□丁渠

新《行政訴訟法》對(duì)依法治水的影響

□丁渠

2015年5月1日正式實(shí)施的新《行政訴訟法》是我國(guó)法治進(jìn)程取得的又一標(biāo)志性成就，對(duì)依法治水工作具有深遠(yuǎn)影響。行政訴訟是對(duì)行政行為進(jìn)行事后法律監(jiān)督的制度，其主要功能是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。新《行政訴訟法》在強(qiáng)化司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督上進(jìn)行了諸多理念創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，從而對(duì)依法治水工作提出了更高更嚴(yán)的要求。只有主動(dòng)適應(yīng)新要求、積極迎接新挑戰(zhàn)，才能不斷提升依法治水的能力與水平。

1.新《行政訴訟法》對(duì)依法治水的挑戰(zhàn)

1.1 行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴

新《行政訴訟法》第三條第三款規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第五條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包括行政機(jī)關(guān)的正職和副職負(fù)責(zé)人。這標(biāo)志著出庭應(yīng)訴已經(jīng)成為對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的法定要求。為了保障這一制度在我省真正落地生根，《河北省行政機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴辦法》（河北省人民政府令〔2014〕第15號(hào)）第十三條又進(jìn)一步明確規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。但下列行政訴訟案件，沒(méi)有特殊情況，被訴行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴：（一）原告人數(shù)在十人以上的；（二）對(duì)確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；（三）對(duì)征收農(nóng)民集體土地的征收補(bǔ)償安置方案或者征收國(guó)有土地上房屋的征收補(bǔ)償方案不服的；（四）因限制公民人身自由提出行政賠償?shù)?；（五）因造成公民死亡或者完全喪失勞?dòng)能力提出行政賠償?shù)模唬┮虻蹁N行政許可證件導(dǎo)致停產(chǎn)停業(yè)，造成重大影響的；（七）上級(jí)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的；（八）人民法院通知行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的?！?/p>

1.2 增加了復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)任

新《行政訴訟法》第二十六條規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告?！币簿褪钦f(shuō)，不管復(fù)議機(jī)關(guān)改變還是維持原行政行為，其都是恒定的被告。原《行政訴訟法》曾規(guī)定“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告”，這導(dǎo)致實(shí)踐中復(fù)議機(jī)關(guān)為避免成為被告作出大量維持決定的現(xiàn)象。為了應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題，新《行政訴訟法》將作出維持決定的復(fù)議機(jī)關(guān)規(guī)定為共同被告。這就要求行政主體在辦理行政復(fù)議案件時(shí)要依法操作，不能官官相護(hù)。

1.3 增加了對(duì)規(guī)范性文件的審查

新《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查?！钡诹臈l進(jìn)而規(guī)定：“法院認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理意見?！彼^規(guī)范性文件是指行政主體為實(shí)施法律和執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)、規(guī)章之外的具有普遍約束力的行為規(guī)則，俗稱“紅頭文件”。合法有效的規(guī)范性文件，不僅可以作為行政行為的依據(jù)，而且也能得到司法的尊重在司法裁判中予以引用?！端O(jiān)察工作章程》（水利部第13號(hào)令）第四條規(guī)定：“水政監(jiān)察以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)。縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章制定、發(fā)布的規(guī)范性文件，也作為水政監(jiān)察的依據(jù)?！钡牵趯?shí)踐中，規(guī)范性文件往往存在制定主體龐雜、制定程序不規(guī)范、與法律法規(guī)沖突抵觸多發(fā)等問(wèn)題。而一旦規(guī)范性文件被法院認(rèn)定為不合法，行政主體依據(jù)其作出的具體行政行為也就失去了依據(jù)。

