李全林 青海省大通縣財政局

新常態(tài)下PPP模式與地方政府性債務風險防范探討

李全林 青海省大通縣財政局

當前推廣PPP（政府與社會資本合作）具有現(xiàn)實需求。同時契合財政體制改革目標，也有利于促進市場化改革，提高國家治理水平。當前，PPP不應囿于降低政府債務，也不能異化為投資拉動、解決融資的工具。PPP是財政投入的補充而非替代，應充分考慮其適應性、物有所值、財政可承受力，以及財政支出責任與中期財政規(guī)劃的有效銜接，規(guī)避和防范政府債務風險。應重點在體制層面重塑中央地方財政關系、政府與市場關系，在制度上構建“地方政府債券、PPP模式、投融資平臺轉型融資”的立體、規(guī)范融資體系。在PPP項目落地上，應通過合理的制度安排、交易結構設計，著力構建風險合理分擔、激勵相容機制。

PPP 財政風險 財政預算

一、PPP項目中財政支出責任與中期財政規(guī)劃的銜接

PPP項目投資周期長、投資額大，與中期財政規(guī)劃聯(lián)系密切。因此，把PPP項目納入中期財政規(guī)劃對規(guī)避政府財政風險、管控好PPP項目自身風險均有重要現(xiàn)實意義。”

認清三個基本概念

專家認為，目前，在推動PPP事業(yè)發(fā)展過程中，還應對一些基本概念的認識進行梳理。

第一，應了解PPP項目的屬性是什么。目前，PPP項目僅被定義為公共產品，這是不準確的。白景明表示，因政府對純公共產品和準公共產品這兩類公共產品所承擔責任的區(qū)別很大，我們應更進一步地細化明確其到底屬于哪類公共產品。其中，純公共產品政府要全資保障，準公共產品可收費，政府承擔部分資金保障責任。PPP項目可收費，應屬于準公共產品。明確這點，對整體收支預算管理來說非常有利。

第二，要清楚PPP模式不是目前應對經(jīng)濟下行壓力的手段。PPP模式在中國并不是一個新鮮事物，在上世紀90年代經(jīng)濟高速發(fā)展時期，我國就開始嘗試開展政府和社會資本合作。白景明表示，PPP是政府公共投資管理的一種模式，只要有利于公共投資效益的提高就可使用，與經(jīng)濟增速的高低并沒有本質聯(lián)系，只有認清這點才能真正用好PPP模式。

第三，PPP模式不是簡單地吸引社會資本。白景明表示，社會資本需要盈利并受法律保護。PPP模式的準公共產品特征也使其存在很多盈利點，正是基于這點，政府才能和社會資本合作搞公共投資。認清這點，有利于PPP項目管理的規(guī)范化和法制化。

從三個角度做好銜接工作

中期財政規(guī)劃與PPP項目銜接的核心問題在于對財政收入進行預測。中期財政規(guī)劃尋求財政周期性的總量和結構平衡。

一方面，政府對于PPP項目有支出責任，因此，各地在開展PPP項目時，先要對財政收入進行預測，在預期財力的保障下開展合作。近年來，財政部出臺了多項PPP領域的管理制度，包括近期出臺的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，其核心就是要突出量力而行的理念，絕對不能盲目擴大PPP項目投資并放大財政風險。

對地方財政來講，對中期財政收入可關注如下幾點：

一是PPP項目大都是跨年度項目，因而就需要具體測算各年支出需求額，由此測定財政承受力。白景明認為，這涉及對地方可用財力增長潛勢的把握。

二是測算財政收入要細化到各稅種、共享稅、固定稅種的收入走勢。

三是財政收入測算要綜合考慮經(jīng)濟新常態(tài)的中、長、短期影響，要分析對本地影響究竟如何。

另一方面，要細化支出預測，按照現(xiàn)行制度框架，政府的PPP項目支出責任不能超過10%。因此，核心問題之一是推動PPP時要進行中期財政支出預測，預測的時候要綜合考慮各個方面的支出需求，在這個條件下測定各地到底可以搞多少PPP項目。

