盧丹蕾

(武漢大學(xué),湖北 武漢430072)

1 中美失業(yè)保險(xiǎn)現(xiàn)狀

1.1 法律法規(guī)

失業(yè)保險(xiǎn)是承保投保人由于超出其本人所能控制的各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)因素造成失業(yè),由保險(xiǎn)人按照規(guī)定的時(shí)間、條件和標(biāo)準(zhǔn)給付保險(xiǎn)金的保險(xiǎn)。在美國(guó),失業(yè)保險(xiǎn)是聯(lián)邦政府與各州共同保險(xiǎn)的保障計(jì)劃。

美國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)立法可追溯到1932年,由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)周期性失業(yè)問(wèn)題,使得一些州由救助制度轉(zhuǎn)向仿歐洲的失業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃。1935年,《社會(huì)保障法》誕生,由此美國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)有據(jù)可依,即聯(lián)邦一州失業(yè)保險(xiǎn)法。隨后,美國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度日臻完善,而到1998年,有關(guān)促就業(yè)的《勞動(dòng)力投資法案》問(wèn)世。美國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度是三層次制度,包括一般失業(yè)保險(xiǎn)制度、補(bǔ)充失業(yè)保險(xiǎn)制度以及應(yīng)急失業(yè)保險(xiǎn)制度構(gòu)成(本文主要討論一般失業(yè)保險(xiǎn)),第一項(xiàng)制度是最為普遍且固定的失業(yè)保障措施,而后兩項(xiàng)制度主要是經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期啟動(dòng)且與失業(yè)率相關(guān)聯(lián)。

而中國(guó)目前是實(shí)行單一的失業(yè)保險(xiǎn)制度。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的演變,中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度經(jīng)歷了從待業(yè)保險(xiǎn)到失業(yè)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變,從最早的1986年《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》至1999年《失業(yè)保險(xiǎn)條例》,逐步完善。

1.2 失業(yè)保險(xiǎn)的對(duì)象

中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)參保對(duì)象在《失業(yè)保險(xiǎn)條例》中為城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工,而目前從業(yè)人員(與勞動(dòng)單位有勞動(dòng)關(guān)系的員工)均有資格參加失業(yè)保險(xiǎn)。

在美工作的絕大多數(shù)勞動(dòng)者都能受到失業(yè)保障法的保障。聯(lián)邦立法規(guī)定,所有工商企業(yè)的雇員,一年有20周雇用人數(shù)在4人或4人以上的非盈利機(jī)構(gòu)的雇員,州和地方政府的工人,家庭傭人以及部分農(nóng)場(chǎng)工人有資格參加失業(yè)保險(xiǎn)。

1.3 失業(yè)保險(xiǎn)資金來(lái)源

中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的資金來(lái)源由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān),單位承擔(dān)本單位工資總額的2%,個(gè)人則承擔(dān)本人工資的1%。

而美國(guó)的一般失業(yè)保險(xiǎn)資金來(lái)源于雇主所繳納的失業(yè)保險(xiǎn)稅。由于雇主不同,實(shí)際稅率在應(yīng)繳工資總額的1%到10%之間。且在州這一層次稅率計(jì)算遵循經(jīng)驗(yàn)稅率法,按照雇主所登記的解雇人員數(shù)量來(lái)確定其應(yīng)納稅率,即解雇人數(shù)越多,稅率越高。此種做法能夠一定程度阻止解雇行為,并保障被解雇者的失業(yè)保險(xiǎn)金且能夠減少雇員不合理的失業(yè)保險(xiǎn)申請(qǐng)。

1.4 失業(yè)保險(xiǎn)給付條件

中國(guó)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的條件較為簡(jiǎn)略,可以說(shuō)申領(lǐng)條件是較為寬松的:其一是參加保險(xiǎn)雇員雇主繳費(fèi)必須滿一年;其二是非本人意愿中斷就業(yè);其三則是要進(jìn)行失業(yè)登記并由積極尋求再就業(yè)的意愿。

