金融機(jī)構(gòu)的融資，并且因其土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)是獨(dú)立的，所以融資農(nóng)戶(hù)即使無(wú)法按時(shí)還清貸款也不必?fù)?dān)心失去土地，這為解決農(nóng)戶(hù)“融資難”問(wèn)題提供了一個(gè)思路。但是，站在金融機(jī)構(gòu)的角度來(lái)看卻并非如此。農(nóng)戶(hù)融資依據(jù)其土地所有權(quán)益的不同可以分為承包主體融資和經(jīng)營(yíng)主體融資兩大類(lèi)[7]。在“三權(quán)分離”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排下，承包主體可以通過(guò)抵押其農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)向金融機(jī)構(gòu)融資，假如承包主體無(wú)法按時(shí)歸還貸款，那么金融機(jī)構(gòu)根本無(wú)法通過(guò)處置其抵押物（農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)）來(lái)消除風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)不可能自己去耕種經(jīng)營(yíng)權(quán)涵蓋的土地，更不可能將經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給他人，因?yàn)橹挥袚碛谐邪鼨?quán)的承包主體才有權(quán)利讓渡土地經(jīng)營(yíng)權(quán)[8]；假如是經(jīng)營(yíng)主體向金融機(jī)構(gòu)融資，一旦違約，經(jīng)營(yíng)主體只需要等到農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)期滿(mǎn)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)將自動(dòng)回歸到承包主體手上，這時(shí)候金融機(jī)構(gòu)還是無(wú)法履行自己的債權(quán)。

由此可知，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款會(huì)增加金融機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)，并且該類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)難以控制，金融機(jī)構(gòu)勢(shì)必主觀上不愿意參與到該項(xiàng)業(yè)務(wù)中來(lái)，即使迫于政府壓力開(kāi)展了該項(xiàng)業(yè)務(wù)，也可能會(huì)設(shè)置各種門(mén)欄，對(duì)該類(lèi)貸款實(shí)施信貸配給。

3　完善農(nóng)地“三權(quán)分離”產(chǎn)權(quán)制度的政策建議

3.1保證農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途，堅(jiān)決抵制農(nóng)地“非農(nóng)化”和“非糧化”

首先，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓主體的審查和不定時(shí)檢查。當(dāng)承包主體完成經(jīng)營(yíng)權(quán)的讓渡后，要嚴(yán)格審查經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否符合農(nóng)業(yè)性質(zhì)和當(dāng)?shù)赝恋靥攸c(diǎn)，審查經(jīng)營(yíng)主體是否具有進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資格和能力；在其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中要不定時(shí)進(jìn)行檢查，加強(qiáng)監(jiān)管。

其次，要加強(qiáng)資金投入。對(duì)于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)主體要進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，當(dāng)前我國(guó)的種糧補(bǔ)貼是直接發(fā)放到農(nóng)戶(hù)的，農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離之后，農(nóng)戶(hù)作為承包權(quán)主體不一定會(huì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為了防止出現(xiàn)“拿錢(qián)不種糧，種糧沒(méi)錢(qián)拿”的現(xiàn)象，應(yīng)該將種糧補(bǔ)貼發(fā)放到通過(guò)審核的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體手中，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)種糧補(bǔ)貼的激勵(lì)作用，此外，還可以通過(guò)新增農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼、優(yōu)先發(fā)放農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、增加農(nóng)業(yè)貸款補(bǔ)貼等方法保證農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途。最后，要完善相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)厲處罰擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途的行為，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的宣傳教育，統(tǒng)一安排農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，嚴(yán)格控制土地硬化程度。要盡快確定禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，并作為永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，嚴(yán)禁開(kāi)發(fā)，不得作為他用，并真正賦予農(nóng)民敢對(duì)損害自己承包經(jīng)營(yíng)權(quán)說(shuō)“不”的權(quán)利，以此遏制各地?zé)o序開(kāi)發(fā)，只看當(dāng)前利益，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的現(xiàn)象。同時(shí)規(guī)定，永久性基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，只能用于種糧，堅(jiān)決杜絕利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之名，從事非農(nóng)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象再次發(fā)生。

3.2控制土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，確定合理的經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡價(jià)格

