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（環(huán)境保護部核與輻射安全中心，北京 100082）

核安全監(jiān)督中行政問責(zé)相關(guān)問題探討

張瑋，齊媛，楊麗麗，孟德，李巨峰?

（環(huán)境保護部核與輻射安全中心，北京 100082）

近年來政府工作人員經(jīng)常被問責(zé)，核與輻射安全監(jiān)督站作為核安全監(jiān)督部門，盡管到目前為止尚未有人因事故／事件受到行政問責(zé)，但由于核事故的特殊性，如果在其監(jiān)督范圍內(nèi)發(fā)生事故，核安全監(jiān)督人員是否一定會被問責(zé)，什么情況下存在盡職免責(zé)的可能，如何做才能免責(zé)或減責(zé)。本文在對上述問題的法律法規(guī)依據(jù)、問責(zé)的前提和核安全監(jiān)督的法定職責(zé)進行深入剖析的前提下，對核設(shè)施的安全責(zé)任與核設(shè)備制造的質(zhì)量責(zé)任關(guān)系以及盡責(zé)免責(zé)和減責(zé)的問題進行了探討。

安全；核安全監(jiān)督；行政問責(zé)；盡職免；責(zé)任

近年來，政府工作人員經(jīng)常被問責(zé)，每當(dāng)重大事故發(fā)生后，都會有一批國家行政人員被問責(zé)。以2014年為例，3月，晉濟高速交通?；啡急鹿?，15名政府工作人員被批捕或采取強制措施，33人被給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分；7月，滬昆高速交通危化品事故，13名政府工作人員被批捕或采取強制措施，72人被給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分；8月，江蘇昆山特別重大粉塵爆炸事故，15名政府工作人員被批捕或采取強制措施，35人被給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分；發(fā)生在2014年平安夜的上海外灘重大踩踏事件，事件發(fā)生后僅22天，官方就對11名政府工作人員做出了行政處罰。據(jù)不完全統(tǒng)計，在2014年發(fā)生的10余起重大及以上事故中，已有300余名政府工作人員被問責(zé)，見表1［1］。每次事故問責(zé)的涉及面都十分廣泛，只要與事故有關(guān)聯(lián)的政府監(jiān)管部門都會被問責(zé)，未見到那個部門能夠全身而退。而細(xì)觀被問責(zé)的原因，往往是“執(zhí)法檢查不認(rèn)真，檢查內(nèi)容不全面，未能發(fā)現(xiàn)重大安全事故隱患”等。

核與輻射安全監(jiān)督站作為核安全監(jiān)督部門，盡管到目前為止尚未有人因事故／事件受到行政問責(zé)，但如果在其監(jiān)督范圍內(nèi)發(fā)生事故，我們的監(jiān)督員是不是一定會被問責(zé)，是否存在盡職免責(zé)的可能，如何做才能免責(zé)或減責(zé)，這是本文要探討的問題。

l 核安全監(jiān)督問責(zé)

l.l 核安全監(jiān)督問責(zé)的法律法規(guī)依據(jù)

核安全監(jiān)督要求每一位監(jiān)督員依法辦事，對不履行、不當(dāng)履行、甚至違法履行職責(zé)的監(jiān)督員追究責(zé)任，是維護公民權(quán)利、樹立政府形象、規(guī)范監(jiān)督隊伍的有力機制。在當(dāng)今建設(shè)法治國家的形勢下，問責(zé)應(yīng)當(dāng) “依法”進行。但目前，我國尚沒有一部行政問責(zé)的專門法能夠適用于核安全監(jiān)督問責(zé)的相關(guān)要求。現(xiàn)有的要求散落分布在一些國家法律法規(guī)和黨的內(nèi)部法規(guī)中，見表2、表3。

l.2 實施核安全監(jiān)督問責(zé)的前提

要實施問責(zé)，首先需要明確行政部門及其工作人員的責(zé)任是什么，明確了 “責(zé)”才可“問”。2014年9月，李克強總理在第八屆夏季達(dá)沃斯論壇開幕式致辭中講到，政府要拿出 “三張清單”，即 “權(quán)力清單”、“負(fù)面清單”、“責(zé)任清單”。見圖1［8］。