而美國(guó)一方的領(lǐng)取條件則更為嚴(yán)格且細(xì)致。

其一,對(duì)于工資水平和工作時(shí)間方面,為了限制失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放,對(duì)其進(jìn)行了約束。在工作時(shí)間方面,一般要求勞動(dòng)者必須工作滿52周方可領(lǐng)取救濟(jì)金。收入水平方面,需達(dá)周給付金的30倍或者平均工資標(biāo)準(zhǔn)。其二,不予申請(qǐng)失業(yè)保險(xiǎn)原因,若雇員因個(gè)人原因(主動(dòng)離職、重大過(guò)失或不當(dāng)行為、勞動(dòng)糾紛和拒絕再就業(yè))而失業(yè),則無(wú)法享受失業(yè)保險(xiǎn)金待遇。其三,等候期規(guī)定。多數(shù)州規(guī)定失業(yè)者失業(yè)一星期后方可領(lǐng)取保險(xiǎn)金,以便工作人員核實(shí)從而限制短期索賠,減少管理成本。若在指定時(shí)間內(nèi)找到工作,則退還其等候期內(nèi)的保險(xiǎn)金。其四,法律規(guī)定,失業(yè)者領(lǐng)取保險(xiǎn)金的前提是有一定工作能力且有參加工作的意愿。失業(yè)者需到就業(yè)機(jī)構(gòu)填寫索賠申請(qǐng)表并進(jìn)行就業(yè)登記,證明其在心理和身體方面具有工作能力,且在領(lǐng)取期間積極尋求再就業(yè)。具體舉措即要求失業(yè)者定期告知保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)求職情況,若懈怠求職或拒絕再就業(yè),則會(huì)被取消相關(guān)待遇。

1.5 失業(yè)保險(xiǎn)金待遇

中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)而高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn),失業(yè)金水平一般為最低工資的60%至80%,且失業(yè)金替代率一直呈下降趨勢(shì),大約在17%。而美國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金的給付依據(jù)各州的實(shí)際情況而定,一般替代率在47%左右。相關(guān)待遇包括失業(yè)保險(xiǎn)金,領(lǐng)取失業(yè)金期間的醫(yī)療補(bǔ)助金以及職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹補(bǔ)貼。

而在領(lǐng)取時(shí)間方面,中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)給付期限則與繳費(fèi)時(shí)間相掛鉤。繳費(fèi)時(shí)間滿1年不足5年,最長(zhǎng)可領(lǐng)12個(gè)月保險(xiǎn)金。繳費(fèi)時(shí)間滿5年不足10年,最長(zhǎng)可領(lǐng)取18個(gè)月保險(xiǎn)金。而累計(jì)繳費(fèi)10年以上,最長(zhǎng)可領(lǐng)取24個(gè)月保險(xiǎn)金。

相比之下,美國(guó)的領(lǐng)取期限則短得多,為26周。而在給付待遇方面,項(xiàng)目很多。除卻失業(yè)保險(xiǎn)金(計(jì)發(fā)基數(shù)是基期中一個(gè)最高季度工資或兩個(gè)較高季度的平均工資),還有其他一些項(xiàng)目,如自我就業(yè)援助計(jì)劃、間接調(diào)整援助方案等。

2 中美失業(yè)保險(xiǎn)特點(diǎn)對(duì)比分析

2.1 覆蓋范圍與申請(qǐng)條件

美國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍相當(dāng)廣泛,幾乎涵蓋了所有在職員工,包括企業(yè)雇員、非盈利機(jī)構(gòu)職員、家庭傭人和雇傭工人均有資格參加失業(yè)保險(xiǎn)。充分涵蓋了失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)該納入的目標(biāo)群體,并在正規(guī)企業(yè)與非正規(guī)企業(yè)間分散風(fēng)險(xiǎn),擁有穩(wěn)定工作不易失業(yè)者幫助就業(yè)不穩(wěn)定易失業(yè)者,從而合理配置資源。但在申請(qǐng)條件方面,美國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的要求則相當(dāng)嚴(yán)格。在除外責(zé)任、工作時(shí)間和收入水平要求以及匯報(bào)義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)下,僅有約36%的失業(yè)人員能夠領(lǐng)到保險(xiǎn)金,占比較小。