為了避免因工商業(yè)資本的涌入而擠壓農(nóng)民利益，就需要合理控制土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格。土地流轉(zhuǎn)規(guī)模要與當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況相適應(yīng)，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中要堅(jiān)持“自愿、公平、公開(kāi)”的原則，在2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》中提出了土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的控制標(biāo)準(zhǔn)可作為參考，即“土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞?hù)均承包土地面積的10～15倍”。

在讓渡經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)格上，如果承包主體的要求過(guò)高，則增加了經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)成本，加之農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性特征，往往使其不敢進(jìn)行長(zhǎng)期的大量投資；如果經(jīng)營(yíng)主體的要求過(guò)高，則會(huì)導(dǎo)致承包主體的利益受到擠壓，影響其流轉(zhuǎn)土地的積極性，因此，合理分配農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益，確定合理的經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡價(jià)格尤為重要。這就要求在土地流轉(zhuǎn)行為發(fā)生之前能夠?qū)r(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行合理的評(píng)估，應(yīng)當(dāng)允許有專(zhuān)業(yè)資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)介入到農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格的評(píng)估中來(lái)。同時(shí)，經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡價(jià)格應(yīng)具有一定的彈性，可以將經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡價(jià)格與之后的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入結(jié)合起來(lái)，這就比一次性商定的流轉(zhuǎn)價(jià)格更為合理。

3.3設(shè)立專(zhuān)業(yè)土地合作社，破除農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資業(yè)務(wù)信貸配給

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資業(yè)務(wù)出現(xiàn)信貸配給的根本原因，在于當(dāng)違約行為發(fā)生后，金融機(jī)構(gòu)因?yàn)闊o(wú)法獲得土地承包權(quán)限而無(wú)法處置被抵押的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，那么在現(xiàn)行法律制度下，可以繞過(guò)土地承包權(quán)，通過(guò)第三方擔(dān)保的方式保障金融機(jī)構(gòu)債權(quán)的實(shí)現(xiàn)，具體做法如下：

村集體可以把成員組織起來(lái)，成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的土地合作社，農(nóng)戶(hù)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給土地合作社，土地合作社在保證農(nóng)地農(nóng)業(yè)用途的同時(shí)為農(nóng)戶(hù)提供融資服務(wù)。當(dāng)農(nóng)戶(hù)需要進(jìn)行土地抵押貸款時(shí)，由農(nóng)戶(hù)向土地合作社提出申請(qǐng)，合作社內(nèi)部審查通過(guò)后，為貸款農(nóng)戶(hù)做抵押擔(dān)保方，假如該貸款農(nóng)戶(hù)無(wú)法履行還款合同，那么可以先由合作社代為償還其欠款，然后將該農(nóng)戶(hù)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)再讓渡給本社其他成員，如專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)主等，合作社通過(guò)收取一定比例在該土地上產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入來(lái)抵扣之前的代償金額。通過(guò)這種方法，不僅能夠有效降低金融機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)，而且可以在不違反現(xiàn)行法律法規(guī)的情況下，將土地作為資產(chǎn)的融資能力發(fā)揮到最大，破除信貸配給。

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（責(zé)任編輯：肖彥資）

Analysis and Suggestions of Property Right System of “Separation of Three Rights” in China

HE Xiang-ning1，LIU Hui2
（1. The International College of Hunan Agricultural University， Changsha 410128， PRC；2. The Economic School of Hunan Agricultural University， Changsha 410128， PRC）

Abstract：The development of modern agriculture can’t leave the land scale management, which needs farmland transfer, and land transfer calls “separation of three rights”. This paper firstly combed the farmland property rights reforms since the founding of new China，secondly confined the current farmland rights of “separation of three rights” to the delimitation of property rights， and finally emphasized the importance of “separation of three rights”. Through the analysis we argued that the farmland “separation of powers”exsisted such risks like farmland “non-agricultural” and “non-staple”, industrial and commercial capital extruded the interests of farmers and credit rationing, which need the party and governments at all levels on the alert. Finally the paper put forward some corresponding policy suggestions.

Key words：farmland property; separation of three rights; dissect

通訊作者：劉 輝

作者簡(jiǎn)介：何湘凝（1996-）女，湖南長(zhǎng)沙市人，本科生，研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策。

基金項(xiàng)目：湖南省社會(huì)科學(xué)重大委托項(xiàng)目（15WTA12）

收稿日期：2016-02-16

DOI:10.16498/j.cnki.hnnykx.2016.04.031

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-060X（2016）04-0108-04