表l 20l4年重大安全事故Table l Major safety accidents in 20l4

表2 核安全監(jiān)督問責(zé)法律要求Table 2 The legal requirements on administrative accountability in the nuclear safety supervision

表3 核安全監(jiān)督問責(zé)法規(guī)要求Table 3 The regulation requirements on administrative accountability in the nuclear safety supervision

圖l 權(quán)力責(zé)任清單關(guān)系圖Fig.l Relationship between power and accountability

責(zé)任清單能夠明確政府部門必須做哪些事情以及加強事中、事后監(jiān)管所應(yīng)采取的制度措施，能夠理順部門之間的職責(zé)和界限，給行政問責(zé)確定了基礎(chǔ)和依據(jù)。政府部門編制責(zé)任清單，既能避免出現(xiàn)權(quán)利有限，責(zé)任無限的情況，也能避免替人受過的現(xiàn)象發(fā)生。因此，對任何部門和單位來講，制定責(zé)任清單都是非常重要的，尤其是在依法治國的背景下。在此方面，有些地方政府已經(jīng)率先規(guī)范了起來。比如寧波市政府在網(wǎng)上公布了政府各部門的責(zé)任清單，涉及部門職責(zé)、與相關(guān)部門的職責(zé)邊界、事中事后監(jiān)管制度、公共服務(wù)事項在內(nèi)完整的責(zé)任內(nèi)容。針對每項職責(zé)，還給出了詳細(xì)的具體工作事項［9］。從理論上講，政府工作人員只要認(rèn)真按照責(zé)任清單上的要求去做工作，就不存在被問責(zé)的問題。

目前，環(huán)境保護部 （國家核安全局）雖然已就行政審批項目公布了下放和保留的項目清單，但這僅僅是一個許可項目清單，還沒有公布一個包含行政許可、行政處罰、行政監(jiān)督、行政備案、行政確認(rèn)、行政強制、行政裁決、行政獎勵、專項資金撥付等內(nèi)容在內(nèi)的完整的權(quán)力清單，更沒有公布核安全監(jiān)管的責(zé)任清單。各核與輻射安全監(jiān)督站除了公布其自身的三定方案外，都沒有公布其權(quán)利清單和責(zé)任清單。雖然在一些核與輻射安全法規(guī)中對核安全監(jiān)督機構(gòu)的責(zé)任有一些法律界定，但相對監(jiān)督機構(gòu)現(xiàn)有的責(zé)任來講，并不是很明確。這就給核安全監(jiān)管問責(zé)問題帶來了一定的隱患。

目前，環(huán)境保護部 （國家核安全局）雖然已就行政審批項目公布了下放和保留的項目清單，但這僅僅是一個許可項目清單還沒有公布一個包含行政許可、行政處罰、行政監(jiān)督、行政備案、行政確認(rèn)、行政強制、行政裁決、行政獎勵、專項資金撥付等內(nèi)容在內(nèi)的完整的權(quán)力清單，更沒有公布核安全監(jiān)管的責(zé)任清單。各核與輻射安全監(jiān)督站除了公布其自身的三定方案外，都沒有公布其權(quán)利清單和責(zé)任清單。雖然在一些核與輻射安全法規(guī)中對核安全監(jiān)督機構(gòu)的責(zé)任有一些法律界定，但相對監(jiān)督機構(gòu)現(xiàn)有的責(zé)任來講，并不是很明確。這就給核安全監(jiān)管問責(zé)問題帶來了一定的隱患。

l.3 現(xiàn)有核安全監(jiān)督的法定職責(zé)

目前，環(huán)境保護部 （國家核安全局）全面負(fù)責(zé)國家核與輻射安全的監(jiān)督管理，由中央本級、6個派出機構(gòu)和2個直屬單位共同組成，其組織機構(gòu)和監(jiān)管范圍如圖2、圖3所示。

圖2 環(huán)境保護部 （國家核安全局）組織機構(gòu)簡圖Fig.2 Organization structure of the MEP（NNSA）

圖3 核與輻射安全監(jiān)管范圍示意圖Fig.3 Range of nuclear safety and radiation safety supervision