而相比之下,中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)范圍窄,但申請(qǐng)條件較為寬松。僅失業(yè)登記這一項(xiàng)條件而言,近五年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4%左右。參保對(duì)象為企事業(yè)單位職工,但目前與用人單位擁有勞動(dòng)關(guān)系的從業(yè)人員均有資格參加失業(yè)保險(xiǎn),但由于用人單位缺乏為一些從業(yè)人員如農(nóng)民工群體繳費(fèi)的積極性,且其高流動(dòng)性,很多農(nóng)民工未能享受失業(yè)金待遇,首先目標(biāo)群體未把握好。企事業(yè)單位職工工作穩(wěn)定,不易失業(yè),導(dǎo)致中國(guó)目前大量失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余,未能發(fā)揮其應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職員、個(gè)體商戶和農(nóng)民工由于工資水平較低、工作不穩(wěn)定且往往在非正規(guī)單位就業(yè),失業(yè)幾率較高,需要失業(yè)保險(xiǎn)的保障,從而發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)金的保障作用。

由此來(lái)看,兩國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)涵蓋范圍均是有限的。但相較之下,美國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度更能體現(xiàn)制度公平,且能瞄準(zhǔn)失業(yè)保險(xiǎn)目標(biāo)群體。

2.2 基金來(lái)源與支出

美國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金來(lái)源廣,失業(yè)保險(xiǎn)由雇主繳納,補(bǔ)充失業(yè)保險(xiǎn)由聯(lián)邦和州政府各自分擔(dān)一半。而應(yīng)急失業(yè)保險(xiǎn)基金則有聯(lián)邦政府承擔(dān),可以說(shuō)來(lái)源廣泛且充足。但由于支付項(xiàng)目多且覆蓋范圍廣,支出過(guò)多,基金壓力較大。美國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)金的支出是與失業(yè)率相掛鉤的,可以說(shuō)失業(yè)率越高,失業(yè)保險(xiǎn)金的支出越多,由此而引起失業(yè)保險(xiǎn)金的支出告急問(wèn)題。

美國(guó)現(xiàn)狀與中國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)基金“滯脹”的現(xiàn)狀大相徑庭。中國(guó)方面,可以看到,各級(jí)財(cái)政對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼較少,繳納責(zé)任主要是雇主以及雇員承擔(dān)。且基金有大量的結(jié)余,未能發(fā)揮很好的保障作用。

2.3 給付期限與輔助保障

美國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)給付期限較短,最長(zhǎng)為26周。但其有輔助性的應(yīng)急失業(yè)保險(xiǎn)和補(bǔ)充失業(yè)保險(xiǎn),這兩項(xiàng)與經(jīng)濟(jì)危機(jī)和失業(yè)率掛鉤的失業(yè)保險(xiǎn)能在周期性失業(yè)發(fā)生時(shí)給予必要的應(yīng)急保障。并相應(yīng)延遲給付期限,具有很大的靈活性,且能激勵(lì)失業(yè)人員盡快再就業(yè)。

而中國(guó)的給付期限相較而言則過(guò)長(zhǎng),最長(zhǎng)可達(dá)一年。且給付期限與繳費(fèi)年限掛鉤,因此有很大的穩(wěn)定性,但激勵(lì)性不夠,會(huì)打消失業(yè)人員求職的積極性并且加強(qiáng)其騙取低保、不勞而獲的動(dòng)機(jī)。從而不能產(chǎn)生激勵(lì)就業(yè)的效果。且單一的失業(yè)保險(xiǎn)制度,沒有相應(yīng)的輔助性保險(xiǎn)制度的支撐,其保障功能有限。

2.4 失業(yè)金替代率與就業(yè)激勵(lì)

美國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)金替代率在發(fā)達(dá)國(guó)家中可以說(shuō)并不高,通常約為在職職工平均工資的47%,此舉也是為防止過(guò)高失業(yè)保險(xiǎn)工資替代率所引起的就業(yè)“負(fù)激勵(lì)”現(xiàn)象。而就業(yè)激勵(lì)方面,例如在預(yù)防失業(yè)上,美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)稅率就起到了一定的保障作用,且有專門的一站式就業(yè)服務(wù)中心提供就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)安置等項(xiàng)目,且必須登記其就業(yè)搜尋經(jīng)歷,并以此來(lái)領(lǐng)取失業(yè)金。

