張潤(rùn)珍 高新芝

(甘肅廣播電視大學(xué)管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

1 引言

政府治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題是治理理論的重要組成部分，政府治理的根本改善很大程度上取決于完善的政府治理結(jié)構(gòu)。隨著中國(guó)市場(chǎng)化改革的不斷推進(jìn)，現(xiàn)代化社會(huì)對(duì)改革和完善地方政府治理結(jié)構(gòu)提出了新的要求，我國(guó)地方政府治理結(jié)構(gòu)也因此不斷的做出變革與調(diào)整。為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，積極推進(jìn)政府治理模式的轉(zhuǎn)變，如何通過(guò)改革與創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府良好的治理狀態(tài)，提高政府效能，是當(dāng)今我國(guó)改革面臨的一個(gè)重要課題，本文在現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，分析研究的視角及重點(diǎn)，探尋未來(lái)政府治理應(yīng)該研究的領(lǐng)域，以彌補(bǔ)其空白。

2 中國(guó)地方政府治理研究現(xiàn)狀的分析

2.1 樣本來(lái)源

本研究主要采用內(nèi)容分析的方法，將CNKI作為研究論文的來(lái)源，以“政府治理結(jié)構(gòu)”為篇名進(jìn)行檢索，獲得樣本230篇，又進(jìn)一步進(jìn)行篩選，以“地方政府治理結(jié)構(gòu)”為篇名、主題或關(guān)鍵詞，最終得到有效樣本43篇，樣本限于發(fā)表學(xué)術(shù)期刊上的論文和優(yōu)秀學(xué)位論文。

2.2 論文數(shù)量年度分布

將上文提到的有效樣本43篇論文按照時(shí)間進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并按照論文數(shù)量年度分布統(tǒng)計(jì)結(jié)果繪制成曲線如圖1。

圖1 2000年-2015年研究數(shù)量發(fā)展趨勢(shì)

從圖1可知我國(guó)地方政府治理結(jié)構(gòu)的研究2005至2008年是平穩(wěn)發(fā)展期，這期間論文的數(shù)量波動(dòng)不是很大，在2009至2011年和2013后是增長(zhǎng)期，這些數(shù)據(jù)的變化體現(xiàn)了地方政府治理結(jié)構(gòu)的研究理論與我國(guó)改革的實(shí)踐是息息相關(guān)的。

2.3 研究視角

我國(guó)地方政府治理結(jié)構(gòu)的研究視角，主要遵循兩個(gè)視角即行政視角和財(cái)政視角，從檢索的文章來(lái)看，從財(cái)政視角著手進(jìn)行地方政府治理結(jié)構(gòu)的研究研究成果主要集中于財(cái)政分權(quán)理論，如王小龍(2004)認(rèn)為政府工作效率的高低很大程度上取決于政府治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)與安排，而財(cái)政分權(quán)模式又是影響政府治理結(jié)構(gòu)的重要因素。吳昊(2006)指出，政府行為與政府職能取決于政府的治理結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)促成了地方政府政績(jī)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至上的行為傾向。傅勇(2008)通過(guò)實(shí)證研究進(jìn)一步論證了該論斷，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)的成功需要從政府治理上做出解釋?zhuān)麖呢?cái)政視角考察政府治理對(duì)地方政府行為的影響，發(fā)現(xiàn)分權(quán)化改革能提升地方財(cái)政激勵(lì)的強(qiáng)度，分稅制改革則進(jìn)一步強(qiáng)化了地方財(cái)政激勵(lì)。從行政視角進(jìn)行研究的主要有：謝康(2010)立足于行政視角，對(duì)中國(guó)地方政府治理結(jié)構(gòu)的歷史變遷作簡(jiǎn)要分析，認(rèn)為政府治理結(jié)構(gòu)縱向上由多層級(jí)的集權(quán)政府到少層級(jí)的分權(quán)政府、橫向上由蜂窩狀結(jié)構(gòu)到區(qū)域網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)發(fā)展。從這一視角來(lái)進(jìn)行的研究成果主要集中在“省管縣”改革的意義，實(shí)施中存在的問(wèn)題，及其政策建議幾個(gè)方面，如鐘婷(2010)、李和中(2011)等的研究都是從這些方面著手。