現(xiàn)有法規(guī)對核安全監(jiān)督所規(guī)定的職責(zé)主要包括在 《中華人民共和國放射性污染防治法》、《中華人民共和國民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理條例》、《核設(shè)施的安全監(jiān)督》和 《民用核安全設(shè)備設(shè)計制造安裝和無損檢驗監(jiān)督管理規(guī)定》的相關(guān)條款中，見表4。通過將上述核安全法規(guī)中規(guī)定的核安全監(jiān)督職責(zé)與核與輻射安全監(jiān)督站的三定方案比對可以看出，現(xiàn)有法規(guī)對核設(shè)施、核設(shè)備活動的監(jiān)督給出了比較明確的職責(zé)范圍和邊界，尤其是對核設(shè)施的監(jiān)督，其職責(zé)界定的更為清晰，問責(zé)中可操作性強。例如，2009年海陽核電站發(fā)生了致5人死亡的鋼筋倒排事故，當(dāng)?shù)卣疇款^的事故調(diào)查組曾一度將環(huán)境保護部華東核與輻射安全監(jiān)督站作為被調(diào)查對象進行調(diào)查，環(huán)境保護部 （國家核安全局）依據(jù)上述核安全法規(guī)中規(guī)定的監(jiān)督責(zé)任，明確指出此次事件屬工業(yè)安全事件，不在環(huán)境保護部 （國家核安全局）監(jiān)督范圍內(nèi)，才避免了對核安全監(jiān)督員的問責(zé)。

表4 核安全監(jiān)督職責(zé)法律要求Table 4 The legal requirements on duties and responsibilities in the nuclear safety supervision

但對核技術(shù)利用項目、輻射環(huán)境管理、監(jiān)督性監(jiān)測、對地方環(huán)保部門的督查等方面的監(jiān)督內(nèi)容和職責(zé)，在現(xiàn)有法規(guī)中無法找到明確的規(guī)定。雖然國家核安全局及各核與輻射安全監(jiān)督站通過制定監(jiān)督檢查大綱和程序?qū)ΡO(jiān)督的內(nèi)容等進行了規(guī)定，但這些自行制定的監(jiān)督大綱和程序在問責(zé)時的法律效力有待商榷。

因此，環(huán)境保護部 （國家核安全局）急需組織制定核安全監(jiān)督方面詳細(xì)的權(quán)利清單和責(zé)任清單，對有明確法律授權(quán)的監(jiān)督內(nèi)容規(guī)范具體的工作內(nèi)容，比如，《核設(shè)施監(jiān)督條例》中規(guī)定的“監(jiān)督核設(shè)施的建造和運行是否符合有關(guān)核安全法規(guī)”這項監(jiān)督內(nèi)容，因為核設(shè)施的建造和運行包括了非常廣泛的內(nèi)容，其中所涉及的核安全法規(guī)要求又?jǐn)?shù)不勝數(shù)，核安全監(jiān)督如何做才算對這項監(jiān)督內(nèi)容盡職了，必須有明確的工作內(nèi)容規(guī)定。對法律中沒有授權(quán)但又十分必要的監(jiān)督內(nèi)容，及時修改法規(guī)予以增補。對法律中沒有規(guī)定，事實上也沒有必要的監(jiān)督項目一律取消。在編制核安全監(jiān)督的責(zé)任清單時，應(yīng)該盡可能的細(xì)化、量化，對每項監(jiān)督工作要明確履職標(biāo)準(zhǔn)以及履職方式。好在我們已有大量監(jiān)督文件，有了很好的工作基礎(chǔ)，為這項工作的開展奠定了良好的基礎(chǔ)。

2 隱患排查與監(jiān)督職責(zé)