二、PPP與地方政府性債務風險

（一）目前PPP項目蘊藏的財政風險

目前，普遍認為PPP是解決地方債務的“利器”，不僅能降低債務，將風險都轉移給私人部門，還能提高效率。實際上，PPP模式并不一定適用于所有公共產品或服務，也并不必然提升效率、降低債務。從總量上看，不可夸大PPP總量比例。從業(yè)界范圍看，PPP模式推行20多年了，但在公共支出中的比重并不高。即使是在積極開展PPP的西方發(fā)達國家，投資額總體上也不超過公共投資的15%，有些國家甚至專門通過法規(guī)限制PPP的投資范圍和總量比例。PPP模式可有效平滑財政支出壓力，但仍是公共支出的重要補充而非替代。

其次，PPP項目投資回報相對公共主體融資成本而言較高，PPP適用不當反而增加政府未來財政負擔，我國目前大都需要給社會資本7%或8%左右的收益率，但目前貸款利率不超過5%、地方債的利率不超過4%。相比而言，政府的融資成本并不高，但受制于現(xiàn)階段的制度安排。將過去大量以BT形式運作的項目包裝成為PPP，可實現(xiàn)“政府債務”變成跨年度“支出責任”這—躍。政府采用PPP后，可將資產負債表的債務“出表”，但不可否認的是，這只是拉長了義務期限，一定程度上解決期限錯配問題，但最終的成本未必會降低。如果不能將效率提升、全生命周期成本降低，可能強行椎進PPP還不如政府直接融資建設。

再次，考慮合同風險與收益安排，政府未來支出責任總量與傳統(tǒng)政府投資或采購相比并不一定降低。PPP項目除了合同約定的政府責任、義務外，還存在各種推定的、道義上的或有、隱性責任。一旦風險發(fā)生或顯性化，就直接轉化為政府支出責任、直接債務。很多情況下，政府各種非理性擔?；虺兄Z、過高補貼或定價，必然引發(fā)中長期沉重的財政負擔或風險。即便在PPP模式比較成熟的英國等西方國家，也有相當一部分批評聲認為，PPP模式實質上從民營企業(yè)獲取了一大筆“零首付長期貸款”，最終會導致政府花費太高，民營企業(yè)牟取暴利。

最后，PPP模式使用不當、過濫，與降低債務、提高效率的初衷相悖，可能會隱匿風險，誘發(fā)債務風險或危機。政府各種非理性擔保、承諾、補貼等游離于當前的資產負債表外，—旦后期發(fā)生財政集中支付或出現(xiàn)合同重大風險，必然影響后期財政可持續(xù)性。地方政府重簽約、輕履行，重建設、輕運營，最終會導致財政風險擴散、擴大。不規(guī)范、風險大的項目的泛濫，必然會導致道德風險蔓延，演化為地方政府寅吃卯糧的融資工具，加劇、擴散經(jīng)濟風險。

（二）地方債務管理及融資

當前重點是體制層面重塑地方財政關系、政府與市場關系，合理劃分事權和支出責任，完善政績考核、績效管理和問責制度，提升政府現(xiàn)代化治理能力。2014年IMF、世界銀行《公共債務管理指南》指出，公共債務管理的主要目標是，在中長期時間內，以盡可能低的成本及可承受的風險水平滿足政府融資需求和支付義務。債務管理應當立足于良好的宏觀經(jīng)濟政策和財政金融政策，以確保公共債務水平和經(jīng)濟增長的可持續(xù)性。

在制度上構建“適度擴大發(fā)行地方政府債券、積極推廣PPP模式、大力推動投融資平臺轉型”的立體化融資體系。當前，地方債券發(fā)行需逐步完善、穩(wěn)步推進、漸次擴大，加強行政約束與市場約束。信用評級、信息披露、治理能力等方面還需逐步完善.大規(guī)模發(fā)行地方債券還有很長一段路要走。發(fā)行的地方債券優(yōu)先用于置換、優(yōu)化存量債務，保障公益性資本支出或重大民生投入。在存量債務方面，通過長久期債務替換短期債務、盤活存量資產等債務重組手段來應對流動性風險，平滑債務、緩釋風險，為治本換取時間和空間。同時，加大本級融資平臺、國有企業(yè)改制重組力度，走規(guī)范化、市場化的轉型之路，緊密對接資本市場。此外，中央應加大對欠發(fā)達省份及區(qū)域的財政支持、政策性金融支持力度。建立省、市轄區(qū)財政平衡責任，并統(tǒng)籌安排稅收返還及轉移支付、政府基金收入（主要是土地出讓收入）、公共資產（非經(jīng)營資產、國有企業(yè)、國有資源等）的處置、地方債分配等財力資源。