2.4 研究方法

將現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行歸納分類(lèi)，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)地方政府治理結(jié)構(gòu)的研究中規(guī)范研究較多，還有學(xué)者采用比較分析方法，如戴昌橋以中美地方政府治理結(jié)構(gòu)比較為主題，從層級(jí)結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)等方面分析比較，并得出中國(guó)地方政府治理結(jié)構(gòu)與美國(guó)相比所具有的特點(diǎn)，張緊跟從美國(guó)和英國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐出發(fā)，對(duì)比中外地方政府的治理結(jié)構(gòu)，為我國(guó)改革和完善地方治理結(jié)構(gòu)提供新思路。其中還有歷史研究方法，考察地方政府治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化的過(guò)程，如謝康就此方法研究我國(guó)地方政府治理結(jié)構(gòu)的歷史變遷。也有部分學(xué)者采取實(shí)證研究的方法，但是采用此種方法進(jìn)行的研究非常少。

3 地方政府治理結(jié)構(gòu)的研究成果

3.1 分權(quán)主張

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府間分權(quán)不僅是我國(guó)政府治理改革的方向，也是改革的主線和根本。彭國(guó)甫(2005)認(rèn)為合理的結(jié)構(gòu)才能產(chǎn)生良好的功能，優(yōu)化地方政府治理結(jié)構(gòu)就必須遵循中央適度集權(quán)下的地方分權(quán)管理原則，即中央在合理確定各行政層級(jí)事權(quán)的基礎(chǔ)上要配備相應(yīng)的財(cái)權(quán)，將一部分財(cái)權(quán)下放到縣級(jí)政府，同時(shí)縣級(jí)政府也需要將一部分管理權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，或者企事業(yè)單位。陳英華(2009)在我國(guó)地方政府治理結(jié)構(gòu)的探討中提到，合理劃分各級(jí)地方政府事權(quán)與財(cái)政關(guān)系、合理劃分各治理主體的治理權(quán)限，通過(guò)合理合法的方式把某些治理權(quán)轉(zhuǎn)移給有關(guān)社會(huì)組織及公民，利于構(gòu)建良好的地方政府治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府治理目標(biāo)。政府治理結(jié)構(gòu)是決定如何在一個(gè)特定國(guó)家中行使權(quán)力的傳統(tǒng)和機(jī)構(gòu)，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化，分權(quán)化是前提，要將縱向權(quán)力下放與橫向合理分權(quán)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，建立起科學(xué)合理的分權(quán)結(jié)構(gòu)。

3.2 精簡(jiǎn)政府層級(jí)主張

王勇兵(2006)在分析德國(guó)地方政府治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，通過(guò)比較與借鑒，認(rèn)為我國(guó)地方政府治理從改革方向上應(yīng)減少政府層級(jí)，推進(jìn)省管縣的管理體制，提高地方政府自治能力和發(fā)展能力，同時(shí)增強(qiáng)省政府對(duì)地方政府治理指導(dǎo)與監(jiān)督，加強(qiáng)關(guān)于地方政府治理的立法，省政府通過(guò)立法活動(dòng)來(lái)管理和監(jiān)督地方政府，擴(kuò)大地方政府在改革上的自主權(quán)。蹤家鋒等主張?jiān)诒３质〖?jí)單位的穩(wěn)定性的條件下，大力削減省級(jí)以下政府層次，根據(jù)區(qū)域發(fā)展的需要建立適應(yīng)本地區(qū)發(fā)展的靈活的地方政府治理機(jī)制。我國(guó)已經(jīng)著手實(shí)施的省管縣就是對(duì)精簡(jiǎn)層級(jí)理論主張進(jìn)行的實(shí)踐，而且自從省管縣實(shí)施以來(lái)，我國(guó)地方政府治理在實(shí)踐中取得了巨大成就。