在確定核安全監(jiān)督責(zé)任清單時，一個需要注意的問題就是核設(shè)施的安全責(zé)任及核設(shè)備制造的質(zhì)量責(zé)任問題。有一種觀點認(rèn)為，既然是核安全監(jiān)督員，那么發(fā)現(xiàn)核設(shè)施的安全隱患和在制核設(shè)備的質(zhì)量隱患，就是監(jiān)督人員的必然職責(zé)。照此，只要發(fā)生核安全事故或設(shè)備質(zhì)量事件，監(jiān)督人員必須要負(fù)責(zé)，根本就不可能存在盡職免責(zé)的情況。類似的案例在常規(guī)安全中已有發(fā)生，比如2012年7月，山東一家企業(yè)發(fā)生觸電事故，造成一人死亡。事故發(fā)生后，當(dāng)?shù)胤ㄔ阂员O(jiān)督檢查人員未發(fā)現(xiàn)企業(yè)漏電安全隱患為由，判兩名安監(jiān)部門檢查人員玩忽職守罪［12］。

我們都知道，核設(shè)施安全隱患、核設(shè)備質(zhì)量隱患都包括太多的不確定性，涉及面非常廣，核安全監(jiān)督雖然也檢查安全隱患、抽查設(shè)備質(zhì)量，但是，不斷地發(fā)現(xiàn)問題，糾正問題并不能成為保障核安全的根本手段和方法。我們核安全監(jiān)督的目的是希望通過這些監(jiān)督和檢查，驗證企業(yè)是否按法規(guī)、大綱和程序的要求開展工作，監(jiān)督企業(yè)的質(zhì)保體系是否運轉(zhuǎn)正常。企業(yè)只有嚴(yán)格按照規(guī)范程序進行操作運行，按照質(zhì)保體系要求制造設(shè)備，才能發(fā)現(xiàn)和預(yù)防絕大多數(shù)可預(yù)見的安全事故和質(zhì)量問題。只有采取針對整個管理體系和規(guī)章制度的監(jiān)管，跳出對具體問題、具體產(chǎn)品的監(jiān)管，才能避免陷入不斷地發(fā)現(xiàn)問題，不停地解決問題，再不斷地發(fā)現(xiàn)問題，不停地解決問題的循環(huán)中，才能集中有限的人力、物力和時間排除隱患，保障安全。

事實上，《核設(shè)施的安全監(jiān)督》中也明確規(guī)定，“核安全監(jiān)督的目的是通過檢查核安全管理要求和許可證規(guī)定條件的履行情況，督促糾正不符合核安全管理要求和許可證規(guī)定條件的事項……?！薄睹裼煤税踩O(shè)備設(shè)計制造安裝和無損檢驗監(jiān)督管理規(guī)定》中也規(guī)定，“民用核安全設(shè)備設(shè)計、制造、安裝和無損檢驗單位，……建立并有效實施質(zhì)量保證體系，確保民用核安全設(shè)備的質(zhì)量和可靠性［13］?！庇纱丝闯?，核安全監(jiān)督不是安全隱患、質(zhì)量問題的排查，查找安全隱患、確保設(shè)備質(zhì)量始終是企業(yè)自身的主體責(zé)任。期待和要求監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)核安全隱患和設(shè)備制造質(zhì)量問題，是一種非法制思維。

3 關(guān)于盡職免責(zé)

3.l 核安全監(jiān)督中的盡職免責(zé)

作為一名監(jiān)督人員，要想 “免責(zé)”，首先必須要做到盡職，盡職是免責(zé)的前提。所謂盡職，不僅僅是把應(yīng)該做的事做了，而且要盡全力做，方能稱為 “盡職”。核安全監(jiān)督員要做到盡職，起碼應(yīng)該做到以下幾點：

（1）要有責(zé)任感。核安全作為國家安全的有機組成部分，我們承擔(dān)的是法律的責(zé)任，肩負(fù)的是人民的重托，守護的是社會的和諧。唯有安全在心，責(zé)任擔(dān)當(dāng)，才能勇于進取，嚴(yán)把安全的大門［14］［15］。

（2）要嚴(yán)格自律。正確對待手中的權(quán)利，不徇私枉法，這是我們做監(jiān)督工作的基本保證。法律明文禁止的事項，如果我們做了，那就根本談不上 “免責(zé)”了。

（3）要有敬業(yè)精神和深厚的專業(yè)知識。愛崗敬業(yè)是我們職業(yè)道德的基本內(nèi)容，同時也是我們每位監(jiān)督員干好工作的必修課。熟悉本崗位業(yè)務(wù)，是我們盡職的前提。