1.4 提起訴訟期限延長(zhǎng)至6個(gè)月

新《行政訴訟法》第四十六條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向法院提起訴訟，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起6個(gè)月內(nèi)提出。”由此，當(dāng)事人的起訴期限由原《行政訴訟法》規(guī)定的3個(gè)月延長(zhǎng)到6個(gè)月，這對(duì)于行政主體申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行行政決定具有重要影響?！缎姓?qiáng)制法》第五十三條規(guī)定：“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！本唧w來(lái)說(shuō)，這種影響主要表現(xiàn)為，行政主體作出行政處罰、行政收費(fèi)、行政命令等行政決定之后，其申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的等待期限由3個(gè)月延長(zhǎng)到6個(gè)月。起訴期限的延長(zhǎng)，雖然有利于保障當(dāng)事人的訴權(quán)，但客觀上卻制約了行政執(zhí)法的效率。

1.5 明確了電子數(shù)據(jù)的證據(jù)地位

新《行政訴訟法》第三十三條將電子數(shù)據(jù)正式列為證據(jù)。電子數(shù)據(jù)是指建立在計(jì)算機(jī)應(yīng)用、通信技術(shù)和現(xiàn)代管理技術(shù)等電子化技術(shù)手段基礎(chǔ)上，以一定的數(shù)字格式為表達(dá)形式，能夠傳遞和交流信息的文字、圖形符號(hào)、數(shù)字、字母等的客觀資料。電子證據(jù)包括電子郵件、電子數(shù)據(jù)交換、網(wǎng)上聊天記錄、博客、微博、手機(jī)短信、電子簽名、域名等形式。電子數(shù)據(jù)被列為行政訴訟證據(jù)，就意味著它也可以作為行政主體作出行政行為的證據(jù)，標(biāo)志著電子數(shù)據(jù)正式進(jìn)入行政執(zhí)法領(lǐng)域，這對(duì)于行政主體的調(diào)查取證工作提出了新要求。

2.水行政主管部門依法行政應(yīng)注意的問(wèn)題

2.1 實(shí)施行政行為應(yīng)遵守法定程序

水行政主管部門在實(shí)施行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、行政征收等具體行政行為時(shí)，要嚴(yán)格遵循《水法》、《水土保持法》、《防洪法》等水法規(guī)和《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》、《行政許可法》、《政府信息公開條例》等通用法律法規(guī)規(guī)定的具體程序，不得違背和超越。

2.2 加強(qiáng)具體行政行為的合法性審查

行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)等具體行政行為在作出前應(yīng)由水行政主管部門的法制機(jī)構(gòu)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，以保證行政行為的合法有效。

2.3 規(guī)范性文件要進(jìn)行審查備案

在制定規(guī)范性文件時(shí)，要根據(jù)《河北省規(guī)范性文件備案規(guī)定》（河北省人民政府令〔2003〕9號(hào)）規(guī)定，由水行政主管部門的法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審核，并報(bào)有關(guān)的政府法制機(jī)構(gòu)備案。

2.4 謹(jǐn)慎運(yùn)用自由裁量權(quán)

要根據(jù)《河北省水行政處罰裁量權(quán)實(shí)施辦法》和《河北省水行政處罰裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定實(shí)施行政處罰，減少執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)，對(duì)較重的行政處罰要集體研究，保證行政處罰的公平、公正。

2.5 規(guī)范電子數(shù)據(jù)的取證工作

水行政主管部門要有專人定期查閱單位網(wǎng)站、郵箱等電子數(shù)據(jù)，及時(shí)處理有關(guān)事宜。電子數(shù)據(jù)取證應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，除與案件有關(guān)聯(lián)的電子數(shù)據(jù)外，不得隨意復(fù)制、泄露案件當(dāng)事人儲(chǔ)存在計(jì)算機(jī)系統(tǒng)中的私人材料和商業(yè)秘密。電子數(shù)據(jù)取證工作應(yīng)當(dāng)至少有2名執(zhí)法人員參與進(jìn)行，其中至少有1名人員應(yīng)當(dāng)熟練掌握計(jì)算機(jī)操作知識(shí)。執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)收集電子數(shù)據(jù)的原始載體，收集原始載體有困難的，取證時(shí)應(yīng)當(dāng)注明制作方法、制作時(shí)間、制作人和證明對(duì)象等。查處違法案件涉及電子數(shù)據(jù)時(shí)，執(zhí)法人員在案件現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)制作現(xiàn)場(chǎng)檢查記錄，客觀、詳細(xì)、真實(shí)地記錄計(jì)算機(jī)系統(tǒng)中顯示與違法事實(shí)相關(guān)的內(nèi)容和儲(chǔ)存位置。