中國(guó)的失業(yè)金標(biāo)準(zhǔn),通常定位當(dāng)?shù)刈畹凸べY的60%至80%,與美國(guó)的替代率水平相比,可以說(shuō)失業(yè)金的工資替代率是相當(dāng)不夠的。且最近十年以來(lái),中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金的工資替代率呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金替代率低,且就業(yè)激勵(lì)方面也有欠缺。近五年城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)人數(shù)并無(wú)顯著上升,見圖1。

圖1 近五年城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)人數(shù)

3 美國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)中國(guó)的啟示

3.1 預(yù)防失業(yè)方面

根據(jù)雇主的解雇率而定的稅率具有相當(dāng)大的靈活性,且能在一定程度上抑制雇主解雇雇員的行為,而且美國(guó)輔助性的補(bǔ)充失業(yè)保險(xiǎn)和應(yīng)急失業(yè)保險(xiǎn)的給付是與勞動(dòng)力市場(chǎng)的失業(yè)率相掛鉤的,因此能在外部環(huán)境發(fā)生變化時(shí)加強(qiáng)對(duì)失業(yè)人員的保障,具有較強(qiáng)的適應(yīng)性。

中國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)單位和個(gè)人繳納比例固定,靈活性有待提升,建議采取與解雇率相結(jié)合的繳納比例,取消原先的固定稅率,根據(jù)核實(shí)的企業(yè)登記的解雇人數(shù)來(lái)確定其繳納比例,在一定范圍內(nèi),解雇人員越多,則比例越高,并設(shè)置單位繳納比例的上限,且要對(duì)解雇超過(guò)一定比例的單位進(jìn)行罰金等類的相應(yīng)懲罰措施,相當(dāng)于獎(jiǎng)勵(lì)內(nèi)部消化富余人員的企業(yè)而懲罰解雇過(guò)多員工的企業(yè)。

3.2 給付期限方面

而在給付時(shí)間上,也可設(shè)置一般和應(yīng)急兩項(xiàng)。將一般失業(yè)保險(xiǎn)的給付期限減少約4個(gè)月(17?7/30),根據(jù)市場(chǎng)的失業(yè)率,失業(yè)率高過(guò)一定水平,將給付期限延長(zhǎng),最長(zhǎng)延遲4個(gè)月,充分體現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)的適應(yīng)性。

3.3 給付待遇方面

可適當(dāng)提高保險(xiǎn)金的工資替代率并采用失業(yè)保險(xiǎn)遞減支付模式。

其一,失業(yè)保險(xiǎn)金首先應(yīng)滿足失業(yè)者在失業(yè)期間的基本生活需要,因此建議逐步提高中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的工資替代率,可采取漸進(jìn)式,分階段達(dá)成目標(biāo)。建議替代率不以最低工資為參照,而以在職職工平均工資為參照,從現(xiàn)階段分5年逐步達(dá)成失業(yè)保險(xiǎn)金替代率為45%的最終水平。同時(shí),失業(yè)保險(xiǎn)金替代率過(guò)高也會(huì)引起失業(yè)陷阱,所以,筆者認(rèn)為與美國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金替代率相近的水平最為適宜。

其二,可嘗試采用失業(yè)保險(xiǎn)遞減支付模式,分別在第8個(gè)月、第16個(gè)月時(shí)進(jìn)行一次失業(yè)保險(xiǎn)金的削減,第八個(gè)月削減30%的失業(yè)金,第16個(gè)月再次削減前8個(gè)月水平的30%。

以此充分激勵(lì)失業(yè)人員再就業(yè),擺脫失業(yè)陷阱,提高失業(yè)再就業(yè)率。

3.4 促進(jìn)就業(yè)方面

根據(jù)2014年統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示,2014年末我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余4451億元,完全可以在保障失業(yè)人員基本生活的同時(shí),增加失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)方面的支出。而美國(guó)有關(guān)再就業(yè)的培訓(xùn)以及崗位和人員的匹配方面,細(xì)化了相關(guān)制度。參考美國(guó)《勞動(dòng)力投資法案》,就業(yè)導(dǎo)向型的失業(yè)保險(xiǎn)是必要的。失業(yè)救濟(jì)、就業(yè)服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)三位一體,逐層推進(jìn),且輔以相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。