3.3 轉(zhuǎn)變職能主張

由于我國(guó)存在中央與地方政府間、同級(jí)地方政府間職能結(jié)構(gòu)同構(gòu)化，上下級(jí)權(quán)責(zé)不對(duì)等、決策結(jié)構(gòu)單中心化等問(wèn)題。因此，地方政府治理僅僅處理事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系是不夠的，佟健，宋小寧基于多任務(wù)道德風(fēng)險(xiǎn)模型對(duì)地方政府治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究分析發(fā)現(xiàn)，地方政府治理的目的是要解決中央和地方之間存在的權(quán)責(zé)分配問(wèn)題，政府機(jī)構(gòu)改革不是簡(jiǎn)單的清理事權(quán)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，而是要依據(jù)政府間的職能關(guān)系分配權(quán)責(zé)，若地方政府承擔(dān)的各項(xiàng)職能存在較大沖突時(shí)，應(yīng)分離其中的職能由中央政府垂直管理，反之，由地方政府承擔(dān)多項(xiàng)職能。關(guān)于這一主張，徐繼敏(2008)提出了更加具體細(xì)化的措施，省級(jí)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量應(yīng)當(dāng)控制，以決策型機(jī)構(gòu)為主；地市級(jí)政府職能應(yīng)當(dāng)逐漸弱化，盡量減少機(jī)構(gòu)；縣級(jí)政府除部分決策機(jī)構(gòu)外，更多地設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)。將轉(zhuǎn)變政府職能、理順各級(jí)政府關(guān)系和轉(zhuǎn)變政府治理結(jié)構(gòu)相配合，地方政府治理才算成功。

付永，曾菊新(2005)認(rèn)為轉(zhuǎn)變政府職能就是對(duì)政府、企業(yè)和市場(chǎng)的角色進(jìn)行重新定位，指出地方政府治理結(jié)構(gòu)改革也應(yīng)當(dāng)要處理政府、市場(chǎng)、企業(yè)之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的關(guān)鍵是地方政府，地方政府治理結(jié)構(gòu)所界定的政府與市場(chǎng)、企業(yè)間的角色定位、功能分工及互補(bǔ)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行至關(guān)重要，因此要還權(quán)于企業(yè)，還權(quán)于市場(chǎng)，以實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、市場(chǎng)這三類(lèi)組織功能的新的排列組合，即新的政府治理結(jié)構(gòu)。讓市場(chǎng)、企業(yè)與政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中各司其職，促進(jìn)治理結(jié)構(gòu)的不斷完善與優(yōu)化，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.4 多元化治理結(jié)構(gòu)主張

有學(xué)者提出，我國(guó)未來(lái)的政府治理應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)與社會(huì)的合作，引入市場(chǎng)機(jī)制，建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)的三維框架下“政府主導(dǎo)-官民協(xié)同”的多中心治理范式。只有當(dāng)?shù)胤秸畠?nèi)外整合系統(tǒng)充分發(fā)揮作用，地方政府與市場(chǎng)、社會(huì)間協(xié)調(diào)有度，才能實(shí)現(xiàn)地方政府結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。隨著信息社會(huì)的迅猛發(fā)展，有學(xué)者也主張網(wǎng)絡(luò)化治理應(yīng)該成為政府治理結(jié)構(gòu)的一種新趨勢(shì)，對(duì)于政府的治理不能僅僅依靠政府的權(quán)力和權(quán)威去支配，應(yīng)與私人部門(mén)、非政府和公民等多元力量建立內(nèi)的穩(wěn)定的、伙伴式合作關(guān)系，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的“整體治理”機(jī)制與模式。

4 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)收錄在中國(guó)知網(wǎng)的國(guó)內(nèi)近15年來(lái)所發(fā)表的地方政府治理結(jié)構(gòu)方面的文章進(jìn)行梳理，得出結(jié)論，我國(guó)學(xué)者對(duì)地方政府治理結(jié)構(gòu)的研究取得了較大的成就，并呈現(xiàn)出良好的發(fā)展趨勢(shì)，但也存在有一定的局限性：第一，規(guī)范研究較多，實(shí)證研究不足，而具體到某一些地區(qū)的實(shí)證研究更少。直到2009年以來(lái)實(shí)證研究才逐漸開(kāi)始增加，與理論研究相比，實(shí)證研究明顯薄弱。第二，從研究?jī)?nèi)容來(lái)看，現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)于地方政府治理績(jī)效評(píng)價(jià)的研究較少，有待加強(qiáng)。第三，研究過(guò)程中，理論與實(shí)踐還存在有脫節(jié)，對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)性不夠。第四，現(xiàn)有的研究視角不夠新穎，研究對(duì)象和領(lǐng)域過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏對(duì)民族地區(qū)地方治理結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性研究。因此，未來(lái)的研究應(yīng)從這幾方面入手，并根據(jù)我國(guó)地方政府的實(shí)際情況不斷去修正和調(diào)整地方政府治理結(jié)構(gòu)，以更好地為政府服務(wù)，促進(jìn)政府的高效運(yùn)行。

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