樊 平

基層治理法治化現(xiàn)狀與對(duì)策研究

樊 平

在全面推進(jìn)依法治國的宏大改革實(shí)踐中，村（社區(qū)）治理法治化具有基礎(chǔ)性的意義，是建設(shè)法治國家的重中之重。改革開放、尤其是十八屆四中全會(huì)以來，基層治理法治化建設(shè)取得了長足進(jìn)步，但也還存在基層組織建設(shè)不到位、群眾法律意識(shí)普遍偏低、不良社會(huì)風(fēng)氣影響等諸多問題。要深入推進(jìn)基層治理法治化，需要從健全基層組織、培養(yǎng)法治人才、完善考核體系、抓好宣傳教育等多方面努力，同時(shí)應(yīng)大力支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，提升基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，為法治建設(shè)提供經(jīng)濟(jì)支撐。

基層治理 法治化 現(xiàn)狀 對(duì)策

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》從系統(tǒng)的觀點(diǎn)出發(fā)，指出“全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”，提出了“推進(jìn)基層治理法治化”的要求。村（社區(qū)）是基層中的基層，村（社區(qū)）的法治建設(shè)水平也直接影響到全面建成小康社會(huì)和“兩個(gè)一百年”的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，是“十三五”期間法治建設(shè)的重中之重。

一、 “基層治理法治化”的含義與意義

基層治理法治化，就是要在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一前提下，按照法律來管理基層事務(wù)，即基層的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各項(xiàng)工作納入中國特色社會(huì)主義法制體系，公民的所有行為依照法律進(jìn)行，使基層的一切需要和可以由法律來調(diào)控的活動(dòng)和工作，都納入規(guī)范化、法律化的軌道。i廣義的基層治理法治化，在范圍上包括了縣級(jí)及以下所有行政區(qū)域；狹義的基層治理法治化，則僅指村（社區(qū)）的治理法治化。村（社區(qū)）是社會(huì)結(jié)構(gòu)中最小的細(xì)胞，加快以村（社區(qū)）為核心的基層治理法治化建設(shè)，在我國依法治國的宏大戰(zhàn)略中有基礎(chǔ)性的地位和作用，是法治中國的重要組成部分。基層雖小，卻關(guān)系到執(zhí)政基礎(chǔ)與社會(huì)穩(wěn)定，基層法治水平的高低，直接影響著國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化和改革發(fā)展穩(wěn)定大局。因此，基層治理法治化建設(shè)在全面推進(jìn)依法治國中具有基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的重大意義。

二、基層治理法治化建設(shè)現(xiàn)狀

（一） 基層組織建設(shè)有待增強(qiáng)

基層黨組織和自治組織的組織建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)和制度建設(shè)還存在諸多問題：在組織建設(shè)方面，一些村、社區(qū)還未按要求配備五職干部，一些地方建立的治保會(huì)、調(diào)委會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等職能作用發(fā)揮不明顯，形同虛設(shè)；在隊(duì)伍建設(shè)方面，一些基層干部法律意識(shí)和法治思維還比較欠缺，坑農(nóng)害農(nóng)的職務(wù)犯罪案件時(shí)有發(fā)生；在制度建設(shè)方面，一些制度在實(shí)施過程中有打折扣、落實(shí)不到位的情況。

（二） 群眾法律意識(shí)有待提高

2015年全國審判機(jī)關(guān)審結(jié)群眾切身利益相關(guān)民事案件同比上升5.7%；全國信訪部門受理信訪同比下降7.4%。這一數(shù)字一定程度上反映了群眾法律意識(shí)不斷提高，處理問題的方式方法日益科學(xué)化、合法化。但在一些經(jīng)濟(jì)和文化落后地區(qū)，部分群眾理性維權(quán)的意識(shí)薄弱，一些無理信訪、偏執(zhí)型纏訪和非法鬧訪極易引發(fā)群體事件。一些群眾違反法律法規(guī)和鄉(xiāng)規(guī)民約，違規(guī)圈地占地修建房屋、侵害他人相鄰權(quán)、侵占農(nóng)村公共道路等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；一些群眾疏于參加村社自治事務(wù)，在干部選舉、集體決策、村務(wù)監(jiān)督等方面未能積極、主動(dòng)行使投票權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

（三） 經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡加劇社會(huì)矛盾

ii中東部地區(qū)與西部地區(qū)、城市與農(nóng)村、不同行業(yè)間的收入水平差距仍然較大。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的矛盾投射到社會(huì)領(lǐng)域，就產(chǎn)生了仇官、仇富、不講理、不信法等消極社會(huì)情緒。部分基層群眾尤其是貧困家庭和無業(yè)、失業(yè)青年群體在遇到矛盾和紛爭時(shí)，不時(shí)采取非理性、非常規(guī)的方法來解決，治安事件時(shí)有出現(xiàn)，對(duì)基層法治化建設(shè)造成了很大的障礙。