（4）要嚴(yán)格按法規(guī)要求、按程序辦事。每個人、每個部門的權(quán)力都是有限的，按照權(quán)限應(yīng)該向領(lǐng)導(dǎo)或上級部門上報的事項，一定要報。如果不報，一旦出了問題，這就是被問責(zé)的原因之一。

（5）要認(rèn)真落實上級要求。上級部門的要求，一定要嚴(yán)格落實。震驚中外的上海外灘踩踏事件發(fā)生后，黃浦區(qū)委書記被問責(zé)的原因之一就是未嚴(yán)格落實中辦、國辦關(guān)于 “嚴(yán)格執(zhí)行24小時專人值班和領(lǐng)導(dǎo)帶班制度”的要求。

（6）監(jiān)督檢查要 “痕跡化”和 “可追溯”。對監(jiān)督檢查的全過程，包括檢查通知、檢查記錄、檢查報告、整改報告、甚至檢查會議簽到等日常監(jiān)督的所有工作都要保留痕跡，而且越詳細(xì)越好。只有這樣，才能做到有案可查，有據(jù)可查。問責(zé)很大程度上要依據(jù)書面材料。

從另一個方面講，提高被監(jiān)督單位自身落實主體安全責(zé)任、質(zhì)量責(zé)任的能力，提高其核安全文化水平，才是避免被問責(zé)的根本解決方法。沒有了事故，自然就沒有了問責(zé)的前提。

討論了這么多盡職免責(zé)的方法，遺憾的是縱觀目前所有的法律法規(guī)和政策文件，并沒有 “盡職免責(zé)”的條款。新環(huán)保法出臺前，輿論曾大規(guī)模的呼吁和期待 “盡職免責(zé)”，但在最后的條文中也沒有相應(yīng)的文字。職權(quán)法定是盡職免責(zé)制度的基本前提，根據(jù)目前的法律現(xiàn)狀，尚有許多權(quán)責(zé)沒有進行規(guī)定，因此，現(xiàn)階段要施行盡職免責(zé)，存在著一定的難度。

雖然目前還不能完全實現(xiàn)盡職免責(zé)，但盡職免責(zé)畢竟是我們問責(zé)法治化建設(shè)的努力方向，況且，盡職雖然不能完全免責(zé)，但盡職減責(zé)總是可以的。

3.2 有關(guān)問責(zé)需要進一步研究的幾個問題

在我們倡導(dǎo)法制治國，依法執(zhí)政的情況下，關(guān)于問責(zé)機制還需要在以下幾個方面進行完善。

（1）問責(zé)應(yīng)該更加科學(xué)化。目前行政問責(zé)注重的是結(jié)果，很少考慮部門的現(xiàn)有能力條件是否與其職責(zé)相匹配。如果某部門被賦予很大的責(zé)任，但在人力、財力、裝備的配備上又沒有與之相適應(yīng)的保障，在這種情況下實施問責(zé)，就存在一定的不合理性和不科學(xué)性。

（2）目前的問責(zé)僅局限于上級對下級的問責(zé)，缺乏逆向問責(zé)，缺乏對問責(zé)主體的監(jiān)督。嚴(yán)格來講，各級政府部門是受人民授權(quán)行使國家權(quán)力的，對其問責(zé)的主體應(yīng)該是代表人民的人大組織。

（3）盡快完善現(xiàn)有法規(guī)中的問責(zé)條款，盡早制訂問責(zé)專門法。比如，現(xiàn)有法規(guī)對 “玩忽職守、監(jiān)督不力”規(guī)定了問責(zé)要求，但什么算是“玩忽職守，監(jiān)督不力”，法規(guī)文件中都沒有給出明確界定，從而導(dǎo)致在實際問責(zé)中往往無法嚴(yán)格按照國法和黨法進行，進而產(chǎn)生處罰與責(zé)任不相適應(yīng)的情況發(fā)生。同時，由于缺少專門的問責(zé)法，也就沒有健全的問責(zé)程序，問責(zé)機制是否啟動，如何啟動，常常不能依法開展。

