徐愛(ài)華 云南省交通運(yùn)輸廳信息中心

常征 云南省公路局

云南省交通安全統(tǒng)籌的法律地位探討

徐愛(ài)華 云南省交通運(yùn)輸廳信息中心

常征 云南省公路局

替代商業(yè)保險(xiǎn)又有安全防范職能的交通安全統(tǒng)籌，是云南交通運(yùn)輸行業(yè)在全國(guó)首創(chuàng)的一種安全管理模式和發(fā)生交通事故后的行業(yè)互助措施。本文從交通安全統(tǒng)籌存在的必要性、安全統(tǒng)籌法律地位的缺失和加快交通安全統(tǒng)籌立法三個(gè)方面進(jìn)行探討。

交通安全統(tǒng)籌 法律地位 立法

由于山高路險(xiǎn)，云南省公路運(yùn)輸存在事故多、傷亡大的特點(diǎn)。多年來(lái)，在全省各類(lèi)安全事故傷亡中，交通安全事故傷亡約占80%。頻繁的交通安全事故，加上商業(yè)保險(xiǎn)功能的缺失，尋求一種有別于普通商業(yè)保險(xiǎn)，寓安全管理和自我保險(xiǎn)為一體的安全管理新體制，建立一個(gè)既有安全管理、安全教育、車(chē)輛維修與檢驗(yàn)等職能，又能在事故發(fā)生后及時(shí)搶救傷員、查堪現(xiàn)場(chǎng)、救助車(chē)輛、定損理賠、處理善后事宜一條龍服務(wù)的安全保障機(jī)構(gòu)，解決突出的事故賠付問(wèn)題，十分迫切。

一、交通安全統(tǒng)籌存在的必要性

（一）統(tǒng)籌中心的性質(zhì)

安全統(tǒng)籌工作是各客運(yùn)運(yùn)輸企業(yè)為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)展的一種安全管理模式，是機(jī)動(dòng)車(chē)交通強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)之外，企業(yè)以低于保險(xiǎn)公司費(fèi)率的方式進(jìn)行安全互助。

安全統(tǒng)籌是交通系統(tǒng)內(nèi)開(kāi)展的一種非經(jīng)營(yíng)性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是交通安全管理的一項(xiàng)行政措施，屬政府行為，其目的是積累事故理賠專(zhuān)用基金，實(shí)行統(tǒng)一調(diào)劑和經(jīng)濟(jì)互助，使企業(yè)減少風(fēng)險(xiǎn)，減少因發(fā)生事故帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)賠償壓力，保障事故當(dāng)事人的合法權(quán)益[1]。

交通安全統(tǒng)籌是強(qiáng)化交通安全管理的一種經(jīng)濟(jì)手段，其產(chǎn)生和存在的必要性就在于它所具有的功能和作用。交通安全統(tǒng)籌在企業(yè)發(fā)展過(guò)程中扮演的“保護(hù)神”角色日益明顯，不僅保障了企業(yè)的安全生產(chǎn)，增強(qiáng)了企業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，降低了企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，還維護(hù)了交通事故受害人的合法權(quán)益，進(jìn)而奠定了交通事業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展的良好基礎(chǔ)，維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定。交通安全統(tǒng)籌走出了一條交通安全管理和交通事故善后處理的新路子，是探索新型交通安全管理模式的成功實(shí)踐，為交通運(yùn)輸事業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。安全統(tǒng)籌是企業(yè)自我積累、自我保護(hù)、自我救助、抗拒風(fēng)險(xiǎn)的有效機(jī)制，是保證運(yùn)輸企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的“輸血機(jī)”。

（二）安全統(tǒng)籌的優(yōu)勢(shì)

交通安全統(tǒng)籌非經(jīng)營(yíng)的性質(zhì)，決定了它存在明顯的優(yōu)勢(shì)。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是性質(zhì)上，交通安全統(tǒng)籌是一種非經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，不以營(yíng)利為目的，是一項(xiàng)帶有行政色彩的行業(yè)內(nèi)互助性措施，屬于一種安全保障機(jī)制。

二是在目的上，交通安全統(tǒng)籌著眼于為政府排憂(yōu)解難、為企業(yè)保駕護(hù)航、保障事故當(dāng)事人的合法權(quán)益。統(tǒng)籌費(fèi)屬交通事故處理專(zhuān)用基金，納入省財(cái)政預(yù)算外專(zhuān)戶(hù)管理，實(shí)行收支兩條線(xiàn)，取之于民，用之于民。