當前應著重提高地方公共債務管理水平及財政績效，堅持依法、規(guī)范、問責等原則。將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及相關專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、基礎設施改善計劃，與當前的中期財政規(guī)劃、PPP模式等有效統(tǒng)一、銜接起來。長期來看，只有行政體制、財政體制、金融等多方面改革配套組合發(fā)力，方能建立起地方政府融資的可持續(xù)、有約束的市場化機制。

三、結論與建議

（一）PPP具有積極意義，但應審慎推進，關注政府債務風險

推廣PPP模式具有積極意義，但PPP不僅是微觀層面的操作方式升級，更是宏觀層面的體制機制變革。PPP是一個緩釋風險、平滑債務的有效工具，應旨在項目效率提升、社會福利增進。

當前，應避免以往地方財政行為扭曲、負債管理異化的再現(xiàn)，恰當?shù)闹卫砗图顧C制安排是關鍵。對地方政府而言，首先是必須確保PPP被用于提高公共服務的效率與質量，而不應囿于降低政府債務或“債務出表”，或異化為投資拉動、解決融資的工具。不可否認，確實存在體制、制度供給等因素制約，造成地方政府的一些客觀困難和壓力。

在制度上構建“地方政府債券、PPP模式、投融資平臺轉型融資”的立體、規(guī)范融資體系。PPP是財政投入的補充而非替代，應用陽光化、低成本、長周期債務，替換隱性化、高成本、短周期債務。

地方政府推進PPP過程中不應急功近利，應充分考慮其適應性、物有所值、財政可承受力，合理適度、積極穩(wěn)妥推進PPP。否則，很容易導致“財政幻覺”或機會主義，加劇債務風險隱匿、低估、錯配。應強化權責發(fā)生制的資產負債管理，分類建立跨年度平衡機制，嚴肅財政紀律。

（二）相關PPP完善的建議

第一，規(guī)范政府、財政行為，確保政府承諾、財政支出責任等方面的規(guī)范性、公信力。政府承諾要量力，要嚴禁違規(guī)擔保、過度承擔風險行為，注重或有債務監(jiān)控或防范，建立嚴格的防火墻制度、必要的積極介入機制。嚴格實施物有所值評價和財政承受能力論證，在當年一般公共預算支出的10%范圍內合理安排PPP項目序列。政府的股權、補貼、配套等支出責任納入預算管理、財政中期規(guī)劃和政府財務報告，以績效作為對價支付依據(jù)，并嚴格履約支付。

第二，加強PPP項目前期設計、策劃、識別等基礎性工作，建立PPP項目庫的動態(tài)監(jiān)控體系。加大前期工作力度，可行性研究報告等前期成果應有一定深度，明確項目標準、產出、需求等關鍵經(jīng)濟技術指標。

第三，需要進一步提升政府在PPP領域相關的專業(yè)化管理和服務能力。PPP項目很多涉及到復雜的專業(yè)技術和運營團隊，要求政府在相應的專業(yè)化管理和服務能力上需進一步提升。同時對政府工作人員也提出了更高的知識和能力要求，即要加強政策方面的學習研究，又要強化在實操能力和運行經(jīng)驗方面的培養(yǎng)。

第四，試點先行、激活市場，樹立標桿性項目，形成引領和示范效應。優(yōu)先選擇盈利預期較強、前期工作較成熟的項目先行先試。同時，創(chuàng)新模式引入實力企業(yè)，規(guī)范運作.樹立本地市場信心。引入市場競爭和激勵約束機制，注重項目的前期論證和全生命周期管理。

第五，加強政府內部（財政、發(fā)改、行業(yè)主管部門等）協(xié)作。提高整體策劃、談判能力，提升規(guī)制水平。加強信息披露和社會監(jiān)督，建立激勵性規(guī)制體系，保持充分的獨立性，專業(yè)性，加強重大事項的協(xié)調。

第六，加大政策優(yōu)惠和金融支持力度，在資金渠道、增信措施、政策優(yōu)惠、金融創(chuàng)新上給予大力支持。政府也可以設立引導或支持基金來直接或間接投資PPP項目。創(chuàng)新各種債權、股權、擔?；蛟鲂殴ぞ?，推進社會資本以及銀行、信托、資管等機構的積極投入。

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李全林（1967.6-），男，青海人，大專學歷，高級經(jīng)濟師，青海省大通縣財政局，研究方向，財政經(jīng)濟。