4 結(jié) 論

盡快編制和頒布核安全監(jiān)督工作的權(quán)利清單和責(zé)任清單不僅是法治政府建設(shè)的需要，也是保護廣大監(jiān)督人員的客觀需求。核安全監(jiān)督員應(yīng)嚴(yán)格按法規(guī)程序?qū)嵤┍O(jiān)督，盡全力作好本職工作。盡早實行盡職免責(zé)，才能構(gòu)建核安全監(jiān)管大廈堅實的法制基礎(chǔ)，才能驅(qū)動廣大監(jiān)督人員在工作中更好地追求盡職盡責(zé)。

［1］人民網(wǎng)．2014年重大安全事故盤點300余名地方官被追責(zé)（表）［R/OL］．人民網(wǎng)（2015-01-06）［2015-10-25］．http：// politics．people．com．cn/n/2015/0106/c1001-26336995．html．

［2］全國人民代表大會常務(wù)委員會．中華人民共和國公務(wù)員法［M］．北京：中國法制出版社，2010．

［3］全國人民代表大會常務(wù)委員會．中華人民共和國放射性污染防治法 ［M］．北京：法律出版社，2007．

［4］中共中央．中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例 ［M］．北京：中國法制出版社，2015．

［5］國務(wù)院．民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理條例 ［M］．北京：中國法制出版社，2007．

［6］國務(wù)院．放射性同位素與射線裝置安全和防護條例 ［M］．北京：中國法制出版社，2005．

［7］《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》編寫組．關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定 ［M］．1版．北京：中國方正出版社，2009．

［8］人民日報．李克強出席第八屆夏季達(dá)沃斯論壇開幕式并發(fā)表致辭 ［N/OL］．人民日報（2015-09-11）［2015-10-25］．http：//paper．people．com．cn/rmrb/html/2014-09/11/nw．D11 0000renmrb_20140911_5-01．htm．

［9］浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng) （寧波市）．寧波市行政權(quán)力清單 ［R/ OL］．浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng) （寧波市）（2014-12-31）［2015-10-25］．http：//nb．zjzwfw．gov．cn/col/col54902/index．html．

［10］國務(wù)院．中國法律年鑒 ［M］．1版．北京：中國法律出版社，1987．

［11］國家核安全局．中華人民共和國核與輻射安全法規(guī)匯編［M］．1版．北京：法律出版社，2014．

［12］中國安全生產(chǎn)網(wǎng)．安監(jiān)人員如此 “玩忽職守罪”，網(wǎng)友表示很不服！［R/OL］．安全管理網(wǎng)（2016-03-10）［2016-03 -12］http：//www．safehoo．com/Case/reflect/201603/432570．shtml．

［13］國家環(huán)境保護總局．民用核安全設(shè)備設(shè)計制造安裝和無損檢驗監(jiān)督管理規(guī)定 ［S］．中華人民共和國國務(wù)院公報，2008．

［14］張軍輝．行政問責(zé)制研究 ［D］．北京：中國政法大學(xué)，2006．

［15］張創(chuàng)新，陳文靜．我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)幅度實證研究［J］．中國行政管理．2012（11）．

Dicussion on The Relevant Issues of Administrative Accountability in The Nuclear Safety Supervision

ZHANG Wei，QI Yuan，YANG Lili，Meng De，LI Jufeng
（Nuclear and Radiation Safety Center of SEPA，Beijing 100082）

In recent years，it is very common that government staffs were held accountable．Regional office of nuclear and radiation safety inspection，as nuclear safety supervision department，though so far has not one been held accountable due to nuclear accident／incident，but if an accident within the scope of their supervision happened，whether the nuclear safety inspectors will be accountable？And if the inspector has fulfilled his duty well，is it possible that he will not be held accountable after an accident／incident？In this paper，above problems has been discussed based on the analysis of legal laws and regulations，the premise of accountability and the statutory duties of nuclear safety inspection．

safety；Nuclear safety inspection；administrative accountability；due diligence；Responsibility

TL99

A

：1672-5360（2016）04-0005-06

2016-06-07

2016-08-15

張 瑋 （1972—），女，四川成都人，高工／學(xué)士，機械化工專業(yè)，現(xiàn)主要從事核與輻射安全政策法規(guī)研究工作

?通訊作者：李巨峰，E-mail：lijufeng＠chinansc．cn