三是具有經(jīng)驗(yàn)和人才優(yōu)勢(shì)，能夠提供一條龍式全過(guò)程服務(wù)。統(tǒng)籌工作人員絕大部分從事交通安全管理，具有豐富的安全管理和事故管理經(jīng)驗(yàn)，能確保全程服務(wù)質(zhì)量。

四是安全統(tǒng)籌與安全管理有機(jī)結(jié)合，能有效促進(jìn)企業(yè)的安全生產(chǎn)。各統(tǒng)籌分理處實(shí)行“兩塊牌子，一套班子”，既是統(tǒng)籌工作機(jī)構(gòu)又是企業(yè)的安全管理部門(mén)，在實(shí)際工作中“以統(tǒng)籌促安全，以安全保統(tǒng)籌”，既能有效促進(jìn)企業(yè)的安全生產(chǎn)，又能確保安全統(tǒng)籌的健康發(fā)展。

五是賠付范圍廣，能最大限度的保證事故受害人的合法權(quán)益和事故的妥善處理。安全統(tǒng)籌不僅負(fù)責(zé)正常的賠付，還承擔(dān)了特重大事故的超限額賠付。既能最大限度地保證事故受害人的合法權(quán)益，又能妥善處理事故。

六是機(jī)制活，能在事故第一時(shí)間進(jìn)行處理。安全統(tǒng)籌實(shí)行事前經(jīng)濟(jì)介入制度，一旦參統(tǒng)車(chē)輛出險(xiǎn)，統(tǒng)籌部門(mén)便立即給予業(yè)主一定的現(xiàn)金借款，并迅速進(jìn)行事故處理，及時(shí)理賠。

七是具有行政約束力，能夠確保所有交通事故的經(jīng)濟(jì)賠償都落到實(shí)處。云南省交通運(yùn)輸廳、云南省財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)的《云南省交通安全統(tǒng)籌管理暫行辦法》規(guī)定，云南省交通運(yùn)輸廳所屬各企事業(yè)單位的一切機(jī)動(dòng)車(chē)輛、工程機(jī)械都必須參加安全統(tǒng)籌。這種行業(yè)內(nèi)的強(qiáng)制風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施有利于保障所有旅客的合法權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)定[2]。

二、交通安全統(tǒng)籌法律地位的缺失

（一）安全統(tǒng)籌缺失相關(guān)法規(guī)、規(guī)章的保障

1992年，省體改委和省交通廳分別以“云體改〔1992〕38號(hào)”、“云交安〔1992〕691號(hào)”報(bào)送省政府，申請(qǐng)成立交通安全統(tǒng)籌中心。1993年3月12日，云南省人民政府關(guān)于成立云南省交通安全統(tǒng)籌中心的批復(fù)（云政復(fù)〔1993〕61號(hào)）下發(fā)。此前，《云南省交通安全統(tǒng)籌中心章程》和《云南省交通安全統(tǒng)籌中心暫行統(tǒng)籌管理辦法》已經(jīng)制定。1995年，云南省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)下發(fā)了“云省機(jī)編〔1995〕105號(hào)”，核定統(tǒng)籌中心10名事業(yè)編制。在1997年，省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)下發(fā)了“云編辦〔1997〕124號(hào)”，同意云南省交通安全統(tǒng)籌中心享受相當(dāng)于處級(jí)待遇。

云南省交通安全統(tǒng)籌工作是經(jīng)省政府批準(zhǔn)的一項(xiàng)強(qiáng)化交通安全生產(chǎn)管理的重要舉措，也是云南省改革發(fā)展中的創(chuàng)舉。成立近20年來(lái)，交通安全統(tǒng)籌真正做到了為企業(yè)保駕護(hù)航，為車(chē)主及駕駛員承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，為事故受害者維護(hù)合法權(quán)益，為地方政府排憂(yōu)解難，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定做出了積極的貢獻(xiàn)。

而國(guó)家，以及云南省沒(méi)有更多明確的法規(guī)和規(guī)章來(lái)規(guī)范云南交通運(yùn)輸行業(yè)推行的交通安全統(tǒng)籌制度。特別是1995年頒布實(shí)施了《保險(xiǎn)法》之后，我國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)蓬勃發(fā)展，機(jī)動(dòng)車(chē)輛保險(xiǎn)業(yè)務(wù)也日益普遍，交通安全統(tǒng)籌與商業(yè)保險(xiǎn)的部分業(yè)務(wù)和功能出現(xiàn)了交叉。交通安全統(tǒng)籌的歸屬問(wèn)題受到了質(zhì)疑。