三、基層治理法治化建設(shè)對(duì)策

（一）強(qiáng)化基層組織建設(shè)

推動(dòng)基層治理法治化，首先需要加強(qiáng)組織建設(shè)，鞏固基層戰(zhàn)斗堡壘。

一是選優(yōu)配強(qiáng)基層組織。堅(jiān)持并發(fā)展向村（社區(qū)）派駐“第一書記”、大學(xué)生村官機(jī)制，激發(fā)基層黨組織的活力和創(chuàng)造力。探索從本地群眾、復(fù)轉(zhuǎn)軍人、大學(xué)生村官、致富能手中選拔優(yōu)秀黨員作為基層黨組織帶頭人。進(jìn)一步加大村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的建設(shè)，形成村委會(huì)、支委會(huì)、監(jiān)委會(huì)“三委”并立的良好局面。在加強(qiáng)組織建設(shè)的同時(shí)，加大對(duì)基層群眾自治組織選舉中出現(xiàn)的賄選行為的打擊，確保被選舉的基層干部既體現(xiàn)群眾真實(shí)意愿，又符合法律法規(guī)的要求和黨委、政府基層法治化的期待。

二是強(qiáng)化物質(zhì)保障。針對(duì)基層任務(wù)重、壓力大、待遇差的現(xiàn)實(shí)情況，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)基層組織的物資支持，嚴(yán)格落實(shí)中央關(guān)于城市社區(qū)“三有一化”和農(nóng)村“一定三有”的政策，建立財(cái)政經(jīng)費(fèi)正常增長機(jī)制，為基層干部解決好工資、養(yǎng)老、醫(yī)療等基本福利待遇，緩解基層干部生活壓力和后顧之憂，防止干部因貧困而失廉潔，使其真正安心在基層、扎根在基層。

三是強(qiáng)化監(jiān)督考核。充分發(fā)揮上級(jí)黨委政府、監(jiān)委會(huì)、基層群眾的監(jiān)督作用，對(duì)基層干部每年度的工作進(jìn)行科學(xué)合理的考核。重點(diǎn)對(duì)完成上級(jí)黨委、政府交辦工作情況、完成村務(wù)工作情況、群眾滿意度測評(píng)三個(gè)方面進(jìn)行考核測評(píng)。考核結(jié)果決定獎(jiǎng)金發(fā)放和人員去留。

四是強(qiáng)化制度建設(shè)。一方面，建立和完善規(guī)范制度機(jī)制，推動(dòng)基層行政行為、自治行為合法化。重點(diǎn)抓好村務(wù)公開制度落實(shí)，借鑒利用QQ、微信、微博等新興媒介，對(duì)“三重一大”、“三資”使用情況等進(jìn)行公示，提升工作透明度，防止不作為、亂作為甚至腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延。另一方面，倡導(dǎo)在法律政策的框架內(nèi)建立村規(guī)民約，增強(qiáng)群眾參與管理村社事務(wù)的主動(dòng)性。探索建立基層矛盾化解網(wǎng)格化機(jī)制，充分發(fā)揮專業(yè)權(quán)威人士、德高望重老人、退休返鄉(xiāng)干部職工等群體在基層法治建設(shè)和綜合治理方面的先導(dǎo)作用。

（二）提高群眾法律意識(shí)

基層的法治化，在抓好基層組織建設(shè)的同時(shí)，還需要全面提升群眾的法律意識(shí)。一是大力加強(qiáng)法制宣傳和法律教育。司法機(jī)關(guān)搞好法律“七進(jìn)”，基層干部自覺擔(dān)當(dāng)法制宣傳員、矛盾調(diào)解員，推動(dòng)法制宣傳的日?；?、長期化。同時(shí)，借鑒建國初期農(nóng)村辦夜校的模式，創(chuàng)辦新時(shí)期法律夜校，對(duì)參加夜校并考試合格人員，發(fā)給證書并給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。通過教育培訓(xùn)，既引導(dǎo)基層群眾遵守法律法規(guī)，履行法定義務(wù)，引導(dǎo)其積極行使法律賦予的民主權(quán)利，廣泛參加村務(wù)管理活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“讓群眾實(shí)際地參加各方面的生活，讓群眾在管理國家中起積極作用”iii的良好格局。