3.如何做好行政應(yīng)訴工作

3.1 合理確定出庭應(yīng)訴人員

水行政主管部門收到行政應(yīng)訴通知書后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)確定出庭應(yīng)訴人員。出庭應(yīng)訴人員一般應(yīng)由2人組成，一人為法律顧問(wèn)或律師，一人為法制機(jī)構(gòu)工作人員。出庭應(yīng)訴人員的主要任務(wù)是起草答辯狀，準(zhǔn)備證據(jù)、依據(jù)及其他材料，出庭應(yīng)訴。出庭應(yīng)訴人員作為訴訟代理人，應(yīng)當(dāng)向人民法院提交由委托人簽名或者蓋章的授權(quán)委托書，委托書要載明委托事項(xiàng)和具體權(quán)限。

3.2 認(rèn)真做好答辯

出庭應(yīng)訴人員接到起訴狀副本后，要認(rèn)真閱讀，弄清原告的訴訟請(qǐng)求和理由，然后提出答辯意見。要根據(jù)原告訴求內(nèi)容對(duì)案件進(jìn)行全面研究，詳細(xì)了解整個(gè)案件的發(fā)生過(guò)程和具體案情，做到心中有數(shù)。要對(duì)水行政主管部門作出的行政行為的合法性和合理性，進(jìn)行客觀分析、自我反思、自我剖析。起草答辯狀時(shí)，要針對(duì)起訴狀提出的事實(shí)與理由，逐一給予駁斥。對(duì)答辯狀要反復(fù)推敲，做到事實(shí)清楚，論理嚴(yán)謹(jǐn)，依據(jù)充分，讓主審法官對(duì)行政行為的合法性在開庭前做更多的了解，從而有利于出庭應(yīng)訴。

3.3 充分舉證

行政訴訟實(shí)行被告舉證的制度，行政機(jī)關(guān)具有用證據(jù)證明行政行為合法性的法定責(zé)任，所以出庭應(yīng)訴人員要注重證據(jù)的收集和整理工作。證據(jù)包括作出行政行為的事實(shí)證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。作為證據(jù)向法庭提交的規(guī)范性文件包括與案件相關(guān)的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件。對(duì)證據(jù)材料要按順序分類整理，便于在法庭舉證。

3.4 在庭審中力爭(zhēng)掌握主動(dòng)

在庭審中，出庭應(yīng)訴人員要善于捕捉并緊緊圍繞案件的焦點(diǎn)和要害問(wèn)題展開攻防，而不必去糾纏其他細(xì)枝末節(jié)。發(fā)表代理意見要做到言簡(jiǎn)意賅，抓住重點(diǎn)，爭(zhēng)取讓庭審法官更多地接受本方的觀點(diǎn)，而不必在庭審中與原告及其代理人在口頭上爭(zhēng)輸贏。庭審中要主動(dòng)配合法官就本案焦點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行梳理，協(xié)助法官查明案件事實(shí)，主動(dòng)舉證，大膽反擊對(duì)方觀點(diǎn)，牢牢掌握法庭辯論的主動(dòng)權(quán)。

3.5 認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

行政訴訟結(jié)束后，對(duì)于勝訴案件，要從中總結(jié)應(yīng)訴經(jīng)驗(yàn)，思考案件為什么勝訴，有哪些辦案經(jīng)驗(yàn)值得推廣。對(duì)于敗訴的案件，要從中汲取教訓(xùn)，以便更好地糾正不正確、不規(guī)范的行政行為。要理性思考當(dāng)事人為何會(huì)提起訴訟，需要從中改善哪些工作方法。法庭既是審判場(chǎng)所，又是法制教育課堂，還是展示、檢驗(yàn)和提高依法治水能力的平臺(tái)?！?/p>

2016-08-10

丁 渠，男，漢族，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)，教授。