2004年5月《道路交通安全法》頒布實(shí)施，明確表示在境內(nèi)道路上行使的機(jī)動(dòng)車(chē)應(yīng)當(dāng)參加第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)。如此以來(lái)，參加統(tǒng)籌的車(chē)輛還要購(gòu)買(mǎi)第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)，增加了社會(huì)成本，交通安全統(tǒng)籌的合法性再次受到關(guān)注。

（二）云南省爭(zhēng)取安全統(tǒng)籌立法的實(shí)踐

交通安全統(tǒng)籌雖然缺失相應(yīng)法規(guī)和規(guī)章的保障，但在行業(yè)內(nèi)實(shí)施的近20年中，不僅受到交通運(yùn)輸企業(yè)的好評(píng)，還受到地方政府、公安交通警察部門(mén)、財(cái)政和法制部門(mén)、參加統(tǒng)籌車(chē)主的好評(píng)。

云南交通安全統(tǒng)籌中心也從未放棄和停止為交通安全統(tǒng)籌正名的努力。一方面通過(guò)多渠道向云南省政府遞交申請(qǐng)，爭(zhēng)取地方法規(guī)、規(guī)章、省政府文件等多種形式明確交通安全統(tǒng)籌的地位和作用。2003年由省政府經(jīng)濟(jì)政策研究室牽頭，2005年由省政府法制綜合辦公室牽頭，相關(guān)部門(mén)參加，就交通安全統(tǒng)籌的立法問(wèn)題開(kāi)展過(guò)專(zhuān)題調(diào)研，并形成專(zhuān)題調(diào)研報(bào)告。

另一方面，統(tǒng)籌中心還根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)形式的發(fā)展變化，及時(shí)修訂、補(bǔ)充和完善交通安全統(tǒng)籌的規(guī)章制度和運(yùn)作模式。1996年11月14日，云南省交通廳、云南省財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)了《云南省交通安全統(tǒng)籌管理暫行辦法》，辦法明確了云南省交通安全統(tǒng)籌中心的組織機(jī)構(gòu)和主要職能，統(tǒng)籌險(xiǎn)種及統(tǒng)籌費(fèi)收繳，統(tǒng)籌費(fèi)的管理、分配及理賠責(zé)任，各種險(xiǎn)種統(tǒng)籌條款更是詳細(xì)解釋了統(tǒng)籌雙方的責(zé)任和義務(wù)。

1996年11月18日，云南省交通廳印發(fā)《云南省交通安全統(tǒng)籌財(cái)務(wù)管理暫行辦法》和《云南省交通安全統(tǒng)籌會(huì)計(jì)制度》，對(duì)統(tǒng)籌費(fèi)和統(tǒng)籌基金的管理做出明確規(guī)定，理順了財(cái)務(wù)關(guān)系，規(guī)范和強(qiáng)化了財(cái)務(wù)管理。

2000年，云南省交通廳以“云交統(tǒng)籌〔2000〕266號(hào)”下發(fā)了《機(jī)動(dòng)車(chē)輛統(tǒng)籌條款》。2003年12月19日，云南省交通廳印發(fā)了《機(jī)動(dòng)車(chē)輛統(tǒng)籌條款》，對(duì)之前《機(jī)動(dòng)車(chē)輛統(tǒng)籌條款》做了修改和補(bǔ)充，提出了統(tǒng)籌營(yíng)運(yùn)車(chē)輛無(wú)賠款優(yōu)惠和統(tǒng)籌營(yíng)運(yùn)車(chē)輛無(wú)賠款獎(jiǎng)勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)了各方加強(qiáng)安全生產(chǎn)和管理，盡力做好統(tǒng)籌工作的積極性和主動(dòng)性，提高了工作效能和管理效率。

為規(guī)范全省交通安全統(tǒng)籌車(chē)輛出現(xiàn)時(shí)的定損、理賠工作，2005年4月7日，云南省交通廳特制訂《機(jī)動(dòng)車(chē)輛工程機(jī)械理賠實(shí)務(wù)規(guī)程》。規(guī)程對(duì)接受報(bào)案的處理、現(xiàn)場(chǎng)查勘、定損核賠各個(gè)環(huán)節(jié)做出了明確的規(guī)定。