二是依法打擊犯罪、定紛止?fàn)帯Ｍㄟ^打擊各種刑事犯罪尤其是職務(wù)犯罪，調(diào)解和審判各類民事糾紛，以小見大，增強(qiáng)民眾對(duì)法律的敬畏和信任。在刑事案件中，基層司法工作者要以身作則，嚴(yán)格按照法律依法、依事實(shí)依證據(jù)，及時(shí)、公正作出處理和判決，樹立法律權(quán)威，增強(qiáng)群眾對(duì)法律和司法機(jī)關(guān)的信任感。在民事案件中，充分發(fā)揮調(diào)解與審判的雙重職能，耐心聽取雙方意見，在充分釋法說理的基礎(chǔ)上，公平公正地進(jìn)行調(diào)解和裁判，有效提升基層民眾的法制意識(shí)。

三是加強(qiáng)法律援助與服務(wù)。信訪不信法等現(xiàn)象的產(chǎn)生，有群眾自身的法律知識(shí)和法制意識(shí)缺乏的主因，也有司法行政部門援助與服務(wù)工作不到位的外因?；鶎铀痉ㄋ鳛樗痉ㄐ姓块T聯(lián)系基層群眾的前沿窗口，應(yīng)聯(lián)合相關(guān)部門，積極主動(dòng)為符合條件的群眾提供法律援助宣傳和法律咨詢服務(wù)，使其逐漸養(yǎng)成遇事找法的良好習(xí)慣。

（三）提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

按照馬克思的觀點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，政治、法律等上層建筑最終是由社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展決定的iv。法治與發(fā)展相互作用、相互統(tǒng)一，加強(qiáng)基層法治化建設(shè)，必須同步提升基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。一是創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。緊跟農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展新需要，積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地、林地確權(quán)和流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)民通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓經(jīng)營權(quán)，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)土地利益最大化，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化；鼓勵(lì)鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展，尋求“三農(nóng)”問題與旅游發(fā)展的融合路徑，工商、旅游、食品監(jiān)督、交通等部門協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為鄉(xiāng)村旅游提供政策支持和便民服務(wù)；鼓勵(lì)勞動(dòng)力富余地區(qū)積極發(fā)展家庭來料加工服務(wù)，有效消化剩余勞動(dòng)力，主業(yè)、副業(yè)齊頭并進(jìn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)基層群眾增產(chǎn)增收、脫貧致富。

二是支持“雙創(chuàng)”下基層?！半p創(chuàng)”活動(dòng)在IT、電子商務(wù)、機(jī)械制造等行業(yè)呈現(xiàn)井噴態(tài)勢，而一、三產(chǎn)業(yè)即農(nóng)業(yè)與服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的創(chuàng)新顯得薄弱。政府相關(guān)職能部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)基層創(chuàng)新人才的技術(shù)和資金支持，鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，以點(diǎn)帶面，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)的整體發(fā)展。大力開展家政服務(wù)、專業(yè)技術(shù)、電子商務(wù)、大眾創(chuàng)業(yè)方面的免費(fèi)培訓(xùn)，為基層群眾干事創(chuàng)業(yè)提供智力支撐?；鶎诱璩浞职l(fā)揮引導(dǎo)功能，鼓勵(lì)眾創(chuàng)平臺(tái)下基層，改變農(nóng)村創(chuàng)業(yè)人員單打獨(dú)斗的局面，為他們提供更廣闊的發(fā)展空間、資源共享空間v。

三是抓好精準(zhǔn)扶貧。貧窮是基層違法犯罪的重要誘發(fā)因素之一，因生計(jì)問題而逾越法律界限的事例并不鮮見。按照中央、省委有關(guān)精神和習(xí)近平總書記關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的指示和要求，做到“六個(gè)精準(zhǔn)”，以基層為工作重心，下大力氣解決農(nóng)村和社區(qū)貧困人口的生產(chǎn)生活困難，恢復(fù)貧困地區(qū)的“造血功能”，真正斷掉窮根、開掘富源。vi確保2020年實(shí)現(xiàn)貧困人口全部脫貧，對(duì)因貧窮造成的刑事犯罪和民事糾紛具有預(yù)防和遏制作用，對(duì)基層安定團(tuán)結(jié)具有基礎(chǔ)性的意義。

i劉佳義.推進(jìn)基層治理法治化[N].光明日?qǐng)?bào)，2014-12-8（1）

ii馮華.貧富差距到底有多大[N].人民日?qǐng)?bào)，2015001-23（17）

iii中共中央編譯局.列寧全集（第3卷）[M].人民出版社，1972:153

iv中共中央編譯局.馬克思恩格斯選集（第2卷）[M].人民出版社，1995:82

v王浩.農(nóng)村“雙創(chuàng)”莫少“一創(chuàng)”[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-04-24（11）

vi聞濤.扶貧開發(fā)，成敗在于精準(zhǔn)[N].人民日?qǐng)?bào)，2015-6-25（5）

樊平，男，四川綿竹人，研究生學(xué)歷，現(xiàn)任四川省德陽市人民檢察院黨組副書記、常務(wù)副檢察長兼德陽市檢察官協(xié)會(huì)副會(huì)長）