其一,在就業(yè)服務(wù)方面值得一提的是其自動(dòng)匹配雇主與求職者信息系統(tǒng),從而充當(dāng)失業(yè)者與雇主間面洽的橋梁,便于依據(jù)能力匹配原則,迅速地滿足雙方的需要。

其二,在就業(yè)培訓(xùn)方面值得借鑒的是培訓(xùn)機(jī)構(gòu)擁有嚴(yán)格的績(jī)效考核指標(biāo)體系,從而其對(duì)于培訓(xùn)效果的量化就有了相關(guān)的參考依據(jù),且此舉能激勵(lì)培訓(xùn)人員的工作積極性,切實(shí)將失業(yè)人員培訓(xùn)落到實(shí)處,而中國(guó)在此方面的具體措施仍有待落實(shí)。

其三,在失業(yè)人員再就業(yè)監(jiān)督方面,中國(guó)這方面的制約措施過(guò)于寬松,由此出現(xiàn)很多隱性就業(yè)的情況。美國(guó)在失業(yè)人員再就業(yè)意愿的監(jiān)督方面,失業(yè)人員必須定期登記求職情況以便于追蹤了解其是否有懈怠就業(yè)的意愿,中國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)的給付本就只與給付期限相關(guān),因而失業(yè)人員有懈怠求職的動(dòng)機(jī),因此,不僅應(yīng)該規(guī)范領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間的求職登記情況,還需將失業(yè)保險(xiǎn)金的給付與失業(yè)率或者再就業(yè)狀況相聯(lián)系。即可采取失業(yè)保險(xiǎn)遞減支付模式或者對(duì)盡快再就業(yè)的失業(yè)人員給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì),即如果失業(yè)者在領(lǐng)取失業(yè)金期限內(nèi)再就業(yè),該獎(jiǎng)勵(lì)少于失業(yè)金,并對(duì)隱性失業(yè)群體給予相應(yīng)懲罰。

4 創(chuàng)新性措施

培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、失業(yè)人員的考核指標(biāo):

目前部分省份也開始擴(kuò)大在促進(jìn)就業(yè)方面的支出,如職業(yè)培訓(xùn)以及介紹補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、小額擔(dān)保貸款貼息以及公共服務(wù)基層平臺(tái)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等。筆者建議,在培訓(xùn)的成效方面更應(yīng)量化,如對(duì)再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)立一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目?jī)效評(píng)估系統(tǒng)。采用要素計(jì)點(diǎn)法,對(duì)相關(guān)培訓(xùn)人員以及失業(yè)登記處人員進(jìn)行績(jī)效考核。如表1,以培訓(xùn)人員為例進(jìn)行績(jī)效考核,并根據(jù)各要素點(diǎn)數(shù)加權(quán)并算出總得分,以此作為年終獎(jiǎng)金的依據(jù),以此規(guī)范培訓(xùn)制度,并激勵(lì)培訓(xùn)人員加強(qiáng)對(duì)失業(yè)人員的培訓(xùn)力度,從而有助于其再就業(yè)。

表1 培訓(xùn)人員績(jī)效評(píng)估體系

而對(duì)于失業(yè)人員,同樣需要對(duì)其失業(yè)期間的再就業(yè)意愿以及培訓(xùn)過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和考核,加強(qiáng)其再就業(yè)的能力,激勵(lì)其積極求職并切實(shí)減少失業(yè)率。對(duì)于考核體系中得分高于一定水平的失業(yè)員工給予適度獎(jiǎng)勵(lì),并頒發(fā)優(yōu)秀證書,可作為再就業(yè)時(shí)面試企業(yè)的參考。而未合格的員工可以選擇重新受訓(xùn)或重新考試,不斷加強(qiáng)自身能力的提高,兩次未合格者就不再進(jìn)行培訓(xùn)。如表2所示,為失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)金考核。

表2 失業(yè)人員考核指標(biāo)

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