三、加快交通安全統(tǒng)籌立法的建議

（一）立法的必要性

交通安全統(tǒng)籌是針對(duì)道路運(yùn)輸高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)特點(diǎn)，為確保交通運(yùn)輸系統(tǒng)各參統(tǒng)單位安全生產(chǎn)而產(chǎn)生的具有行業(yè)互助性質(zhì)的一種保障措施，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿和一定行政手段的雙重作用，把安全管理和安全保障有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成一種兼負(fù)安全管理、安全救助、善后處理、事故賠付等一條龍服務(wù)的安全保障機(jī)制。交通安全統(tǒng)籌工作是我省交通系統(tǒng)在改革進(jìn)程中的獨(dú)創(chuàng)之舉，符合云南實(shí)際，且行之有效，利民、利企業(yè)、利政府、利社會(huì)，深受地方政府、參統(tǒng)企業(yè)、統(tǒng)戶(hù)和相關(guān)單位的歡迎和擁護(hù)。

2010年4月23日，交通運(yùn)輸部、公安部、安監(jiān)總局三部局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)道路客運(yùn)安全工作的通知》，肯定了云南省的交通安全統(tǒng)籌工作，并指出：交通安全統(tǒng)籌工作作為一種創(chuàng)新的行業(yè)互助形式，值得在全國(guó)范圍內(nèi)推廣施行，鼓勵(lì)各地積極探索采用安全統(tǒng)籌行業(yè)互助形式，提高企業(yè)安全工作和抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。

2011年1月21日，國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室發(fā)布了《關(guān)于遼寧阜新市“5.23”特別重大道路交通事故調(diào)查處理結(jié)果的通報(bào)》，《通報(bào)》中指出：各地政府及其有關(guān)部門(mén)要?jiǎng)?chuàng)新安全工作手段和方法，加強(qiáng)對(duì)道路運(yùn)輸企業(yè)安全生產(chǎn)的指導(dǎo)，充分借鑒相關(guān)省份取得的成功經(jīng)驗(yàn)，積極推進(jìn)安全統(tǒng)籌行業(yè)互助，提高道路運(yùn)輸行業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和事故的善后賠付能力。

2011年12月26日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)道路運(yùn)輸行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕63號(hào)）要求：“交通運(yùn)輸部要會(huì)同保監(jiān)會(huì)、安全監(jiān)管總局等部門(mén)抓緊研究建立道路運(yùn)輸企業(yè)交通事故賠償互助保障機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力?！?/p>

2012年1月19日，交通運(yùn)輸部、公安部、安全監(jiān)管總局《關(guān)于印發(fā)道路旅客運(yùn)輸企業(yè)安全管理規(guī)范（試行）的通知》（交運(yùn)發(fā)〔2012〕33號(hào)）“第十二條”明確提出：“鼓勵(lì)道路旅客運(yùn)輸企業(yè)積極探索、完善安全統(tǒng)籌行業(yè)互助形式，提高企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力?！?/p>

由于多年來(lái)，交通安全統(tǒng)籌法律地位不明確，相關(guān)規(guī)章制度已不能適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展形勢(shì)，不斷面臨一些新情況和新問(wèn)題，桎梏著交通安全統(tǒng)籌的持續(xù)健康發(fā)展，將《云南省交通安全統(tǒng)籌管理辦法》納入云南省政府規(guī)章立法范圍，以切實(shí)加強(qiáng)對(duì)全省交通安全統(tǒng)籌工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理，理順相關(guān)關(guān)系，為交通安全統(tǒng)籌工作排除干擾，創(chuàng)造一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的良好環(huán)境。

（二）立法亟需解決的問(wèn)題

交通安全統(tǒng)籌是云南改革取得的一項(xiàng)重要成果，具有首創(chuàng)性和諸多優(yōu)點(diǎn)，若是立法需要明確以下方面：一是云南省交通安全統(tǒng)籌中心目前僅依據(jù)云南省人民政府“云政復(fù)〔1993〕61號(hào)”批復(fù)文件成立并開(kāi)展工作，并沒(méi)有明確的法律依據(jù)，需要通過(guò)立法確定云南省交通安全統(tǒng)籌中心的法律主體地位。二是原管理辦法中只確定了在云南省交通廳所屬的企事業(yè)單位開(kāi)展統(tǒng)籌工作，隨著企事業(yè)單位改制的不斷深入，廳屬的大部分企事業(yè)單位已劃歸地方管理，需要明確交通安全統(tǒng)籌工作的開(kāi)展范圍。三是原管理辦法對(duì)統(tǒng)籌費(fèi)的收繳、分配、管理過(guò)于籠統(tǒng)，不利于操作，需要設(shè)計(jì)科學(xué)的管理制度加以規(guī)范。

（三）需要設(shè)計(jì)和完善的安全統(tǒng)籌法律制度

完善的制度體系是交通安全統(tǒng)籌工作能否順利運(yùn)轉(zhuǎn)和健康發(fā)展的重要保證。制度建設(shè)是一個(gè)制定制度、執(zhí)行制度并在實(shí)踐中檢驗(yàn)和完善制度的動(dòng)態(tài)過(guò)程，制度體系的建立和完善，能夠降低“風(fēng)險(xiǎn)”、保證“合規(guī)”、堅(jiān)持“廉政”、促進(jìn)“發(fā)展”。

目前，統(tǒng)籌工作“三辦法一制度”的有關(guān)規(guī)定尚未得到完全、嚴(yán)格的貫徹落實(shí)，部分分理處管理不嚴(yán)、不按規(guī)范操作的問(wèn)題依然存在，以致超規(guī)列支統(tǒng)籌費(fèi)、事故定損不準(zhǔn)確、超限范圍理賠等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，從而減少了事故準(zhǔn)備金，降低了統(tǒng)籌部門(mén)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。因此，交通安全統(tǒng)籌應(yīng)該在以下幾個(gè)方面加快制度的完善：一是業(yè)務(wù)制度的完善。要在統(tǒng)籌工作“三辦法一制度”基礎(chǔ)上，完善制定《云南省交通安全統(tǒng)籌中心財(cái)務(wù)工作考核辦法（試行）》、《云南省交通安全統(tǒng)籌中心業(yè)務(wù)工作考核辦法（試行）》、《云南省交通安全統(tǒng)籌系統(tǒng)先進(jìn)單位及先進(jìn)個(gè)人評(píng)選辦法》等一系列規(guī)章制度。二是把農(nóng)村客運(yùn)車(chē)輛納入統(tǒng)籌范圍。為深入貫徹落實(shí)各級(jí)政府大力扶持農(nóng)村客運(yùn)的政策，促進(jìn)農(nóng)村客運(yùn)健康發(fā)展，滿(mǎn)足廣大農(nóng)村群眾安全、經(jīng)濟(jì)、便捷的出行需要，爭(zhēng)取將農(nóng)村客運(yùn)車(chē)輛全部納入交通安全統(tǒng)籌的保障范圍，從而降低農(nóng)村客運(yùn)車(chē)輛的安全風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)參加交通安全統(tǒng)籌的農(nóng)村客運(yùn)車(chē)輛給予一定的政策扶持，吸引農(nóng)村客運(yùn)組織參加交通安全統(tǒng)籌，解決農(nóng)村客運(yùn)統(tǒng)籌難的問(wèn)題，以減輕農(nóng)村客運(yùn)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。三是推進(jìn)統(tǒng)籌工作標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化進(jìn)程?；緦?shí)現(xiàn)從投統(tǒng)出單、查勘定損、賠款理算到案件裝訂、歸檔全過(guò)程的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，抓緊出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范、范本。進(jìn)一步完善業(yè)務(wù)考核評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)考核評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)；繼續(xù)組織開(kāi)展交叉考核檢查工作；對(duì)先進(jìn)單位量化考核評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)真修改，使其更切合實(shí)際，更具可操作性。

[1]趙明黎.交通安全統(tǒng)籌在線(xiàn)信息管理系統(tǒng)的分析與設(shè)計(jì)[D].云南大學(xué)，2013.

[2]趙明黎.云南交通安全統(tǒng)籌信息管理系統(tǒng)分析[J].電子制作，2015（3）：148-149.

徐愛(ài)華，云南省交通運(yùn)輸廳信息中心經(jīng)濟(jì)師，主要從事交通經(jīng)濟(jì)研究；常征，云南省公路局黨委副書(shū)記，主要從事基層黨建和交通經(jīng)濟(jì)研究。